法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用立法法。以下是學(xué)習(xí)啦小編為你整理的最新立法法釋義第五六章，希望大家喜歡!

　　最新立法法釋義第五六章

　　第五章適用與備案

　　第七十八條 憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。

　　【釋義】本條是關(guān)于憲法的法律效力的規(guī)定。

　　法的效力就是法的強(qiáng)制力和拘束力。法作為一種社會行為規(guī)范，是以國家強(qiáng)制力作為后盾來保證其實施的，公民必需遵守執(zhí)行，否則，就會受到國家強(qiáng)制力的制裁。但同樣是法律規(guī)范，因其制定機(jī)關(guān)、制定程序和依據(jù)不同，其效力等級也不一樣。在我國，全國人大及其會可以制定憲法、法律，國務(wù)院可以制定行政法規(guī)，省級人大及其會、省會市人大及其會、國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市人大及其會可以制定地方性法規(guī)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人大及其會可以制定特區(qū)法規(guī)和地方性法規(guī)，自治區(qū)、自治州、自治縣的人大及其會可以制定自治條例和單行條例，國務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)、省級政府、省會市和較大市的政府以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市政府可以制定規(guī)章。因此，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都是我國法律體系的組成部分。雖然根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，規(guī)章在法院審理案件時，只具有“參照”作用，但對公民來說，規(guī)章也是要遵守執(zhí)行的，也具有法的效力。

　　憲法是全國人民代表大會制定的，是法律的一種，是國家法律體系的核心。憲法與其他法律在制定程序、內(nèi)容等方面又有區(qū)別，憲法是按照一種特別程序制定的，它規(guī)定的是國家的根本制度，是國家生活中最根本、最重要的問題。憲法是國家的根本大法，是國家的總章程，是制定法律的依據(jù)。因此，它的地位高于法律，具有最高權(quán)威和最高法律效力。所有法律必須符合憲法的規(guī)定，否則，與憲法相抵觸的法律都沒有法律效力。本條的內(nèi)容在憲法序言和憲法第五條第二款已有相關(guān)的規(guī)定，本來在全國人大會審議的草案中規(guī)定各種規(guī)范性文件的法律效力等級時，最初并沒有這一規(guī)定。但有的同志認(rèn)為，既然立法法要確立我國法律體系中各種規(guī)范性文件的效力等級，缺少憲法的效力的規(guī)定是不完整的，重申憲法這一規(guī)定，對正確把握法律效力的層級關(guān)系和準(zhǔn)確適用法律有積極意義。其他規(guī)范性文件效力等級的比較，首先必須看它是否符合憲法的規(guī)定，如果違反憲法的規(guī)定，效力等級無論高低都沒用。因此，立法法重申了憲法的規(guī)定。

　　第七十九條 法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。

　　行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。

　　【釋義】本條是關(guān)于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章效力等級的規(guī)定。法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件都是有效的，但它們之間有效力等級之分。目前，我國已制定了三百七十多部法律和有關(guān)法律問題的決定，八百多件行政法規(guī)，七千多件地方性法規(guī)和數(shù)以萬計的規(guī)章，它們都是我國法律體系的組成部分，是調(diào)整不同性質(zhì)社會關(guān)系、實施社會管理和依法治國的依據(jù)。由于這些規(guī)范性文件是不同的機(jī)關(guān)制定的，難免會出現(xiàn)不一致或沖突的情況，在適用時難以選擇。為了解決規(guī)范性文件之間的沖突，需要明確不同主體制定的規(guī)范性文件之間的效力等級。這樣，在出現(xiàn)沖突時，可以依照法的規(guī)范的不同效力等級，選擇優(yōu)先適用的法的規(guī)范。因此，規(guī)定法的效力等級，是為了解決不同等級的法的規(guī)范之間的沖突，便于法的適用，以保證法制的統(tǒng)一。

　　一、法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章

　　在由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等組成的法律體系中，憲法是根本大法，具有最高法律效力。在憲法之下，全國人大及其會的制定法律的效力等級最高。根據(jù)憲法的規(guī)定，全國人大及其會是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，行使國家立法權(quán)。因此，嚴(yán)格地說，只有全國人大及其會有立法權(quán)，其他機(jī)關(guān)的立法權(quán)都是派生的。全國人大及其會制定的法律是制定行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的依據(jù)。因此，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，與法律相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章是無效的。

　　二、行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章

　　我們?nèi)菀桌斫庑姓ㄒ?guī)的效力高于規(guī)章，這是因為國務(wù)院是最高國家行政機(jī)關(guān)，它統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國務(wù)院各部門和地方政府的工作，國務(wù)院制定的行政法規(guī)，國務(wù)院各部門和地方政府必須貫徹落實，行政法規(guī)是規(guī)章的制定依據(jù)，因此，規(guī)章的效力等級當(dāng)然比行政法規(guī)要低。但為什么行政法規(guī)的效力要高于地方性法規(guī)呢?理由有以下幾點：

　　(一)我國是單一制國家，地方的權(quán)力不是基于人民的自治權(quán)，而是來自于中央的授權(quán)，地方?jīng)]有中央不能干預(yù)的保留權(quán)力。如1954年憲法沒有規(guī)定地方人大可以制定地方性法規(guī)，地方人大就沒有立法權(quán)?？紤]到我國地域廣闊、人口眾多，各地政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡，要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，必須充分發(fā)揮地方的積極性和主動性。因此，1979年地方組織法賦予地方人大制定地方性法規(guī)的權(quán)力，給予地方一定的自主權(quán)。

　　(二)行政法規(guī)是依據(jù)憲法和法律制定的，在全國范圍內(nèi)實施，而地方性法規(guī)只是在一定行政區(qū)域內(nèi)有效。為了實現(xiàn)中央對地方的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建立統(tǒng)一的市場經(jīng)濟(jì)，保證國家法制的統(tǒng)一，也需要確立行政法規(guī)的權(quán)威。

　　(三)國務(wù)院是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，向全國人大及其會負(fù)責(zé)并報告工作，通過制定頒布行政法規(guī)，貫徹實施法律，執(zhí)行國家權(quán)力機(jī)關(guān)的決議、決定。行政法規(guī)是國務(wù)院履行執(zhí)行職責(zé)的重要形式?？傊?guī)定行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)是我國政治制度、國家結(jié)構(gòu)和歷史傳統(tǒng)等因素決定的?，F(xiàn)實中，行政法規(guī)的數(shù)量超過法律，在社會管理中起著重要作用。

　　需要注意的是，確立法的效力等級是為了在解決法律沖突時，如何選擇優(yōu)先適用的法律規(guī)范，并不是說法的效力等級低，對行政相對人不管用。對行政相對人來說，無論是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)還是規(guī)章，都必須遵守。

　　第八十條 地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章。

　　省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章。

　　【釋義】本條是關(guān)于地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章、省級政府規(guī)章和較大市政府規(guī)章效力等級的規(guī)定。

　　一、地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章

　　地方性法規(guī)是地方人大及其會制定的規(guī)范性文件，地方政府規(guī)章是地方政府制定的規(guī)范性文件。按照我國憲法確立的政治體制，地方人大及其會是地方權(quán)力機(jī)關(guān)，地方政府是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，它由本級人大選舉產(chǎn)生，對本級人大負(fù)責(zé)。地方人大制定的地方性法規(guī)，地方政府要負(fù)責(zé)貫徹實施。在地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的關(guān)系上，地方性法規(guī)是地方政府制定規(guī)章的依據(jù)之一，地方性法規(guī)的效力要高于地方政府規(guī)章。本法規(guī)定地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章，也反映了權(quán)力機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。但如果地方政府規(guī)章是根據(jù)法律、行政法規(guī)制定的，在與本級或上級人大制定的地方性法規(guī)發(fā)生沖突時，不能一味否定地方政府規(guī)章的效力，要看地方性法規(guī)是否與法律、行政法規(guī)一致，如果不一致，地方性法規(guī)就不能適用。

　　二、上級政府規(guī)章的效力高于下級政府規(guī)章

　　省、自治區(qū)人民政府規(guī)章是省、自治區(qū)人民政府按照規(guī)章制定程序制定的規(guī)范性文件，它在全省、自治區(qū)范圍內(nèi)有效。較大市的人民政府規(guī)章是較大市的人民政府按照規(guī)章制定程序制定的規(guī)范性文件，它在較大市所轄區(qū)域內(nèi)有效。從規(guī)章的效力范圍上說，省、自治區(qū)政府規(guī)章要比其所轄的較大市的政府規(guī)章要廣。從上下級政府的關(guān)系上來說，上級政府領(lǐng)導(dǎo)下級政府，省、自治區(qū)人民政府領(lǐng)導(dǎo)其所轄區(qū)內(nèi)的較大的市的人民政府。因此，規(guī)定省、自治區(qū)人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章，符合我國的行政管理體制。

　　需要注意的是，這里的較大的市包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市。本法出臺以前，全國人大授予的經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人民政府的規(guī)章制定權(quán)是一般地方政府規(guī)章的權(quán)限，與授權(quán)特區(qū)人大及其會制定特區(qū)法規(guī)性質(zhì)不一樣，本法授權(quán)其享有較大的市的政府規(guī)章制定權(quán)，擴(kuò)大了其適用范圍。因此，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人民政府享有的制定規(guī)章的權(quán)限是一般的較大的市的人民政府制定規(guī)章的權(quán)限，不是特別權(quán)限，其效力比其所在的省級政府規(guī)章要低。

　　第八十一條 自治條例和單行條例依法對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本自治地方適用自治條例和單行條例的規(guī)定。

　　經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。

　　【釋義】本條是關(guān)于自治條例、單行條例和經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的效力的規(guī)定。

　　一、自治條例和單行條例的優(yōu)先適用效力。

　　自治條例和單行條例是民族自治地方的人民代表大會依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點制定的，是一種特殊的地方立法。我國是一個統(tǒng)一的、多民族的國家，為了保護(hù)少數(shù)民族的平等權(quán)益，憲法和民族區(qū)域自治法賦予民族自治地方享有自治權(quán)，其中包括制定自治條例和單行條例的權(quán)力。自治條例和單行條例不同于一般的地方性法規(guī)，雖然它也是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的，但它可以變通法律、行政法規(guī)。全國人大及其會通過的刑法、民法通則、婚姻法、繼承法、收養(yǎng)法、民事訴訟法、婦女權(quán)益保護(hù)法等8部法律規(guī)定民族自治地方可以變通或者補(bǔ)充法律的規(guī)定，截止到1998年底，民族自治地方制定單行條例209個，對法律作出變通和補(bǔ)充規(guī)定的64個，內(nèi)容包括婚姻、繼承、資源開發(fā)、計劃生育、未成年人保護(hù)、社會治安、環(huán)境保護(hù)以及土地、森林、草原管理等。本法第六十六條進(jìn)一步明確規(guī)定自治條例和單行條例可以根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c，對法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定。由此可見，在民族自治地方，自治條例和單行條例有優(yōu)先適用的效力。

　　二、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的優(yōu)先適用效力

　　經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)是經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的人民代表大會及其會根據(jù)全國人大的授權(quán)制定的。為了適應(yīng)改革開放，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，全國人大先后授權(quán)廣東、福建、海南和深圳、廈門、珠海、汕頭等省、市的地方人大及其會制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)遵循憲法的規(guī)定，在不同法律和行政法規(guī)的基本原則相抵觸的前提下，根據(jù)具體情況和實際需要制定。特區(qū)法規(guī)享有的權(quán)限比一般地方性法規(guī)的權(quán)限要大，它可以變通法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，將國家給予經(jīng)濟(jì)特區(qū)的特殊政策具體化，在改革開放方面作出探索試驗性規(guī)定，起立法“試驗田”的作用。這是授權(quán)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的目的所在。因此，對其所作的變通規(guī)定，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)，它有優(yōu)先適用的效力。

　　需要注意的是，深圳、廈門、珠海、汕頭四個特區(qū)市除享有經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定權(quán)以外，本法還規(guī)定它可以制定一般性地方性法規(guī)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定的地方性法規(guī)，不能變通法律、行政法規(guī)和省人大及其會制定的地方性法規(guī)，其效力低于法律、行政法規(guī)和省人大及其會制定的地方性法規(guī)。

　　第八十二條 部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。

　　【釋義】本條是關(guān)于部門規(guī)章、地方政府規(guī)章效力的規(guī)定。

　　規(guī)章是國務(wù)院部門或地方政府制定的規(guī)范性文件。規(guī)章有兩類，一類是部門規(guī)章，即國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)制定的，一類是地方政府規(guī)章，即省、自治區(qū)、直轄市人民政府和省、自治區(qū)政府所在地的市、國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市政府制定的。規(guī)章對貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)，規(guī)范行政管理和社會行為，都起到了積極作用。但由于享有規(guī)章制定權(quán)的機(jī)關(guān)比較多，規(guī)章的數(shù)量也相當(dāng)龐大，規(guī)章之間的沖突也比較嚴(yán)重，給規(guī)章的執(zhí)行帶來困難，在一定程度上影響了規(guī)章的效力和嚴(yán)肅性。因此，必須明確不同規(guī)章之間的關(guān)系，建立解決規(guī)章沖突的機(jī)制。

　　一、部門規(guī)章之間具有同等效力

　　國務(wù)院部門和直屬機(jī)構(gòu)都是國務(wù)院的組成部分，它們之間的地位是平等的，根據(jù)國務(wù)院的“三定”方案，它們都有自己的管理權(quán)限范圍。因此，它們根據(jù)自己的管理權(quán)限制定的規(guī)章的效力也是一樣的。

　　二、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力

　　雖然國務(wù)院部門對地方政府相應(yīng)的部門有指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但在行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上，國務(wù)院部門是國務(wù)院的組成部門，地方政府是地方行政機(jī)關(guān)，都屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，它們之間沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。因此，它們制定的規(guī)章也沒有高低、上下之分，效力是一樣的。

　　本條的規(guī)定只是確認(rèn)了規(guī)章之間的效力等級，但沒有規(guī)定規(guī)章發(fā)生沖突該如何解決。如果部門規(guī)章、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間發(fā)生沖突，按照本法第八十六條的規(guī)定，由國務(wù)院裁決。

　　第八十三條 同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定;新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。

　　【釋義】本條是關(guān)于同一機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件不一致時的適用規(guī)則的規(guī)定。

　　從理論上說，同一機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)是協(xié)調(diào)一致的，不會出現(xiàn)沖突。但是，由于不同的規(guī)范性文件規(guī)范社會關(guān)系的范圍和角度不一樣，制定規(guī)范性文件的時間有先有后，以及立法技術(shù)的缺陷等原因，同一機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件不一致的現(xiàn)象還是存在的。如行政復(fù)議法規(guī)定公民、法人或者其他組織對具體行政行為不服的，申請復(fù)議的期限是60日，在此以前出臺的涉及行政管理的法律多數(shù)規(guī)定，申請復(fù)議的期限是15日，還有的規(guī)定為5日，有的規(guī)定為7日等等。由于同一機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件的效力是一樣的，當(dāng)它們之間出現(xiàn)不一致時，應(yīng)當(dāng)如何適用，法律應(yīng)當(dāng)明確。有的法律明確了，如行政復(fù)議法第四十二條規(guī)定：“本法施行前公布的法律有關(guān)行政復(fù)議的規(guī)定與本法的規(guī)定不一致的，以本法的規(guī)定為準(zhǔn)。”但還有許多法律、法規(guī)沒有明確，實踐中產(chǎn)生一些混亂。因此，本法確立了以下兩項適用規(guī)則：

　　一、特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定

　　也就是“特別法優(yōu)于一般法”。特別規(guī)定是根據(jù)某種特殊情況和需要規(guī)定的調(diào)整某種特殊問題的法律規(guī)范。一般規(guī)定是為調(diào)整某類社會關(guān)系而制定的法律規(guī)范。如合同法調(diào)整所有的民事合同關(guān)系，合同法的規(guī)定就是一般規(guī)定。除合同法對合同有規(guī)定外，海商法、鐵路法、航空法等法律分別對海上運輸合同、鐵路運輸合同、航空運輸合同作了規(guī)定。相對于合同法的規(guī)定來說，這些規(guī)定都是特別規(guī)定。確立特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定的規(guī)則，是因為特別規(guī)定是在考慮具體社會關(guān)系的特殊需要的前提下制定的，更符合它所調(diào)整的社會關(guān)系的特點，所以具有優(yōu)先適用的效力。如海商法、鐵路法、航空法等根據(jù)海上運輸、鐵路運輸和航空運輸?shù)奶攸c，對海上運輸合同、鐵路運輸合同、航空運輸合同作了比較詳細(xì)的規(guī)定，如果與合同法不一致，在選擇適用的法律時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用海商法、鐵路法、航空法。

　　二、新的規(guī)定優(yōu)于舊的規(guī)定

　　也就是“新法優(yōu)于舊法”。一切法律都是根據(jù)當(dāng)時的社會關(guān)系的情況制定的，隨著社會關(guān)系的發(fā)展變化，法律規(guī)范也存在過時的問題，需要不斷地修改和更新。法的修改和更新有多種形式，有的是制定了新的同一個法律，有的是在相關(guān)的法律中重新作了規(guī)定，有的明確宣布哪些法律規(guī)范被廢止，有的沒有明確。因此，在新法與舊法之間，新的規(guī)定與舊的規(guī)定之間，就會產(chǎn)生沖突，這時就要確立如何選擇適用的規(guī)則。因此，本法明確了新的規(guī)定優(yōu)于舊的規(guī)定的適用規(guī)則。理解新的規(guī)定優(yōu)于舊的規(guī)定這一規(guī)則需要與本法第八十四條有關(guān)法的溯及力的規(guī)定區(qū)別開。本條規(guī)定的新的規(guī)定優(yōu)于舊的規(guī)定，是兩個規(guī)范性文件的規(guī)定有效的情況下，該適用哪個規(guī)定，本條確定的是從新的原則。法的溯及力是解決新法對它生效以前發(fā)生的事件和行為是否適用的問題，一般是從舊的原則。

　　第八十四條 法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外。

　　【釋義】本條是關(guān)于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的溯及力的規(guī)定。

　　法的溯及力是關(guān)于法是否有溯及既往的效力的問題。即法對它生效前所發(fā)生的事件和行為是否適用的問題，如果適用，就是有溯及力，如果不適用，就是沒有溯及力。法的溯及力是法的效力的一個重要方面。法作為社會的行為規(guī)范，它通過對違反者的懲戒來促使人們遵守執(zhí)行，人們之所以對自己的違法行為承擔(dān)不利后果，接受懲戒，就是因為事先已經(jīng)知道或者應(yīng)當(dāng)知道哪些行為是法律允許的，哪些行為是法律不允許的，法律對人們的行為起指導(dǎo)和警示作用。不能要求人們遵守還沒有制定出來的法律，法只對其生效后的人們的行為起規(guī)范作用。如果允許法具有溯及力，人們就無法知道自己的哪些行為將要受到懲罰，就沒有安全感，也沒有行為的自由。因此，作為一項法制原則，法是不具有溯及既往的效力的。國外大多數(shù)國家都承認(rèn)這一原則。我國刑法也有類似的規(guī)定，如刑法第十二條規(guī)定，中華人民共和國成立以后本法施行以前的行為，如果當(dāng)時的法律不認(rèn)為是犯罪的，適用當(dāng)時的法律;如果當(dāng)時的法律認(rèn)為是犯罪的，依照本法總則第四章第八節(jié)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)追訴的，按照當(dāng)時的法律追究刑事責(zé)任，但是如果本法不認(rèn)為是犯罪或者處刑較輕的，適用本法。也就是從舊兼從輕的原則。

　　因此，無論是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例還是規(guī)章，不論其效力等級是高還是低，都沒有溯及既往的效力。這是一個原則，但是，任何原則都是相對的，都可能有例外。對于法不溯及既往這項原則來說，如果法律的規(guī)定是減輕行為人的責(zé)任或增加公民的權(quán)利，也可以具有溯及力。如刑法的從輕的規(guī)定就是如此。因此，本條規(guī)定，為了更好保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益，法律規(guī)范可以有溯及力。這里的“公民、法人和其他組織”是指法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件所直接指向的公民、法人和其他組織，是法律、法規(guī)、規(guī)章等特定的調(diào)整對象，不是泛指，不是為了保護(hù)多數(shù)人的利益而使法律、法規(guī)、規(guī)章等具有溯及力。

　　第八十五條 法律之間對同一事項的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決。

　　行政法規(guī)之間對同一事項的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務(wù)院裁決。

　　【釋義】本條是關(guān)于解決法律之間、行政法規(guī)之間新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定的沖突的規(guī)定。

　　同一機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定，新的規(guī)定優(yōu)于舊的規(guī)定，這是本法第八十三條確立的兩項適用規(guī)則。由于這兩項規(guī)則是并列的，沒有誰先誰后的關(guān)系，因而這兩項規(guī)則會發(fā)生沖突。如行政處罰法對行政處罰的程序作了比較詳細(xì)的規(guī)定，對于行政處罰來說，行政處罰法是一般法，行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定，都應(yīng)當(dāng)遵守行政處罰法規(guī)定的程序。但在行政處罰法生效前，有一些單行法對某個領(lǐng)域的行政處罰也作了規(guī)定，如治安管理處罰條例對違反治安管理條例的處罰程序規(guī)定得也比較具體，相對于行政處罰法的規(guī)定來說，它是特別規(guī)定。按照特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定的原則，應(yīng)當(dāng)適用治安管理處罰條例，但行政處罰法是1996年3月出臺的，治安管理處罰條例是1986年9月出臺的，按照新法優(yōu)于舊法的原則，又應(yīng)當(dāng)適用行政處罰法。因此，在如何選擇適用行政處罰程序的問題上，就出現(xiàn)新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致的情形。這就需要建立解決這種沖突的機(jī)制。因此，本條規(guī)定：

　　一、法律之間對同一事項的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由全國人大會裁決。

　　裁決的程序本法沒有規(guī)定，一般是由執(zhí)法機(jī)關(guān)逐級上報到全國人大會。如可以通過本系統(tǒng)，上報到國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市人大會，由它們向全國人大會提出。全國人大會的裁決在性質(zhì)上與法律解釋相類似。因此，裁決程序原則上可以參照法律解釋的程序。

　　二、行政法規(guī)之間對同一事項的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務(wù)院裁決。國務(wù)院可以根據(jù)立法的原意，作出裁決。

　　第八十六條 地方性法規(guī)、規(guī)章之間不一致時，由有關(guān)機(jī)關(guān)依照下列規(guī)定的權(quán)限作出裁決：

　　(一)同一機(jī)關(guān)制定的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時，由制定機(jī)關(guān)裁決;

　　(二)地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務(wù)院提出意見，國務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定;認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決;

　　(三)部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致時，由國務(wù)院裁決。

　　根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決。

　　【釋義】本條是關(guān)于地方性法規(guī)、規(guī)章之間不一致時裁決機(jī)關(guān)的規(guī)定。

　　雖然本法確立了規(guī)范性文件之間的效力等級以及決定規(guī)范性文件沖突的適用規(guī)則，但僅此還不足以解決所有的規(guī)范性文件之間的沖突。如本法規(guī)定，部門規(guī)章之間，部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。沒有規(guī)定誰高誰低，發(fā)生沖突，該適用哪個規(guī)章，還是難以判斷的。因此，有必要建立一種解決規(guī)范性文件之間沖突的機(jī)制。本條規(guī)定了幾種規(guī)范性文件沖突時的裁決機(jī)關(guān)：

　　一、由制定機(jī)關(guān)裁決

　　同一機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件具有同等效力，從理論上說，它們會協(xié)調(diào)一致，不會出現(xiàn)沖突。但是，由于不同的規(guī)范性文件調(diào)整社會關(guān)系的范圍和角度不一樣，制定規(guī)范性文件的時間有先有后，以及立法技術(shù)的缺陷等原因，同一機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件不一致的現(xiàn)象還是存在的。因此，本項規(guī)定同一機(jī)關(guān)制定的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時，由制定機(jī)關(guān)裁決。制定機(jī)關(guān)可以根據(jù)立法的目的、原意作出裁決。

　　需要指出的是，省、自治區(qū)人大及其會制定的地方性法規(guī)與其所轄的省會市、較大市人大及其會制定的地方性法規(guī)的效力等級是一樣的，它們之間發(fā)生沖突，應(yīng)當(dāng)由省人大會裁決。

　　二、由國務(wù)院決定或提請全國人大會裁決

　　地方性法規(guī)是由地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定的，在其所轄行政區(qū)域內(nèi)有效，部門規(guī)章是由國務(wù)院部門制定的，在全國范圍內(nèi)有效，從適用的地域范圍上，部門規(guī)章大于地方性法規(guī)。但地方性法規(guī)和部門規(guī)章不是一個效力層次，地方性法規(guī)可以作為人民法院的審判依據(jù)，規(guī)章在法院審判時只作為參照。因此，不好明確地方性法規(guī)和部門規(guī)章誰高誰低，發(fā)生沖突時，誰該優(yōu)先適用。這就需要有個解決沖突的機(jī)制。本法規(guī)定由國務(wù)院先提出意見，是因為國務(wù)院有權(quán)對規(guī)章是否合法或合理作出判斷，如果是規(guī)章的問題，國務(wù)院可以行使改變或撤銷權(quán)，但國務(wù)院無權(quán)改變或撤銷地方性法規(guī)，因此，如果國務(wù)院認(rèn)為地方性法規(guī)有問題，應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章，應(yīng)當(dāng)提請全國人大會作出裁決。

　　三、由國務(wù)院裁決

　　部門規(guī)章是國務(wù)院部門在其權(quán)限范圍內(nèi)制定的，由于管理權(quán)限劃分不清或交叉，部門規(guī)章的規(guī)定會有沖突。同時，部門規(guī)章和地方政府規(guī)章之間調(diào)整的社會關(guān)系有時是重合的，部門規(guī)章在全國范圍內(nèi)施行，地方政府規(guī)章在其所轄區(qū)域內(nèi)有效，因此，部門規(guī)章和地方政府規(guī)章也會發(fā)生沖突，由于部門規(guī)章之間、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章之間具有同等效力，不好明確規(guī)定發(fā)生沖突時誰該優(yōu)先適用。因此，本法規(guī)定部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對同一事項規(guī)定不一致時，由國務(wù)院裁決。

　　四、由全國人大會裁決

　　經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)，可以對法律作變通規(guī)定;根據(jù)授權(quán)制定的行政法規(guī)也享有較大的立法權(quán)限，以至于有觀點認(rèn)為根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)的效力相當(dāng)于法律。因此，當(dāng)它們與法律不一致時，需要判斷其對法律所作的變通是否合理?是不是違反授權(quán)規(guī)定?是不是違背法律的基本原則?如果沒有違背法律的基本原則，沒有違反授權(quán)規(guī)定，對法律所作的變通是合理的，就應(yīng)當(dāng)適用根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)，如果不能確定，就應(yīng)當(dāng)由全國人大會作出裁決。

　　第八十七條 法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章有下列情形之一的，由有關(guān)機(jī)關(guān)依照本法第八十八條規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤銷：

　　(一)超越權(quán)限的;

　　(二)下位法違反上位法規(guī)定的;

　　(三)規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷一方的規(guī)定的;

　　(四)規(guī)章的規(guī)定被認(rèn)為不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以改變或者撤銷的;

　　(五)違背法定程序的。

　　【釋義】本條是關(guān)于應(yīng)予改變或撤銷法律、法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的幾種情形的規(guī)定。

　　一、超越權(quán)限的

　　立法權(quán)是國家主權(quán)的重要內(nèi)容，根據(jù)我國憲法確立的立法體制，全國人大及其會是立法機(jī)關(guān)，統(tǒng)一行使國家立法權(quán)。但是為了更好地實現(xiàn)社會管理以及發(fā)揮地方的積極性、主動性，憲法和地方組織法又賦予國務(wù)院、地方人大及其會、國務(wù)院部門和地方政府等享有不同形式的立法權(quán)，由此形成了具有中國特色的統(tǒng)一的多層次的立法體制。因此，由不同立法機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，都是具有法律效力的規(guī)范性文件，它們對調(diào)整社會關(guān)系，規(guī)范人們的行為，維護(hù)社會秩序都起著重要的作用。但它們的制定機(jī)關(guān)不同，立法權(quán)限也是不一樣的，本法第七條、第八條、第九條、第五十六條、第六十三條、第六十四條、第六十五條、第六十六條、第七十一條、第七十二條、第七十三條分別對全國人大及其會、國務(wù)院、自治地方的人大、地方人大及其會、國務(wù)院部門和地方政府的立法權(quán)限作了比較明確的劃分，如規(guī)定全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律，全國人大會制定和修改除由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律，并列舉了應(yīng)當(dāng)制定法律的10項內(nèi)容等。因此，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在自己的權(quán)限范圍行使權(quán)力。超越權(quán)限進(jìn)行的立法，應(yīng)屬無效，應(yīng)當(dāng)由有關(guān)機(jī)關(guān)予以改變或者撤銷。

　　本法沒有出臺以前，立法的秩序比較亂，存在越權(quán)立法的現(xiàn)象。如有的地方性法規(guī)規(guī)定了有關(guān)刑事責(zé)任的規(guī)定。這些都需要根據(jù)本法的規(guī)定進(jìn)行清理。

　　二、下位法違反上位法規(guī)定的

　　法律的位階是一個相對概念，它是在兩個規(guī)范性文件之間作比較，效力等級高的，是上位法，效力等級低的，是下位法。本法第七十九條至八十二條規(guī)定了不同規(guī)范性文件之間的效力等級。根據(jù)本法的規(guī)定，法律是上位法，行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章都是下位法;行政法規(guī)是上位法，地方性法規(guī)和規(guī)章是下位法;地方性法規(guī)是上位法，本級和下級地方政府規(guī)章是下位法;上級地方政府規(guī)章是上位法，下級地方政府規(guī)章是下位法。確立法的效力等級，給不同規(guī)范性文件排座次，是為了解決它們之間的沖突。因此，如果下位法與上位法相沖突，違反了上位法的規(guī)定，下位法就不能適用，就應(yīng)當(dāng)改變或撤銷。

　　本法對自治條例、單行條例和經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的效力作了特別規(guī)定，因為自治條例、單行條例和經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)都是經(jīng)過法律授權(quán)制定的，它們可以變通法律、行政法規(guī)的規(guī)定，因此，其效力等級應(yīng)當(dāng)與授權(quán)它的法律是一樣的。另外，本法也沒有明確地方性法規(guī)和部門規(guī)章之間的效力等級，它們之間也沒有上位法和下位法之分，發(fā)生沖突，通過裁決機(jī)制解決。

　　三、規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷一方的規(guī)定的

　　部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間都有同等效力，它們在各自權(quán)限范圍內(nèi)施行。如果它們對同一事項的規(guī)定不一致，由國務(wù)院裁決，確定應(yīng)當(dāng)適用哪個規(guī)章。對違法或不適當(dāng)?shù)囊?guī)章，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)予以改變或者撤銷。

　　四、規(guī)章的規(guī)定被認(rèn)為不適當(dāng)應(yīng)當(dāng)予以改變或者撤銷的

　　制定規(guī)章是一種抽象行政行為，它同時要遵循合法性和合理性的原則。合法性就是不與法律、行政法規(guī)等上位法沖突，合理性也就是適當(dāng)性，即要符合客觀規(guī)律。規(guī)章不合法的，要改變或者撤銷，不適當(dāng)?shù)?，也?yīng)當(dāng)改變或者撤銷。如有的地方為了限制外地汽車的進(jìn)入，購買外地生產(chǎn)的汽車上牌照要多交幾萬元的費用，與市場經(jīng)濟(jì)條件下建立統(tǒng)一市場的需要不相符合，因此，是不適當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)予以改變或者撤銷。

　　五、違背法定程序的

　　立法是一項程序性很強(qiáng)的活動，它是通過一定的民主程序，將符合多數(shù)人的利益和意志的行為規(guī)范上升為法律規(guī)范，讓所有的人遵守執(zhí)行。因此，程序合法是規(guī)范性文件有效的一個前提條件。本法對制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的程序都作了規(guī)定，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照本法以及其他法律規(guī)定的程序，否則，制定出來的規(guī)范性文件就是無效的。

　　需要注意的是，改變和撤銷是有區(qū)別的，改變的只是規(guī)范性文件的部分條款，撤銷的是整個規(guī)范性文件。

　　第八十八條 改變或者撤銷法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的權(quán)限是：

　　(一)全國人民代表大會有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會制定的不適當(dāng)?shù)姆?，有?quán)撤銷全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的違背憲法和本法第六十六條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例;

　　(二)全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，有權(quán)撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的違背憲法和本法第六十六條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例;

　　(三)國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章;

　　(四)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會制定的和批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī);

　　(五)地方人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷本級人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章;

　　(六)省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章;

　　(七)授權(quán)機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的超越授權(quán)范圍或者違背授權(quán)目的的法規(guī)，必要時可以撤銷授權(quán)。

　　【釋義】本條是關(guān)于改變或撤銷法律、法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的權(quán)限的規(guī)定。

　　一、全國人民代表大會的權(quán)限

　　全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，它享有監(jiān)督憲法實施的權(quán)力。全國人大會是它的常設(shè)機(jī)關(guān)，根據(jù)憲法第六十二條的規(guī)定，全國人民代表大會有權(quán)改變或者撤銷全國人大會不適當(dāng)?shù)臎Q定。因此，如果全國人大會制定的法律不適當(dāng)，全國人民代表大會有權(quán)予以改變或撤銷。全國人大會除制定法律外，還批準(zhǔn)自治區(qū)人大制定的自治條例和單行條例。根據(jù)本法第六十六條的規(guī)定，自治條例和單行條例可以根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通。當(dāng)然，自治條例和單行條例更不能違背憲法。如果全國人大會批準(zhǔn)的自治條例和單行條例違背了上述規(guī)定，全國人民代表大會有權(quán)予以改變或者撤銷。

　　二、全國人大會的權(quán)限

　　全國人大會是全國人民代表大會的常設(shè)機(jī)關(guān)，它監(jiān)督憲法的實施。根據(jù)憲法第六十七條的有關(guān)規(guī)定，它有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令;有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。此外，全國人大會還有權(quán)撤銷自治州、自治縣的自治條例和單行條例。因為自治州、自治縣的自治條例和單行條例是報省、自治區(qū)、直轄市的人大會批準(zhǔn)后生效的，它反映了省、自治區(qū)、直轄市一級權(quán)力機(jī)關(guān)的意志，一般由省、自治區(qū)、直轄市人大以決議形式予以批準(zhǔn)，其效力等級比較高，如果違反憲法和本法第六十六條的規(guī)定，應(yīng)由全國人大會予以改變或者撤銷。

　　三、國務(wù)院的權(quán)限

　　國務(wù)院是最高國家行政機(jī)關(guān)，它統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國務(wù)院各部門的工作，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機(jī)關(guān)的工作。根據(jù)憲法第八十九條的規(guī)定，它有權(quán)改變或者撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞鸵?guī)章，改變或者撤銷地方各級國家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。本法進(jìn)一步重申了憲法的這些規(guī)定。

　　四、省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會的權(quán)限

　　省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，省、自治區(qū)、直轄市人大會是它的常設(shè)機(jī)構(gòu)，它有權(quán)監(jiān)督會的工作，因此對其會制定和批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)，有權(quán)予以改變或者撤銷。

　　五、地方人大會的權(quán)限

　　地方人大及其會是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，本級政府由它產(chǎn)生，向它負(fù)責(zé)。因此，地方人大會可以撤銷本級人民政府不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。這里的地方人大會是指能夠制定地方性法規(guī)的省、自治區(qū)、直轄市人大會和本法規(guī)定的較大的市的人大會。

　　六、省、自治區(qū)政府的權(quán)限

　　省、自治區(qū)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下級政府的工作，它有權(quán)改變或者撤銷下級政府不適當(dāng)決定。因此，對下一級政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章，它有權(quán)予以改變或者撤銷。下一級政府的規(guī)章包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市政府制定的規(guī)章。

　　七、授權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)限

　　本法規(guī)定的授權(quán)包括授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)和授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)人大及其會制定特區(qū)法規(guī)。本法第十條規(guī)定，授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍。被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項權(quán)力。如果被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的法規(guī)超越授權(quán)范圍或者違背授權(quán)目的，授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)予以撤銷，必要時可以撤銷授權(quán)。全國人大在授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定法規(guī)時，同時規(guī)定經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市政府可以制定規(guī)章。從理論上說，授權(quán)機(jī)關(guān)也可以撤銷被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的超越授權(quán)范圍或者違背授權(quán)目的的規(guī)章。但這里規(guī)章只享有一般地方政府規(guī)章的權(quán)限，可以按照一般規(guī)章的監(jiān)督權(quán)限，由上級政府或本級權(quán)力機(jī)關(guān)予以撤銷。

　　本條有兩個基本概念，即抵觸和不適當(dāng)。

　　關(guān)于什么是抵觸，法律沒有明確規(guī)定，以下幾種情況應(yīng)當(dāng)屬于“抵觸”：(一)上位法有明確的規(guī)定，與上位法的規(guī)定相反的;(二)雖然不是與上位法的規(guī)定相反，但旨在抵消上位法的規(guī)定的，即搞“上有政策下有對策的”;(三)上位法沒有明確規(guī)定,與上位法的立法目的和立法精神相反的;(四)違反了本法關(guān)于立法權(quán)限的規(guī)定，越權(quán)立法的;(五)下位法超出上位法規(guī)定的處罰的種類和幅度的。符合上述5項中任何一項，都可以認(rèn)為是與上位法相抵觸。

　　關(guān)于什么是“不適當(dāng)”，本條沒有明確規(guī)定，一般認(rèn)為，不適當(dāng)就是不合理、不公平。以下幾種情況可以視為不適當(dāng)：(一)要求公民、法人和其他組織執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)或者遵守的措施明顯脫離實際的;(二)要求公民、法人和其他組織履行的義務(wù)與其所享有的權(quán)利明顯不平衡的;(三)賦予國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與要求與其承擔(dān)的義務(wù)明顯不平衡的;(四)對某種行為的處罰與該行為所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任明顯不平衡的。(參見喬曉陽、張春生主編：《選舉法與地方組織法釋義與解答》法律出版社1997年版第94頁。)

　　第八十九條 行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)依照下列規(guī)定報有關(guān)機(jī)關(guān)備案：

　　(一)行政法規(guī)報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案;

　　(二)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案;較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)，由省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案;

　　(三)自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案;

　　(四)部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報國務(wù)院備案;地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案;較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會和人民政府備案;

　　(五)根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報授權(quán)決定規(guī)定的機(jī)關(guān)備案。

　　【釋義】本條是關(guān)于法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章備案的規(guī)定。

　　一、什么是備案

　　在實際工作中，對于什么是備案有不同的理解。有的認(rèn)為，備案就是要進(jìn)行審查;有的認(rèn)為，備案并不一定要主動進(jìn)行審查，只是根據(jù)需要才進(jìn)行審查。對備案的理解不同，因而實際做法也有所不同。一般認(rèn)為備案就是存檔備查。行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后一定期間內(nèi)，由其制定或批準(zhǔn)機(jī)關(guān)報送上級立法機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)存檔，以備審查。備案的目的是為了全面了解立法情況，加強(qiáng)對立法的監(jiān)督，便于備案機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，消除規(guī)范性文件之間的沖突。因此，備案是立法監(jiān)督制度的一個重要環(huán)節(jié)，是備案機(jī)關(guān)行使立法監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)。全國人大會的法規(guī)備案工作最早始于1979年，備案的范圍僅限于地方性法規(guī)、自治條例和單行條例。當(dāng)時這項工作由辦公廳政法室承擔(dān)，主要任務(wù)是對報備的法規(guī)、自治條例和單行條例登記、存檔，并對其進(jìn)行違憲、違法審查。1982年8月，全國人大會辦公廳對自1979年11月起至1982年6月底收到的地方性法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)計，并將審查發(fā)現(xiàn)的問題和意見印發(fā)第五屆全國人大會第二十四次會議。1984年，全國人大會的法規(guī)備案工作由聯(lián)絡(luò)局承擔(dān)。1987年，全國人大會辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于地方性法規(guī)備案工作的通知》，對地方性法規(guī)、自治條例和單行條例報備案的時間、內(nèi)容、方式作出規(guī)定。1990年國務(wù)院制定了《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》，對報國務(wù)院備案的法規(guī)、規(guī)章的報送范圍、期限、程序以及審查、處理程序等作出了較為具體的規(guī)定。現(xiàn)在全國人大會的備案工作由辦公廳秘書局承擔(dān)，主要任務(wù)是對備案的法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行登記、存檔，并按各專門委員會的職責(zé)分工，分送各專門委員會進(jìn)行審查;對審查出有異議的法規(guī)，及時與地方立法機(jī)關(guān)溝通。雖然近些年來，全國人大會和國務(wù)院日益重視法規(guī)備案工作，不斷加強(qiáng)對法規(guī)備案工作的管理力度，由于備案制度還不夠完善，法規(guī)、規(guī)章與法律相抵觸或不一致，法規(guī)與法規(guī)之間、法規(guī)與規(guī)章之間、規(guī)章與規(guī)章之間互相矛盾和不一致的現(xiàn)象，尚難以得到完全的解決，因此，有必要健全備案制度，加強(qiáng)對法規(guī)、規(guī)章的監(jiān)督。

　　二、備案的范圍

　　備案的范圍包括：行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章。

　　(一)行政法規(guī)

　　在立法法制定以前，憲法和有關(guān)的法律并沒有規(guī)定國務(wù)院制定的行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)報全國人大會備案，只是在1985年4月六屆全國人大三次會議上通過的《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面可以制定暫行規(guī)定或者條例的決定》中，規(guī)定國務(wù)院根據(jù)該授權(quán)決定制定的暫行規(guī)定或者條例要報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。但這項制度并沒有得到落實，國務(wù)院依授權(quán)決定制定的規(guī)定或暫行條例并沒有報全國人大會備案。

　　國務(wù)院是國家的最高行政機(jī)關(guān)，是國家最高立法機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其制定的行政法規(guī)主要涉及為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項和屬于國務(wù)院職權(quán)中的行政管理事項，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放的深入，國務(wù)院立法活動日益活躍。由于其立法數(shù)量較多，層次較高、影響面較大，具有一定的權(quán)威性。為了加強(qiáng)對行政法規(guī)的監(jiān)督審查，維護(hù)國家法制的權(quán)威和統(tǒng)一，立法法明確將行政法規(guī)納入全國人大會的備案范圍。

　　(二)地方性法規(guī)

　　地方性法規(guī)是省、自治區(qū)、直轄市人大及其會和較大市人大及其會制定的適用于本行政區(qū)域的規(guī)范性文件。制定地方性法規(guī)為了執(zhí)行法律和行政法規(guī)的規(guī)定或者管理本行政區(qū)域內(nèi)的社會事務(wù)的需要，并且不得同法律、行政法規(guī)相抵觸。為了便于全國人大會、國務(wù)院對地方性法規(guī)進(jìn)行審查監(jiān)督，因此，地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)報全國人大會和國務(wù)院備案。在本法起草過程中，曾經(jīng)想擴(kuò)大較大市的人民代表大會及其常務(wù)委員會的立法權(quán)，規(guī)定較大市制定地方性法規(guī)，不需報省級人大會批準(zhǔn)，只需要報其備案即可。但有的同志認(rèn)為目前各地立法水平參差不齊，賦予較大市人大及其會完全立法權(quán)的時機(jī)尚不成熟，因此本法仍規(guī)定較大市制定的地方性法規(guī)由省、自治區(qū)人大會批準(zhǔn)，報全國人大會和國務(wù)院備案。

　　地方性法規(guī)是具有強(qiáng)制力，普遍、反復(fù)適用的規(guī)范性文件，并不是說地方立法機(jī)關(guān)制定的所有文件都是地方性法規(guī)。在實際的備案工作中，有的地方立法機(jī)關(guān)將其通過的關(guān)于某項人事任免的決定當(dāng)作地方性法規(guī)報全國人大會或有關(guān)的備案機(jī)關(guān)備案，有的還將其通過的關(guān)于地方政府工作報告的決定或者是關(guān)于召開某個會議的決定等當(dāng)作地方性法規(guī)報全國人大會或有關(guān)的備案機(jī)關(guān)備案，這些作法都是不規(guī)范的。

　　(三)自治條例和單行條例

　　自治條例和單行條例是民族自治地方立法機(jī)關(guān)制定的適用于本民族區(qū)域的規(guī)范性文件。制定自治條例和單行條例是為了執(zhí)行法律和行政法規(guī)的規(guī)定或者管理自治區(qū)域的社會事務(wù)的需要，自治條例和單行條例對法律、行政法規(guī)的變通是否合法，需要有監(jiān)督機(jī)制，因此，根據(jù)監(jiān)督權(quán)限，法律規(guī)定自治州、自治縣的自治條例和單行條例應(yīng)當(dāng)報全國人大會和國務(wù)院備案。自治區(qū)制定的自治條例和單行條例因其需要經(jīng)過全國人大會批準(zhǔn)，這實際是比備案還要嚴(yán)格的審查程序，故不需要報全國人大會備案。由全國人大會批準(zhǔn)的自治條例和單行條例，其效力相當(dāng)于法律，因此，也不需要報國務(wù)院備案。自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例必須經(jīng)省、自治區(qū)人大會批準(zhǔn)，不需再向省、自治區(qū)、直轄市人大會報備案，但需要由省、自治區(qū)、直轄市人大會報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案。

　　(四)規(guī)章

　　規(guī)章包括部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。部門規(guī)章是指國務(wù)院各部門根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定的。地方政府規(guī)章是指由省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府制定的。根據(jù)我國的立法監(jiān)督體制，部門規(guī)章只需報國務(wù)院備案，地方政府規(guī)章則根據(jù)其制定機(jī)關(guān)的級別差異分別報其本級國家權(quán)力機(jī)關(guān)、上級國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)備案，其中省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)分別報國務(wù)院和同級人民代表大會常務(wù)委員會備案;較大的市的人民政府制定的規(guī)章除報國務(wù)院備案外，還應(yīng)當(dāng)報省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會和人民政府備案，并報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。

　　應(yīng)當(dāng)注意，國務(wù)院、國務(wù)院各部門和地方人民政府發(fā)布的有關(guān)內(nèi)部的具體工作制度、文件，對具體事項的布告、公告以及行政處理決定等，不屬于規(guī)章范疇，不需要向有關(guān)的備案機(jī)關(guān)報送備案。

　　(五)根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)

　　根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)可分為行政法規(guī)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，行政法規(guī)必須報全國人大會備案，這在本法已有規(guī)定，這里不再贅述。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)經(jīng)全國人大授權(quán)，由經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在省、市的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定。本條規(guī)定經(jīng)濟(jì)特區(qū)的法規(guī)應(yīng)當(dāng)按照授權(quán)決定的規(guī)定備案。根據(jù)全國人大授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的規(guī)定，深圳、汕頭、珠海、廈門等市制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)應(yīng)分別報全國人大會、國務(wù)院、廣東省人大會和福建省人大會備案，海南、廣東和福建等省的人大及其常務(wù)委員會根據(jù)授權(quán)制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)應(yīng)當(dāng)報全國人大會和國務(wù)院備案。

　　三、備案的期限

　　立法法制定以前，關(guān)于法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案時間，法律沒有明確的規(guī)定，全國人大會和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于地方性法規(guī)備案工作的通知》要求，地方性法規(guī)、自治條例和單行條例應(yīng)當(dāng)于批準(zhǔn)之日起三十日內(nèi)，報全國人大會和國務(wù)院備案。國務(wù)院制定的《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》規(guī)定，規(guī)章應(yīng)當(dāng)于發(fā)布之日起三十日內(nèi)報國務(wù)院備案。在實際的備案工作中，上述通知和規(guī)定沒有得到很好的落實，有些省級人大會超過了這一時限的規(guī)定，個別的地方在一年之后才將法規(guī)報備案機(jī)關(guān)。其原因有些與當(dāng)?shù)氐牧⒎ǔ绦蛴嘘P(guān)，如有個別地方人大會在通過或批準(zhǔn)地方性法規(guī)后，在法規(guī)公布之前，對法規(guī)的部分文字作修改，這樣就延長了備案時間。實際上，我國對法規(guī)等規(guī)范性文件的審查制度采取事后審查，也就是在法規(guī)等規(guī)范性文件的制定過程中，監(jiān)督機(jī)關(guān)并不介入，等到立法程序結(jié)束后，監(jiān)督機(jī)關(guān)才開始行使監(jiān)督權(quán)。在立法程序中，“批準(zhǔn)”只是其中的一個步驟，只有經(jīng)過“公布”，立法程序才算結(jié)束，如果一部法規(guī)或規(guī)章只經(jīng)過批準(zhǔn)程序，就要求報備案，這樣做是不合適的。立法法統(tǒng)一將報備案的時間規(guī)定為“公布后的三十日內(nèi)”，這樣一方面使備案工作更加規(guī)范化，另一方面可以解決延遲報備案的問題。

　　四、報備機(jī)關(guān)和備案機(jī)關(guān)

　　(一)報備機(jī)關(guān)

　　即將規(guī)范性文件報送備案的機(jī)關(guān)。確定報備機(jī)關(guān)的基本原則是誰制定，誰報送備案;也就是說有完整立法權(quán)的制定機(jī)關(guān)可以依照立法法的規(guī)定直接向其上一級國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)報備案，如國務(wù)院制定行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院直接向全國人大會報送備案;省級人大會制定地方性法規(guī)，由其直接向全國人大會和國務(wù)院報送備案。但也存在例外情況，第一，如果是經(jīng)上一級立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)才能生效的，必須由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)報送備案，如較大市的人大會的立法需經(jīng)省一級人大會批準(zhǔn)，那么省一級人大會就是報備單位。第二，如果是依照授權(quán)制定的，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)授權(quán)決定的規(guī)定來確定報送備案的單位;如深圳、廈門、珠海、汕頭四個城市的人大及其會制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，按授權(quán)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由這四個城市的人大會負(fù)責(zé)報送備案。第三，對于聯(lián)合制定的規(guī)章，則由主辦部門負(fù)責(zé)報送備案，不需要幾個部門同時報送備案。

　　(二)備案機(jī)關(guān)

　　備案機(jī)關(guān)是指接受法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等備案的機(jī)關(guān)。根據(jù)我國立法監(jiān)督體制，全國人大會、國務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市人大會及人民政府、較大市人大會是備案機(jī)關(guān)。具體接受備案的范圍如下：全國人大會接受行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的備案;國務(wù)院接受地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案;省級人大會接受本級政府規(guī)章、較大市人民政府規(guī)章的備案;省級政府接受較大市人民政府規(guī)章的備案;較大市人大會接受較大市人民政府規(guī)章的備案。按照授權(quán)決定的規(guī)定，全國人大會、國務(wù)院接受海南省人大會以及深圳、汕頭、珠海、廈門市人大會制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案;廣東省人大會接受深圳、汕頭、珠海市人大會制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案;福建省人大會還應(yīng)當(dāng)接受廈門市人大會制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的備案。

　　第九十條 國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查、提出意見。

　　前款規(guī)定以外的其他國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時，送有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查、提出意見。

　　【釋義】本條是對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例提出審查要求和審查建議的規(guī)定。

　　一、備案與審查的關(guān)系

　　備案與審查都屬于人大及其會監(jiān)督權(quán)的范疇，備案屬于知情權(quán)，是人大及其會了解報送機(jī)關(guān)有關(guān)立法情況的方式，它可以獨立完成。審查屬于審議權(quán)，它必須在行使知情權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行。備案與審查性質(zhì)不同，是立法監(jiān)督工作的兩個環(huán)節(jié)、兩種制度。近年來，行政立法和地方立法十分活躍，每年都有大量的法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件出臺，受立法技術(shù)、立法觀念等諸多因素的影響，這些文件的質(zhì)量參差不齊，下位法與上位法不一致，同位法之間相互沖突的現(xiàn)象時有出現(xiàn)，在一定程度上影響了法制的統(tǒng)一和權(quán)威，因此，有必要加強(qiáng)對備案的規(guī)范性文件進(jìn)行審查。

　　本條規(guī)定，認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例與憲法或者法律相抵觸，可以通過提出審查要求和提出審查建議的方式來啟動審查程序。提出審查要求是國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院和省級人大會的權(quán)力，除此以外的其他國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民可以提出審查建議。在這里，“要求權(quán)”和“建議權(quán)”是兩個不同的概念。提出審查要求是一種正式的審查啟動程序，一旦有權(quán)機(jī)關(guān)提出了審查要求，就要進(jìn)入正式審查程序。而提出審查建議，能否進(jìn)行正式審查程序，還要經(jīng)會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，看是否必要。這樣規(guī)定主要有兩個考慮：1.如果是在法律執(zhí)行過程中，其他機(jī)關(guān)、組織和公民個人發(fā)現(xiàn)法規(guī)、規(guī)章同法律相抵觸時，應(yīng)當(dāng)逐級向有權(quán)提出審查要求的機(jī)關(guān)提出，由這些機(jī)關(guān)依法向全國人大會提出。2.如果不是在法律執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)法規(guī)、規(guī)章同法律相抵觸，而是在其他方面，如在學(xué)習(xí)、宣傳法律的過程中發(fā)現(xiàn)的問題，提出的數(shù)量往往很大，如果都要審查，既沒有必要也沒有可能。因此，立法法規(guī)定，由會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時才送有關(guān)專門委員會審查。

　　二、提出審查要求

　　(一)誰有權(quán)提出審查要求

　　國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院都是中央國家機(jī)關(guān)，各自的下級機(jī)關(guān)在法律實施中發(fā)現(xiàn)的問題都會逐級向上提出來，因此，立法法賦予它們提出審查要求的權(quán)力是必要的。省、自治區(qū)、直轄市人大會是地方一級權(quán)力機(jī)關(guān)，是保證憲法、法律和行政法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)貫徹實施的重要環(huán)節(jié)。在以往的工作中，對于憲法、法律、行政法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)貫徹時遇到的具體問題，它們經(jīng)常向全國人大會的工作機(jī)構(gòu)提出，要求予以解答，同時它們又是向全國人大會報送法規(guī)備案的單位，因此立法法賦予它們提出審查要求的權(quán)力。

　　(二)對審查要求的處理

　　備案機(jī)關(guān)收到審查要求后，應(yīng)當(dāng)由會的工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查。專門委員會承擔(dān)具體的審查任務(wù)，是法規(guī)、自治條例和單行條例的審查機(jī)構(gòu)。這樣規(guī)定主要基于以下考慮：1.全國人大及其會都實行會議制度，全國人大每年召開一次會議，會期較短，議程較多，不可能有足夠的時間對法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行審查。全國人大會每兩個月召開一次會議，但由于會期短，立法任務(wù)繁重，每次會議都要審議或通過若干部法律，故而也沒有太多的時間對法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行審查。2.各專門委員會是代表大會的常設(shè)性的專門機(jī)構(gòu)，在大會閉會期間，受會的領(lǐng)導(dǎo)，其日常工作主要是研究、審議和擬訂有關(guān)議案，適合承擔(dān)這項工作。3.在立法法出臺之前，各專門委員會已經(jīng)承擔(dān)起了法規(guī)的審查工作。

　　三、提出審查建議

　　(一)誰有權(quán)提出審查建議

　　社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民是憲法和法律以及行政法規(guī)最廣泛的運用者，他們往往能夠在具體運用法律的過程中較先發(fā)現(xiàn)問題，立法法規(guī)定他們具有提出審查建議的權(quán)利，一方面是考慮到既要保證他們參與對國家的管理，保證他們行使批評建議權(quán);又要避免層層上報、層層批準(zhǔn)、減少公文的運轉(zhuǎn)程序，提高對法規(guī)的審查效率;另一方面，既拓寬了全國人大會的監(jiān)督渠道，又要切實可行，保證全國人大會監(jiān)督工作的正常運轉(zhuǎn)。前款規(guī)定以外的其他國家機(jī)關(guān)包括沒有提出審查要求權(quán)的所有國家機(jī)關(guān)，上至國務(wù)院各部門、下至縣、鄉(xiāng)政府，都可以提出審查建議。

　　(二)對審查建議的處理

　　對提出的審查建議，由會的工作機(jī)構(gòu)先進(jìn)行研究，如果認(rèn)為該項建議理由成立，可以根據(jù)建議審查的內(nèi)容，分送有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查;如果認(rèn)為該項建議理由不成立，則不必送專門委員會審查。

　　第九十一條 全國人民代表大會專門委員會在審查中認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見;也可以由法律委員會與有關(guān)的專門委員會召開聯(lián)合審查會議，要求制定機(jī)關(guān)到會說明情況，再向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見。制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個月內(nèi)研究提出是否修改的意見，并向全國人民代表大會法律委員會和有關(guān)的專門委員會反饋。

　　全國人民代表大會法律委員會和有關(guān)的專門委員會審查認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機(jī)關(guān)不予修改的，可以向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會議決定是否提請常務(wù)委員會會議審議決定。

　　【釋義】本條是關(guān)于法規(guī)審查程序的規(guī)定。

　　對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的審查程序是：

　　一、提出審查意見

　　全國人民代表大會專門委員會收到會工作機(jī)構(gòu)送交的審查要求或者建議后，開始對法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行審查，審查的標(biāo)準(zhǔn)是行政法規(guī)是否與憲法、法律相抵觸，地方性法規(guī)、自治條例和單行條例是否與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸。如果經(jīng)審查，未發(fā)現(xiàn)與憲法、法律或者行政法規(guī)相抵觸，則審查程序結(jié)束;如果發(fā)現(xiàn)有抵觸，則審查機(jī)關(guān)可以視情況需要采取以下兩種方式處理：(一)可由專門委員會以書面方式直接向制定機(jī)關(guān)提出審查意見;(二)可以由法律委員會和有關(guān)的專門委員會聯(lián)合召開會議，要求制定機(jī)關(guān)到會，就存在的有關(guān)問題作出說明，經(jīng)過審查機(jī)關(guān)與制定機(jī)關(guān)溝通后，再由審查機(jī)關(guān)向制定機(jī)關(guān)提出審查意見。要求制定機(jī)關(guān)到會說明情況，主要是為了便于審查機(jī)關(guān)全面、準(zhǔn)確地了解制定機(jī)關(guān)的立法目的與立法依據(jù)。雖然在報送備案時，要求將草案的說明報告、審議報告、審議結(jié)果等一并報送，但在審查過程中，有時僅靠這些文件仍不能讓制定機(jī)關(guān)解釋清楚有關(guān)的問題，為了提高審查效率，審查機(jī)關(guān)可以要求制定機(jī)關(guān)到會說明情況。

　　對于審查意見的提出方式，由于缺乏必要的法律規(guī)定，以往的作法是專門委員會審查后發(fā)現(xiàn)有抵觸的，由辦公廳以書面方式向報備機(jī)關(guān)提出審查意見，如果報備機(jī)關(guān)就是制定機(jī)關(guān)，就由報備機(jī)關(guān)對審查意見進(jìn)行研究，并將結(jié)果報全國人大會;如果報備機(jī)關(guān)只是批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，則需要報備機(jī)關(guān)將意見交制定機(jī)關(guān)，由制定機(jī)關(guān)研究，將結(jié)果上報報備機(jī)關(guān)，然后再由報備機(jī)關(guān)報全國人大會。這樣做主要是考慮到報備機(jī)關(guān)與制定機(jī)關(guān)可能不一致，目的是保持工作程序上的完整性和一致性，但其不利的地方是將過程復(fù)雜化。本法簡化了審查意見的提出程序，有利于提高審查的效率。

　　二、審查意見的反饋制度

　　立法法制定以前，對于全國人大會辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的專門委員會的審查意見，有的地方人大會及時向全國人大會反饋，表示將按意見進(jìn)行修改;有的雖然不反饋，但從其以后報備的法規(guī)中可以發(fā)現(xiàn)已經(jīng)按照要求進(jìn)行了修改;但也有個別地方人大會對審查意見置之不理，使審查工作流于形式。為了加強(qiáng)審查的力度，保證審查意見落到實處，本法規(guī)定了審查意見的反饋制度。制定機(jī)關(guān)無論修改與否，必須在規(guī)定的期限內(nèi)對審查機(jī)構(gòu)提出的審查意見及時進(jìn)行反饋。制定機(jī)關(guān)反饋的時間期限是兩個月。地方人大會一般每兩個月召開一次會議，有個別人大會一個半月左右的時間開一次會，兩個月的時間期限能夠保證地方人大會開會對審查意見進(jìn)行研究，并作出決定。

　　如果審查意見是由有關(guān)的專門委員會直接向制定機(jī)關(guān)提出的，制定機(jī)關(guān)可以僅向該專門委員會進(jìn)行反饋;如果審查意見是經(jīng)法律委員會和有關(guān)的專門委員會聯(lián)合審查后提出的，則制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)同時向法律委員會和有關(guān)的專門委員會進(jìn)行反饋。

　　三、提出撤銷議案

　　根據(jù)法規(guī)制定機(jī)關(guān)的反饋情況，對制定機(jī)關(guān)已經(jīng)修改或者準(zhǔn)備修改的，審查程序結(jié)束。法律委員會和有關(guān)專門委員會審查后，如果認(rèn)為行政法規(guī)確與憲法或者法律相抵觸，或者認(rèn)為地方性法規(guī)、自治條例和單行條例與憲法、法律或者行政法規(guī)相抵觸，制定機(jī)關(guān)不予修改的，則可以向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會議決定是否提請常務(wù)委員會會議審議決定。

　　雖然全國人大會有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，但全國人大會并未行使過這項權(quán)力。以前的法規(guī)審查中，發(fā)現(xiàn)了地方性法規(guī)與法律有抵觸的，會工作機(jī)構(gòu)向地方立法機(jī)關(guān)提出審查意見，地方不作修改的，由于沒有行使撤銷權(quán)的程序性規(guī)定，也就不了了之。立法監(jiān)督缺乏威懾力，本條對會行使撤銷權(quán)的啟動程序作了具體規(guī)定，完善了立法監(jiān)督程序，是對會備案審查工作完整性的有力保障。

　　第九十二條 其他接受備案的機(jī)關(guān)對報送備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的審查程序，按照維護(hù)法制統(tǒng)一的原則，由接受備案的機(jī)關(guān)規(guī)定。

　　【釋義】本條是關(guān)于其他備案機(jī)關(guān)的審查程序的規(guī)定。

　　根據(jù)本法確立的立法監(jiān)督體制，享有備案審查權(quán)的機(jī)關(guān)除全國人大會外，還有國務(wù)院、省級人大會和政府以及較大市的人大會。本法第九十條、第九十一條只規(guī)定了全國人大會的審查程序，對其他接受備案的機(jī)關(guān)的審查程序則沒有明確，只規(guī)定按照維護(hù)法制統(tǒng)一的原則，由接受備案的機(jī)關(guān)規(guī)定。目前，國務(wù)院制定了《法規(guī)規(guī)章備案辦法》，規(guī)定了地方性法規(guī)和規(guī)章的備案程序，一些地方人大會也制定了有關(guān)備案監(jiān)督的規(guī)定。這些規(guī)定只要不違背本法的規(guī)定，仍然是有效的。但有兩個問題應(yīng)當(dāng)引起注意：

　　一、本法沒有規(guī)定全國人大會對備案的法規(guī)進(jìn)行主動審查。但不是說全國人大會對備案的法規(guī)沒有主動審查權(quán)，對備案的法規(guī)有權(quán)進(jìn)行主動審查是全國人大會立法監(jiān)督權(quán)中應(yīng)有之義。主動審查也是發(fā)現(xiàn)法律沖突的一條途徑。因此，根據(jù)國務(wù)院制定的《法規(guī)規(guī)章備案辦法》和一些地方人大會制定的有關(guān)備案監(jiān)督的規(guī)定，備案機(jī)關(guān)可以對報其備案的規(guī)范性文件主動進(jìn)行審查。主動審查可以發(fā)現(xiàn)法規(guī)存在的問題，是立法監(jiān)督的一項有效的途徑，立法法實施后，國務(wù)院和地方人大的主動審查可以保留。但主動審查的工作量大，有時難以發(fā)現(xiàn)問題，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步研究、改革主動審查制度，提高審查效率。

　　二、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)要報所在省級人大會備案，如廣東省、福建省的人大會要接受深圳、珠海、汕頭或廈門制定的特區(qū)法規(guī)的備案，廣東、福建省人大會可以參照全國人大會的審查程序?qū)笃鋫浒傅慕?jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)進(jìn)行審查，但對審查過程中發(fā)現(xiàn)有問題的，廣東、福建的省人大會無權(quán)予以撤銷，應(yīng)當(dāng)向全國人大會提出審查的要求，從而進(jìn)入全國人大會的審查程序，由全國人大會依法予以處理。

　　第六章附則

　　所謂附則，一般是一部法律的附屬部分，也是一部法律的最后一部分。這部分通常不對實體性內(nèi)容作出規(guī)定，即不對權(quán)利與義務(wù)作出規(guī)定。從頒布的多數(shù)法律規(guī)定來看，主要是就一部法律的一些專門術(shù)語的解釋、施行日期、過去有關(guān)法律、法規(guī)的廢止等作出規(guī)定。本章共有兩條，是關(guān)于軍事法規(guī)和軍事規(guī)章、施行時間的規(guī)定。

　　第九十三條 中央軍事委員會根據(jù)憲法和法律，制定軍事法規(guī)。

　　中央軍事委員會各總部、軍兵種、軍區(qū)，可以根據(jù)法律和中央軍事委員會的軍事法規(guī)、決定、命令，在其權(quán)限范圍內(nèi)，制定軍事規(guī)章。

　　軍事法規(guī)、軍事規(guī)章在武裝力量內(nèi)部實施。

　　軍事法規(guī)、軍事規(guī)章的制定、修改和廢止辦法，由中央軍事委員會依照本法規(guī)定的原則規(guī)定。

　　【釋義】本條是關(guān)于軍事法規(guī)和軍事規(guī)章的規(guī)定。

　　中央軍事委員會制定軍事法規(guī)，中央軍事委員會各總部、軍兵種、軍區(qū)制定軍事規(guī)章，是我們黨和國家領(lǐng)導(dǎo)武裝力量的成功實踐，是由憲法確立的國防建設(shè)和武裝力量領(lǐng)導(dǎo)體制所決定的，是中央軍事委員會領(lǐng)導(dǎo)全國武裝力量職權(quán)的體現(xiàn)，是實現(xiàn)依法治軍的需要?！秶婪ā分幸岩?guī)定了中央軍事委員會可以制定軍事法規(guī)。軍事規(guī)章是本法新增加的規(guī)定。

　　一、軍事法規(guī)

　　軍事法規(guī)的制定主體是中央軍事委員會。憲法第九十三條規(guī)定“中華人民共和國中央軍事委員會領(lǐng)導(dǎo)全國武裝力量”。中央軍事委員會是國家的最高軍事機(jī)關(guān)，中央軍事委員會根據(jù)憲法和法律制定軍事法規(guī)，是實現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)武裝力量職能的重要手段。制定軍事法規(guī)的依據(jù)是憲法和法律，在我國現(xiàn)行的有關(guān)立法中，對于軍隊的一些特殊問題，通常授權(quán)中央軍委另行規(guī)定。如審計法規(guī)定，中國人民解放軍審計工作的規(guī)定，由中央軍事委員會根據(jù)本法制定。中央軍委根據(jù)這些授權(quán)，可以制定軍事法規(guī)。一些法律中還授權(quán)國務(wù)院和中央軍委聯(lián)合制定有關(guān)規(guī)定，如律師法規(guī)定，對軍隊律師的具體管理辦法，由國務(wù)院和中央軍事委員會另行制定。

　　二、軍事規(guī)章

　　制定軍事規(guī)章的主體是中央軍事委員會各總部、軍兵種、大軍區(qū)。中國人民解放軍現(xiàn)有總參謀部、總政治部、總后勤部、總裝備部等，軍兵種有第二炮兵部隊，大軍區(qū)有北京、沈陽、濟(jì)南、南京、廣州、成都、蘭州七個。它們按照本法的規(guī)定，依照中央軍委規(guī)定的程序，在權(quán)限范圍內(nèi)制定軍事規(guī)章。

　　三、軍事法規(guī)和軍事規(guī)章在武裝力量內(nèi)部實施

　　軍事法規(guī)和軍事規(guī)章調(diào)整的對象是武裝力量內(nèi)部的社會關(guān)系，不同于一般的普遍的社會關(guān)系，因此，軍事法規(guī)和軍事規(guī)章只能在軍隊內(nèi)部施行。對人的效力，主要是軍人和在軍隊內(nèi)工作的職員;其空間效力，主要是軍事禁區(qū)、軍事管理區(qū)和其他軍隊管理的場所。如果軍事法規(guī)涉及地方內(nèi)容，需要地方遵守和執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院和中央軍事委員會聯(lián)合頒布，這時它的性質(zhì)并不僅僅是軍事法規(guī)，同時具有行政法規(guī)的性質(zhì)。同樣，如果軍事規(guī)章涉及地方內(nèi)容，需要地方遵守和執(zhí)行，也應(yīng)當(dāng)由軍委各總部會同國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章。

　　四、制定軍事法規(guī)和軍事規(guī)章的程序由中央軍事委員會規(guī)定

　　1990年4月，中央軍事委員會制定頒布了《中國人民解放軍立法程序暫行條例》，對制定軍事法規(guī)和軍事規(guī)章的程序作了規(guī)范。軍事法規(guī)草案由軍隊有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門草擬，經(jīng)廣泛征求意見后，報中央軍委審定。中央軍委法制局對報送中央軍委審定的軍事法規(guī)草案負(fù)責(zé)審查，并向中央軍委寫出審查報告。軍事法規(guī)草案一般經(jīng)中央軍委常務(wù)會議討論通過后，由中央軍委主席簽署發(fā)布。國務(wù)院和中央軍委根據(jù)需要，可以分別依據(jù)法定程序聯(lián)合制定、發(fā)布軍事行政法規(guī)和軍事方面的法規(guī)性文件。軍事規(guī)章由中國人民解放軍各總部、各軍兵種、各軍區(qū)的最高首長審定并簽署發(fā)布，根據(jù)需要，解放軍各總部可以和國務(wù)院有關(guān)部委聯(lián)合制定發(fā)布軍事行政規(guī)章和有關(guān)的規(guī)范性文件。

　　第九十四條 本法自2000年7月1日起施行。

　　【釋義】本條是關(guān)于施行時間的規(guī)定。

　　法律的施行時間也就是法律生效的時間。正確地理解法律的生效時間，是運用法律不可缺少的條件。法律從何時開始生效，一般根據(jù)該項法律的性質(zhì)和實際需要來決定。通常有三種方式。一是法律條文中明確規(guī)定，從其公布之日起生效施行。二是法律公布后，并不立即生效施行，經(jīng)過一定時期后才開始施行，法律中明確規(guī)定生效施行的日期。三是法律公布后先予以試行或暫行，而后由立法部門加以補(bǔ)充完善，再通過為正式法律，公布施行，在試行期間也具有約束力。本法采用的是第二種方式。即第九屆全國人民代表大會第三次會議于2000年3月15日通過，于2000年7月1日起生效施行。這是因為本法的實施，需要一段時間的宣傳和準(zhǔn)備工作。

　　法律中明確規(guī)定法律的生效時間，一般涉及到法律有無溯及力的問題。法律的溯及力就是新法律施行后，對生效前發(fā)生的事件和行為是否適用新法的問題。如果適用，就是具有溯及力;如果不適用就是不具有溯及力。如果具有溯及力，法律要明確規(guī)定適用原則。如“從舊兼從輕”的原則。一般法律沒有溯及力，這種不溯及既往的原則已成為各國立法所共同遵循的通例。立法法是按照這一原則，即在立法法施行前發(fā)生的法律事實和法律關(guān)系，不適用本法。在2000年7月1日前即立法法施行前發(fā)生的制定、修改、廢止法律的行為，適用其他有關(guān)調(diào)整立法行為的法律。如《全國人民代表大會組織法》、《全國人民代表大會議事規(guī)則》、《全國人民代表大會會議事規(guī)則》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等。2000年7月1日之后，要按照立法法的規(guī)定執(zhí)行。