2我國圖書館立法的基本問題研究
圖書館作為社會文化事業(yè)發(fā)展的重要組成部分，涉及到社會的方方面面。為了有效地管理和規(guī)制圖書館的行為，向公眾提供完善的服務，在整體上滿足公眾的需求，必須制定圖書館專門法及其他配套法律法規(guī)。那么圖書館法究竟應處于何種地位?其性質(zhì)是怎樣的呢?
　　2.1圖書館法的性質(zhì)
有的學者提出，圖書館作為社會文化事業(yè)的重要組成部門，其行為受多方面因素的影響，而且對社會各方面起著重要的作用。因此，認為圖書館法“應以憲法為根本，以民法為母體”，提出“從圖書館法制建設(shè)的內(nèi)容上看，它與民法、行政訴訟法、刑法等關(guān)系較為密切。
在日本的整個法律體系中，圖書館專門法從整體而言應屬于教育法體系，是教育法的一個分支。其直接的證據(jù)在于，目前在日本起著圖書館“基本法”作用的《圖書館法》開宗明義指出:“本法依據(jù)教育法的精神，對有關(guān)圖書館設(shè)置、運營的必要事項加以規(guī)定。”《學校圖書館法》也是由《教育基本法》和《學校教育法》所派生而來。日本的《教育基本法》將教育分為學校教育、社會教育、政治教育、宗教教育四大類，其中國家或地方政府實施社會教育的基本方法之一，就是設(shè)置圖書館、博物館、公民館等設(shè)施?！渡鐣逃ā愤€規(guī)定，圖書館是“社會教育機構(gòu)”;《關(guān)于地方教育行政組織及運營的法律》規(guī)定，圖書館屬于地方政府依法設(shè)立的“教育機關(guān)”。在日本現(xiàn)行管理體制下，各級政府的教育委員會，代表政府管理同級圖書館。因此，在日本現(xiàn)形的法律體系中，圖書館是教育機構(gòu)之一。
在我國，圖書館法究竟屬于什么性質(zhì)呢?這是處于爭論之中的。有的學者認為，日本把圖書館定位“社會教育機構(gòu)”，并由此將圖書館法全盤地納人教育法體系，這是淡化了圖書館的“文化”品性，在世界各國的圖書館法中實屬罕見。而有的學者指出，把圖書館定義為“社會教育機構(gòu)”是我國教育法和高等教育法、義務教育法等規(guī)定所確定的，在我國目前未有專門圖書館法的情況下，把圖書館納人教育法中，有利于防止圖書館行為調(diào)整的混亂及圖書館行為調(diào)整的片面化。筆者認為，把圖書館定位于“社會教育機構(gòu)”，由教育機關(guān)管理，這是否是圖書館本質(zhì)的正確規(guī)定是大有疑問的。如果把圖書館定位于社會教育機構(gòu)，把圖書館法定位于教育法，這不僅對我國公共圖書館的財政、人事等將產(chǎn)生不利影響，而且也不利于圖書館事業(yè)的發(fā)展，同時也導致了法律的片面性。其理由在于，圖書館所從事的是人類的精神文化工作，不僅具有教育功能，而且具有傳遞信息、傳播文化、保存遺產(chǎn)等多種功能;人們利用圖書館的權(quán)利，也不僅僅是享有受教育的權(quán)利的體現(xiàn)，還包括公民對整個人類精神文化成果傳播、繼承、創(chuàng)造、發(fā)展多種自由權(quán)在內(nèi)。所以，在我國，圖書館法不僅具有教育法的基本性質(zhì)，而且具有文化法的基本性質(zhì)，是教育法和文化法的有機結(jié)合的一門法律。
　　2.2制定圖書館法的基準—現(xiàn)代圖書館理念
現(xiàn)代圖書館法的主旋律是明確現(xiàn)代圖書館新理念，這不僅因為現(xiàn)代圖書館已經(jīng)成為國家整體法治的重要基礎(chǔ)，而且體現(xiàn)了圖書館法治化的旺盛的生命力。那么現(xiàn)代圖書館的理念在圖書館法中是如何體現(xiàn)的呢?
　　首先是圖書館的服務性。“圖書館服務”的觀念源于西方。自從17世紀德國圖書館學家G. W.若德提出圖書館不應只為特權(quán)階層服務，而應“向一切愿意來圖書館學習的人開放”的觀點以后，到20世紀初，美英等國家的圖書館服務已經(jīng)發(fā)展到了農(nóng)村圖書館、流動圖書館、郵寄外借的層次。美國圖書館學家M.杜威也提出了“任何圖書館都應該向讀者提供資料、解答咨詢”的觀點。在西方，圖書館的服務性已成為普遍的理念。1948年日本制定的圖書館專門法對“圖書館服務”的法律界定已經(jīng)上升到該法的最突出地位，標志著日本圖書館界已經(jīng)通過法律確認的方式，建立了全新的現(xiàn)代圖書館服務理念。我國未有專門的圖書館法，但是圖書館服務的理念應該體現(xiàn)在我們?yōu)槿嗣穹盏睦砟钪?。因此，筆者認為，在中國未來的圖書館法中，應該把圖書館服務的理念放在突出地位。
其次是圖書館的民主性。圖書館的民主性是建立在現(xiàn)代民主社會“主權(quán)在民”理論基礎(chǔ)上的。保障所有民眾的認知自由，保障所有民眾獲得必要情報資料的自由，是民主社會的必備條件?，F(xiàn)代社會圖書館就是肩負著保障民眾認知自由責任的機構(gòu)，這是圖書館民主性的根本體現(xiàn)。而圖書館的民主性還體現(xiàn)在圖書館自身的運營方式、管理機制層面上。即圖書館作為一個保障公民認知自由的民主性機構(gòu)，其自身的運營與管理必須體現(xiàn)民主化的要求。在圖書館法律中應明確規(guī)定圖書館的民主管理制度，圖書館的設(shè)置、增改、年度計劃制定、日?；顒記Q策都必須體現(xiàn)公眾的原則等等。
再次是圖書館的免費制。圖書館的免費制是與圖書館的民主性聯(lián)系在一起的。開發(fā)民智，普及知識與情報，是社會自身應承擔的責任。從這個意義上而言，圖書館的性質(zhì)與實施義務教育的學校一樣，它是公民為了獲得正確履行社會義務、生活義務必需的情報資料而委托圖書館來提供必要的服務。作為委托者，公民通過納稅的形式支付圖書館運營的必需費用，因此圖書館面向公民提供服務，實際上是履行回應公民委托的義務，提供服務應該是免費的。
最后是圖書館員的專業(yè)化。圖書館的根本任務是提供圖書館服務，從事圖書館服務的人員可稱之為圖書館員。因此，圖書館員必須了解讀者，了解資料，必須能夠把讀者和資料聯(lián)系起來，這就決定了圖書館員的工作是一種必須掌握相應的專業(yè)知識和專門技能的專業(yè)性工作。為了確保圖書館員的專業(yè)性，一些國家早在19世紀就建立了圖書館員專業(yè)職務考核制度、圖書館專業(yè)職務職級制度，后來演化為現(xiàn)代圖書館的一項基本制度。
總之，有關(guān)各國圖書館所確定的現(xiàn)代圖書館理念，體現(xiàn)了現(xiàn)代法治的基本理念，為我國即將制定的中國圖書館法和圖書館相關(guān)法規(guī)提供了理性基礎(chǔ)和研究素材。
　　3我國制定圖書館法的體系結(jié)構(gòu)
聯(lián)合國教科文組織在有關(guān)世界宣言的文件中指出:“為了提供永久性和不斷發(fā)展的國家圖書館事業(yè)，全面管理和協(xié)調(diào)只有靠立法才能獲得”。IFLA也曾經(jīng)強調(diào)過:“每個國家都應制定圖書館法”。
　　3.1圖書館立法的法律定位
在法學界，一般將所有的法律分為程序法和實體法兩種。程序法是為保障司法工作有法可依，司法判決、裁決有章可循，司法程序有步驟可言;實體法則是有法律宗旨和目的，有相應的權(quán)利和義務規(guī)范，有法律后果與法律責任等。從這個意義上講，圖書館法是保障圖書館事業(yè)順利發(fā)展的工具，是保護圖書館的合法權(quán)益，規(guī)范圖書館行為準則的一種實體法。
就立法而言，圖書館法應屬于民法范疇還是行政法范疇，要看它所調(diào)整的財產(chǎn)和人身的關(guān)系。民法調(diào)整的財產(chǎn)和人身關(guān)系的前提是“平等主體之間”，而在法學理論中，把調(diào)整“不平等主體之間”的法律關(guān)系歸屬于行政法之中，行政法最明顯的一個特征就是主體之間的隸屬關(guān)系?，F(xiàn)階段圖書館立法定位的研究中，大多數(shù)學者認為圖書館立法主要調(diào)整圖書館與讀者的關(guān)系，應屬于民法范疇。也有學者認為，圖書館法既調(diào)整圖書館與讀者這對平等主體之間的法律關(guān)系，又調(diào)整圖書館與政府這對不平等主體之間的法律關(guān)系。這就說明，圖書館法既帶有民法的特征，也帶有行政法的特征，所以說圖書館法不是它們的派生物，它同民法的內(nèi)涵有原則的不同，也不屬于行政法的范疇，而是具有民法和行政法的雙重屬性。圖書館法既保護國家利益，也保護個人或個體利益，它不屬于公法，也不屬于私法，而屬于社會法，即公法與私法結(jié)合的法。因此，學術(shù)界對圖書館立法定位的問題仍不明確，有待界內(nèi)人士與法律學者更進一步的界定與商榷。
　　3.2加強圖書館立法專項研究
圖書館法是圖書館事業(yè)發(fā)展的基本法，地方政府和各系統(tǒng)圖書館還要依據(jù)圖書館法制定相應的圖書館行政法規(guī)和實施細則，形成一套完整、科學的圖書館法律體系。圖書館法作為一項國家立法必須建立在對圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)律的科學研究的基礎(chǔ)上。因此，必須組織法律學和圖書館界的專家就圖書館立法的各項問題進行專門、系統(tǒng)地研究。這種研究不僅應當注意圖書館法本身的一些基本問題，如圖書館法的調(diào)整對象、調(diào)整方法、基本原則;圖書館的性質(zhì)、地位、社會職能;圖書館管理體制、組織機構(gòu);圖書館人員編制、人員結(jié)構(gòu);圖書館資源建設(shè)與布局;圖書館服務方式與標準;圖書館建筑與設(shè)備;圖書館經(jīng)費來源;圖書館協(xié)作;圖書館網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與資源共享;法律責任等。地方政府和各系統(tǒng)圖書館還要依據(jù)圖書館法制定相應的圖書館行政法規(guī)和實施細則，形成一套完整、科學的圖書館法律體系。另外，還需要加強圖書館法的配套法規(guī)及相關(guān)法律的研究。其配套法規(guī)，如關(guān)于各類型圖書館的法規(guī);關(guān)于圖書館專門問題的法規(guī)，如圖書館服務法、圖書館協(xié)作規(guī)則、圖書館文獻標準化規(guī)則等;關(guān)于地方性圖書館法規(guī)等。與其相關(guān)的法律，主要有教育法，版權(quán)法，檔案法，文物保護法，信息資源保護法等。應當研究圖書館法與這些法律、法規(guī)之間的協(xié)調(diào)、沖突等問題。
　　3.3我國圖書館立法的結(jié)構(gòu)和體系
美國建立公共圖書館和公立學校圖書館的立法依據(jù)在于:(1)有關(guān)市的一般法律;(2)有關(guān)市、鎮(zhèn)的專門立法;(3)關(guān)于專業(yè)圖書館的專門立法;(4)憲法、聯(lián)邦立法，如圖書館服務法案和圖書館服務和建設(shè)圖書館法案(包括完整方案的有關(guān)的準則和報告)包含著一些圖書館歷史工作者有價值的信息。借鑒西方國家的圖書館立法，筆者認為，根據(jù)中國目前立法生成機制的發(fā)展和變化，應首先制定國家圖書館法，有效地規(guī)制目前圖書館設(shè)置、組織構(gòu)成、運行、管理基本制度、人事制度和基本任務等。其次，在中國還應逐步制定與圖書館專門法相配套的法規(guī)、規(guī)章。圖書館專門法作為國家立法，其規(guī)定只是原則性和概括性的，一般無具體操作性。因此，在制定圖書館專門法的基礎(chǔ)上，還應該由國務院及其各部門或地方政府制定具有一定效力的法規(guī)或規(guī)章，以補充圖書館專門立法之不足。再次，圖書館的運營帶有很強的專業(yè)性和技術(shù)性的要求，因此，在制定普遍的法律、法規(guī)、規(guī)章的基礎(chǔ)上，還應該由具有圖書館專業(yè)知識的相關(guān)的圖書館或行業(yè)協(xié)會，根據(jù)圖書館專業(yè)性和特殊性的要求，制定一系列的行業(yè)標準、發(fā)展綱要或業(yè)務規(guī)范，以彌補專門法和特殊法之不足。最后，在制定圖書館法的時候，還應注意在中國整個法律體系中，圖書館法與相關(guān)法律、法規(guī)的協(xié)調(diào)和配合。與圖書館相關(guān)的法律、法規(guī)一般分為兩大類，即圖書館適用的其他法律法規(guī)和其他法律法規(guī)中包含的有關(guān)圖書館的規(guī)定。如與圖書館的業(yè)務活動有關(guān)的著作權(quán)的復制專有權(quán)、出借專有權(quán);與圖書館財務活動有關(guān)的政策、會計的法律;與圖書館工作人員有關(guān)的勞動及勞動保護的法律。另外，還有一些寬泛的具有一般適用性的法律如刑法、訴訟法、行政法以及其他有關(guān)的法律等等。圖書館事業(yè)是一項社會性事業(yè)，圖書館活動涉及到社會生活的多層次，多方面，僅有圖書館專門法而沒有整個社會對圖書館事業(yè)的綜合性保障，圖書館事業(yè)的法律保障機制仍舊不完善。只有形成了覆蓋圖書館活動各個方面的法律體系，才能對圖書館自身及相關(guān)領(lǐng)域、相關(guān)方面具有較強的法律規(guī)范性、約束力，最終對圖書館事業(yè)的法治化進程發(fā)揮全面而有效的法律保障作用。
綜上所述，我國必須在法治生成機制的大環(huán)境下，建構(gòu)有我國特點的圖書館法律體系，并納人中國法治化進程中的總體法律體系中，這對完備中國整個法律體系具有重要而現(xiàn)實的意義。