一、美國的社會中介組織。

　　(一)美國社會中介組織的類型。

　　在美國，起社會中介作用的主要是利益集團。美國的利益集團十分發(fā)達，不僅數(shù)量多，而且種類也多。據(jù)不完全統(tǒng)計，至2003年，全國有19000 多個這樣的集團組織。各社會階層、各經(jīng)濟領域都有自己的全國性和地方性利益集團。此外還有不少維護社會公共利益，為解決特定問題而成立的單一集團組織。

　　在美國起社會中介組織作用的利益集團大致劃分為六種類型，即企業(yè)家和勞工利益集團、職業(yè)及行業(yè)利益集團、傳統(tǒng)的單一問題集團、公共利益集團、意識形態(tài)及宗教利益集團和按公法建立的政治實體利益集團。前三種類型是在19 世紀就已形成的，而后三種類型大多是在近三四十年內(nèi)，在擴大社會福利和公民參政議政過程中形成的。在此，我們把與政府經(jīng)濟管理有密切關系的一些典型的社會中介組織利益集團作一簡單描述。

　　(1)企業(yè)家集團。企業(yè)家集團主要包括美國商會、全國制造商協(xié)會、企業(yè)圓桌會議及小企業(yè)和獨立企業(yè)協(xié)會理事會等。(2)勞工集團組織。由106個不同行業(yè)性工會組成的、擁有1400萬會員的勞聯(lián)——產(chǎn)聯(lián)是美國唯一的全國性、綜合性勞工集團組織。(3)農(nóng)業(yè)集團組織。農(nóng)業(yè)集團組織主要包括美國農(nóng)業(yè)社聯(lián)合會和全國農(nóng)場主聯(lián)合會。美國農(nóng)業(yè)社聯(lián)合會是美國最大的農(nóng)業(yè)集團組織，代表美國農(nóng)業(yè)各行業(yè)的利益。(4)外國利益集團。外國政府和企業(yè)常常聘用美國機構(gòu)或美國人為它們從事院外活動，這樣形成了外國利益集團組織。(5)消費者保護協(xié)會。 消費者保護協(xié)會主要包括納德組織和美國消費者聯(lián)合會。納德組織是美國最有影響的消費者保護協(xié)會。

　　(二)美國社會中介組織的特點。

　　1.社會中介組織結(jié)構(gòu)的分散性。

　　在美國，不僅全國性的組織少，而且只把一小部分潛在的成員組織在自己的組織中。例如，美國工會成員只占到全部就業(yè)職工的20%。美國的工商組織也占全部工商業(yè)的同樣比例。美國社會中介組織的結(jié)構(gòu)呈分散性的原因是：(1)從歷史上看，在美國沒有存在過作為今天社會中介組織前身的封建行會，缺少封建社會具有的社會互助傳統(tǒng);(2)從經(jīng)濟體制政策看，美國建國以來一直推行自由主義經(jīng)濟體制，強調(diào)在沒有國家干預的市場中自由競爭，而不強調(diào)合作。因此，美國缺少促使國家推行經(jīng)濟干預和與企業(yè)合作的外部動力，企業(yè)不需要聯(lián)合要求政府采取關稅保護措施;(3)從社會結(jié)構(gòu)和發(fā)展看，美國工人運動的力量一直不是很強大，而且美國是一個多種族和多民族的國家，種族和民族的隔離阻礙了社會組織向統(tǒng)一的方向發(fā)展。

　　2.社會中介組織更多地顯示出“壓力”集團的性質(zhì)。

　　在美國，社會中介組織的影響主要集中在國會的院外活動上和對行政部門的人事和行政立法方面。這種影響方式的透明度較小，而且，似乎國家對社會中介組織的影響小于社會中介組織對國家的影響，國家與社會中介組織的協(xié)調(diào)、協(xié)商、合作少，社會中介組織對國會和行政部門施加的壓力大。這些社會利益集團更多地顯示了“壓力”集團的性質(zhì)，而較少地顯示了“中介”組織的功能。

　　3.在美國，對社會中介組織加強控制的努力主要集中在控制院外活動上。

　　1946年國會針對院外集團和議員之間的各種受賄活動制定了一個《聯(lián)邦院外活動管理法》。最高法院對此作了解釋：(1)它只適用于那些以影響國會立法為主要目的的個人和組織;(2)它只包括替別人進行院外活動而索取、募集或接受金錢和其他饋贈的院外活動人員;(3)院外活動只是指為了影響協(xié)議中的立法而直接同議員交往的活動。但是，這個規(guī)定和最高法院的解釋存在許多漏洞，院外活動中的違法行為不斷發(fā)生，國會只能加強調(diào)查。20世紀70年代的兩屆國會所進行的制定新法律的努力都遭失敗。但在選舉、競選和公職人員的道德準則等方面陸續(xù)制定了一些新規(guī)定，在一定程度上加強了對院外活動的管理。

　　二、德國的社會中介組織。

　　(一)德國社會中介組織的類型。

　　德國起社會中介作用的社會組織中，有不少早在19 世紀德國還處于諸侯割據(jù)狀況下，隨著工商自由政策的實施和工業(yè)化的進程，已逐步形成了它們相對統(tǒng)一的前身組織。20 世紀60 年代中期，由于德國遇到了戰(zhàn)后第一次經(jīng)濟危機，加強了國家干預，當時的大聯(lián)合政府又重新發(fā)現(xiàn)了各種社會協(xié)會組織的社會中介作用，主張推行包括目前社會協(xié)會和政府一起參與的“集中行動”，推行政府和社會合作的宏觀經(jīng)濟管理模式。在“新凱恩斯學派”

　　影響經(jīng)濟行政管理模式的今天，德國更是注重發(fā)揮這些社會協(xié)會組織的社會中介作用。目前德國大約有30多萬個協(xié)會，而在德國國會登記的協(xié)會大約在1000個左右。但并不是所有的協(xié)會都有同樣的影響力。這些協(xié)會組織主要分布在5大領域，即經(jīng)濟、社會、政治、文化科學和區(qū)域行政領域內(nèi)。

　　(1)企業(yè)家協(xié)會。德國的企業(yè)家協(xié)會主要由德國工商大會、德國聯(lián)邦雇主協(xié)會、德國聯(lián)邦工業(yè)聯(lián)合會、德國工商經(jīng)濟共同委員會和德國手工業(yè)協(xié)會等構(gòu)成。(2)勞工集團。勞工集團主要包括德國工會聯(lián)合會、德國職員工會和職業(yè)協(xié)會等社會協(xié)會組織。(3)農(nóng)業(yè)團體。德國雖然是一個工業(yè)國家，但是也有農(nóng)業(yè)社會團體，這就是德國農(nóng)民聯(lián)合會。它代表了大約70 萬農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)戶的利益，參與在制定、執(zhí)行和促進農(nóng)林牧副漁方面的經(jīng)濟、稅收、社會和教育政策過程中的活動，對這些領域內(nèi)的各種問題提出建議，發(fā)表看法。(4)消費者保護協(xié)會。消費者保護協(xié)會主要由消費者協(xié)會聯(lián)合會和商品檢驗基金會構(gòu)成。

　　(二)德國社會中介組織的特點。

　　1.社會中介組織結(jié)構(gòu)的集中性。

　　德國的社會中介組織具有集中性、統(tǒng)一性和覆蓋面廣的特點。如德國聯(lián)邦雇主協(xié)會成員占全部雇主的80%，德國工業(yè)聯(lián)盟成員占全部工業(yè)企業(yè)的 90%，而工會成員占全部就業(yè)職工的39%。德國社會中介組織之所以呈現(xiàn)這種特點，主要是因為：(1)從歷史上看，德國有相當多的社會中介組織的前身是當時君主立憲時期由國家強制推行的，而且這種封建行會具有社會互助的傳統(tǒng)。(2)從經(jīng)濟體制政策看，德國是一個歐洲后起的工業(yè)國家，從一開始就面臨國家競爭。所以，企業(yè)有聯(lián)合的需要以及具有與政府合作和支持的要求。而另一方面，在工業(yè)化剛起步時期的君主立憲政府推行了國家干預的經(jīng)濟政策，強調(diào)與企業(yè)進行合作。(3)從社會結(jié)構(gòu)和發(fā)展看，德國的工人運動十分發(fā)達，而且德國不存在美國所面臨的種族和民族問題，從而有利于社會組織向統(tǒng)一的方向發(fā)展。

　　2.社會中介組織更多地顯示出“中介”組織的功能。

　　在德國，由于基本法強調(diào)議員不受任何組織指示的規(guī)定和選舉法關于議員候選人提名程序的規(guī)定，在很大程度上排除了社會中介組織通過院外活動去影響議會的必要性和可能性，從而使得它們對議會的影響方式、透明度提高了。因此，社會中介組織的影響主要集中到行政部門。而且，這種對行政部門的影響方式也在較大的程度上機構(gòu)化和法律化。各社會組織都在法定的機構(gòu)和程序中進行公開的協(xié)商、談判、咨詢、協(xié)調(diào)、聽證及建議，爭取取得各有關方面的共識。因此，德國的社會中介組織更加顯示了“中介”的功能。

　　3.行業(yè)協(xié)會是最重要的社會中介組織。

　　在德國的社會中介組織中，最為活躍的當屬以德國工商大會和德國聯(lián)邦雇主協(xié)會為主要代表的各種行業(yè)性管理組織——行業(yè)協(xié)會。二戰(zhàn)后，德國在尚未擺脫盟軍占領的情況下，其經(jīng)濟的恢復和發(fā)展在很大程度上得力于這些具有高度統(tǒng)一性、自治性及組織能力較強的行業(yè)協(xié)會。這些行業(yè)協(xié)會在德國的經(jīng)濟、社會、政治、文化及科學領域內(nèi)的作用和影響是巨大的。德國的行業(yè)協(xié)會是既游離在政府之外，又與政府有一定聯(lián)系，并且同廣大法人、自然人密切相關、利益共存的社會中介組織。德國眾多的行業(yè)協(xié)會各自的行業(yè)不同、地區(qū)不同、性質(zhì)不同，都各具特點，它們在政府與企業(yè)、社會與個人、企業(yè)與企業(yè)之間起到了政府、企業(yè)所無法起到的溝通、橋梁、紐帶作用。因此，行業(yè)協(xié)會可以說是德國市場經(jīng)濟運行機制中不可缺少和難以獲取的組成部分，它們是德國市場經(jīng)濟運行機制的重要補充。

　　三、日本的社會中介組織。

　　(一)日本社會中介組織的類型。

　　日本的社會中介組織很健全，數(shù)量也很多，這與日本的市場經(jīng)濟發(fā)展水平高有很大關系。按照所屬的不同性質(zhì)可把它劃分為三類：一是以官方為主的市場中介組織。在日本官辦的中介組織中，最典型的是審議會。審議會是政府部門咨詢機構(gòu)，同歐美國家政府部門中的各類委員會及顧問委員會一樣，都是為政府部門的決策服務的。日本的審議會都是根據(jù)有關法律設立的，如日本的《國家行政組織法》，且其成員構(gòu)成上具有較大的廣泛性和代表性，成員主要是從有經(jīng)濟活動經(jīng)驗的企業(yè)家、知識階層和政府官員中選拔的，所以比較能夠反映和協(xié)調(diào)各方面的意見。二是以民間為主的市場中介組織。日本民間有5萬多個團體和行業(yè)組織，幾乎所有的行業(yè)、企業(yè)都參加了某一個民間經(jīng)濟團體或協(xié)會。這些民間性質(zhì)的中介組織，以強調(diào)和保護本團體、本行業(yè)的利益為主開展多種多樣的經(jīng)濟活動，如搜集情報。在成員間交換情報，調(diào)整成員間利害關系等。特別是這些組織同政府保持著密切聯(lián)系，因而既可以團體或協(xié)會的名義向政府提出政策建議，促使政府部門采取對本團體、本行業(yè)有利的產(chǎn)業(yè)政策，又可代行政府部門的管理職能，在政府部門的“行政指導”下，貫徹政府的經(jīng)濟發(fā)展計劃。三是完全中立的市場中介組織。這類市場中介組織有市場公平交易委員會、會計事務所、仲裁機構(gòu)和公證人委員會等，它們的共同特點是獨立于政府和市場及企業(yè)之外，在國家立法的保證和約束之下開展活動。其作用滲透到社會生活各個方面，發(fā)揮著維護市場競爭環(huán)境，加快交易活動順暢，降低市場交易費用以及保證合法權益等重要作用。

　　(二)日本社會中介組織的特點。

　　一是日本的稅理士事務所。作為日本稅務機關與納稅人之間的中介機構(gòu)，在促進納稅人提高納稅意識、遵守稅法和稅務機關嚴格公正收稅中發(fā)揮著十分重要的作用。二是日本的農(nóng)業(yè)協(xié)會。它在向政府反映農(nóng)民的要求和利益，代表農(nóng)民與其他利益集團進行的協(xié)調(diào)中，很好地維護了農(nóng)民的利益。三是日本的信息咨詢中介機構(gòu)。據(jù)估計日本現(xiàn)有信息咨詢類企業(yè)3000多家。其中大型的綜合型咨詢企業(yè)有200 多家。企業(yè)診斷是日本信息咨詢業(yè)的大宗業(yè)務，也是它的突出特點，為企業(yè)特別是為中小企業(yè)提供良好的咨詢服務，在提高企業(yè)競爭力方面有重要的作用。

　　四、國外社會中介組織發(fā)展的啟示。

　　(一)我國社會中介組織參照模式的選擇。

　　從發(fā)達國家及發(fā)展中國家社會中介組織的發(fā)展中，我們可以確定社會中介組織是市場經(jīng)濟體制下利益多元化的必然產(chǎn)物，也是適合市場經(jīng)濟體制的“政府與社會合作”經(jīng)濟管理體制模式的不可缺少的組成部分。因此，在我國建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中必須促進它們的形成和健康發(fā)展。社會中介組織在不同的國情、歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟體制政策的條件下呈現(xiàn)不同的模式。因此，我們在建立社會主義市場經(jīng)濟體制，促進社會中介組織建立和發(fā)展的過程中從一開始就應該選擇好適合我國國情、歷史傳統(tǒng)和經(jīng)濟體制政策的社會中介組織的模式，并始終不渝地朝這一模式方向推進。

　　如果在上述這些國家的社會中介組織模式中選擇我國社會中介組織的參照模式，那么我們或許能從德國模式中獲得更多的啟示。這是因為，一方面，從歷史條件來看，我國和德國比較接近，與當時德國推進工業(yè)化的歷史條件相似，我國是在國際競爭特別激烈的條件下推進工業(yè)化和現(xiàn)代化的。而且，我國有著相對集中和統(tǒng)一領導的傳統(tǒng)。在強調(diào)適應市場經(jīng)濟條件下的經(jīng)濟主體之間競爭的同時，也要強調(diào)各經(jīng)濟主體之間的合作和聯(lián)合，以增強我國的總體國際競爭能力。另一方面，從經(jīng)濟體制政策上看，國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控是作為社會主義市場經(jīng)濟的一個內(nèi)在要素的。在這一經(jīng)濟體制政策要素的影響下，社會中介組織的模式也必然會像國家干預較強的德國模式那樣發(fā)展。

　　而且也只有這種組織結(jié)構(gòu)比較集中和統(tǒng)一的社會中介組織才能適應社會主義市場經(jīng)濟體制。

　　(二)我國在社會中介組織發(fā)展中應該注意的幾個主要問題。

　　第一，社會中介組織可以有官方組織形式，官員由政府任命，受政府授權行使有限的行政管理職能，是政府進行宏觀管理的助手和伙伴。這種社會中介組織為數(shù)不宜過多，只能在十分必要的領域內(nèi)組建并運行，特別是國家級的協(xié)會可采用這種形式。在行業(yè)管理層次上的社會中介組織如協(xié)會、商會，可以是半官方的組織，由政府出資予以支持，業(yè)務上予以指導，但必須使其相對獨立地開展業(yè)務和服務。然而，大量的社會中介組織應該是民營性的獨立的法人經(jīng)濟實體，領導自選，人員自聘，經(jīng)費自籌，經(jīng)營自主，盈虧自負，以平等地位與政府有關部門對話，沒有隸屬關系，也沒有領導關系。但必須依據(jù)有關法律法規(guī)和行業(yè)協(xié)會的自律管理規(guī)定開展相關業(yè)務，且負有法定責任，對企業(yè)組織和個人造成損失的應給予經(jīng)濟賠償。

　　第二，從各發(fā)達國家社會中介組織的設立和建構(gòu)層次來看，必須建立與政府和市場主體相配套的中介體系，這既能協(xié)調(diào)各行各業(yè)與各級職能機構(gòu)的運作，又能較好地承接和填補行政體制改革中政府職能轉(zhuǎn)變所遺留下的真空地帶，為社會中介組織的市場化運作和政府正向引導的實現(xiàn)提供機構(gòu)建制上的保證。落實到我國的社會中介機構(gòu)體系的設置應該是：行業(yè)自律性質(zhì)的協(xié)會、商會應該自下而上組建全國性的管理系統(tǒng)，具體做法可以是組建小行業(yè)協(xié)會和市、縣協(xié)會，在此基礎上組建省的和中央行業(yè)的協(xié)會聯(lián)合會(中協(xié)聯(lián))，最后組建全國性的協(xié)會聯(lián)合總會(總協(xié)聯(lián))。各級協(xié)會(聯(lián)合會)分別與各級政府有關行政管理部門協(xié)調(diào)和對話，向政府和企業(yè)會員提供雙向服務。

　　第三，在規(guī)范的市場經(jīng)濟條件下，政府不應該直接管理企業(yè)，也不應直接管理事業(yè)單位和社會團體。政府只能在宏觀層次上通過法律和經(jīng)濟參數(shù)進行引導和調(diào)控，這種調(diào)控的支撐點恰恰是協(xié)會和商會性質(zhì)的社會中介組織。我國的各類企業(yè)基本上都建立了自己的行業(yè)協(xié)會，形成了行業(yè)管理的組織系統(tǒng)。但必須加大這些協(xié)會和商會對政府與企業(yè)的服務功效和影響力，擴大業(yè)務上的節(jié)點輻射作用，在全國形成網(wǎng)狀的完整的運行體系，這對提高我國社會組織化程度、提高社會管理效率、增進社會的安定團結(jié)都會有重要的意義和促進作用。

　　第四，要建立健全社會中介組織的法律法規(guī)體系，提高對社會中介組織管理的法制化水平。從社會中介組織的組織制度來看，它的建立、運行及組織形式，都應受到一整套法律、法規(guī)的嚴格規(guī)范;在組織形式上，它應該按產(chǎn)權制度的法律特征、承擔責任的形式、業(yè)務特點等注冊成立。我國各類社會中介組織形式多樣，種類繁多，目前的法律、法規(guī)、部門規(guī)章對社會中介組織的性質(zhì)、職能、經(jīng)營范圍、權責劃分上還有很多不明確的地方，行政許可制度和審批制度急需改革和完善。而且我國現(xiàn)有的法律法規(guī)、行政管理制度約束較差，社會中介組織的發(fā)展秩序性不強，這就要求我們必須加快社會中介組織的法制建設，加快立法，建立完善的法制體系。借鑒其他國家的成熟經(jīng)驗，從我國現(xiàn)階段的實際情況出發(fā)，逐步制定和形成系統(tǒng)配套的不同層次法律法規(guī)體系(如社團法、經(jīng)紀人法、商會法等)，并設置適應社會中介組織健康發(fā)展的監(jiān)督機構(gòu)和執(zhí)法機構(gòu)，使社會中介組織的活動真正做到有法可依，有法必依。

　　同時，嚴格的資格審查和執(zhí)業(yè)登記要作為一項長期的、連續(xù)的工作來進行。社會中介組織的自我約束和自我發(fā)展都需要完善的法制體制來保障，否則便失去了行為依據(jù)和權益保障，發(fā)展便無從談起。特別要對尚無法律規(guī)范的行業(yè)協(xié)會、稅務代理、登記代理、資信評估等加快立法，使之有法可依，從而形成比較完善的社會中介組織法律體系，依據(jù)法律對其進行規(guī)范、引導和監(jiān)督，使社會中介組織的運行和管理盡快走上法制化的軌道。同時，還應凈化中介市場環(huán)境，克服行政保護和地方保護，讓社會中介組織在平等的環(huán)境中開展公平競爭。加強執(zhí)法監(jiān)管，取締“假冒偽劣”的社會中介機構(gòu)，嚴懲中介服務中的“坑蒙拐騙”行為。有了良好的執(zhí)業(yè)環(huán)境，我國的社會中介組織才能健康地發(fā)展壯大，更好地滿足我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。

　　第五，政府職能轉(zhuǎn)變是社會中介組織發(fā)展壯大的推進器。政府職能的轉(zhuǎn)變與社會中介組織的發(fā)展是相互促進、協(xié)調(diào)發(fā)展的。只有大力發(fā)展社會中介組織，才能提供政府職能轉(zhuǎn)變賴以生存的土壤，同時，要想推動社會中介組織的發(fā)展，又需要政府職能的徹底轉(zhuǎn)變，否則社會中介組織的發(fā)展便失去了動力，成為無源之水，走向衰亡。首先，社會中介組織的發(fā)展與政府職能的轉(zhuǎn)變是同步進行、相輔相成的。政府職能轉(zhuǎn)變是一個政企分開、下放權力的過程。在這個過程中，社會的自主程度不斷提高，社會自主權不斷得到體現(xiàn)。只有在民主化、參與型的政府體制中，社會中介組織才有其存在的合理意義。社會民主化程度越高，則社會中介組織發(fā)展得越好，而社會民主化程度的提高則需政府職能的轉(zhuǎn)變來達到。其次，社會中介組織的發(fā)展需要政府更好地行使其職權，政府職能轉(zhuǎn)變也可作為推進器來促進社會中介組織的發(fā)展。

　　政府職能的完善，政府管理的權威性可以為社會中介組織的發(fā)展提供一個良好的環(huán)境和一個適宜發(fā)展的行政體系和社會體系。社會中介組織一方面主要靠自身來發(fā)展自己，另一方面也需要政府權威來維護其權益。只有社會中介組織的發(fā)展得到保障，才會為其發(fā)展奠定一個良好的基礎。再次，政府職能轉(zhuǎn)變一方面既推動了社會中介組織的發(fā)展，另一方面又為自己的轉(zhuǎn)變創(chuàng)造更好的條件，因為二者是一種互動的共進關系，是一種雙向而非單向的運作方式。在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，必須考慮到一個政府管理范圍的問題，其上限應不損害市場對資源配置的基礎性作用，下限要有效地控制市場的負效應，充分發(fā)揮社會中介組織在其中的協(xié)調(diào)作用。因此，必須在這個管理范圍內(nèi)來談政府職能轉(zhuǎn)變，否則便失去了實際意義，甚至會走向反面。