試論加強地方債務在城市建設中的安全性管理

　　【摘要】 近幾年來，南寧市不斷拓寬城市建設的融資渠道，產(chǎn)生的政府性債務安全性問題不容忽視。本文在研究南寧市城市建設過程中產(chǎn)生的政府債務基本情況的基礎上，分析了南寧市地方債風險狀況，得出了南寧市政府債務存在一定的風險但尚在可控范圍內(nèi)的新見解。為防范和化解南寧市地方政府債務的風險，本文針對南寧市的實情提出了較詳細的規(guī)避策略。

　　【關(guān)鍵詞】 南寧市 城市建設 地方債 安全邊際

　　一、南寧市地方債的運行情況

　　1、債務總體趨勢

　　2011年、2012年、2013年南寧市轉(zhuǎn)貸財政部代理發(fā)行地方政府債券收入分別為3.2億元、3.98億元、8.98億元，從財政部代發(fā)債券收入可以看出南寧市地方政府性債務的總體趨勢。近年來，南寧市政府債務總體規(guī)模隨著城市建設和民生事業(yè)的全面推進而呈現(xiàn)逐年擴張態(tài)勢。市、縣(城區(qū)、開發(fā)區(qū))級債務增長趨勢基本保持一致，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務呈下降趨勢，主要是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的財政收入主要來自縣級財政轉(zhuǎn)移支付，全面取消農(nóng)業(yè)稅后，縣級財政收入大減，為降低債務償還風險，南寧市在2009年后大幅減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務的籌措。

　　2、舉債主體情況

　　從舉債比重上看，2010年和2011年舉債前三位的部門分別為資源勘探電力信息部門、國土資源部門和一般公共部門，三大部門債務比重總和高達85%和89%。截至2010年11月，國土資源、住房和城鄉(xiāng)建設、社保與就業(yè)、糧油物資儲備管理部門尚未形成2012年后的直接債務。截止到2014年上半年，上述九大融資平臺除后四個以外均有向金融機構(gòu)借債5～15億元不等、期限2～10年的融資規(guī)模。

　　3、資金主要來源

　　“十一五”時期，配合“136工程”，2004年至2007年4年內(nèi)，南寧市新增市政項目總投資142.86億元，其中100億元依靠銀行貸款;2009年4月南寧市政府與幾家銀行簽訂了《五象新區(qū)和鳳嶺片區(qū)基礎設施建設項目81.6億元銀團貸款協(xié)議》;8月，與國家開發(fā)銀行、建設銀行等所組成的銀團簽署120億元貸款協(xié)議，用于南寧軌道交通1號線一期工程建設……近幾年來，在各家銀行的大力支持下，南寧市進行了有史以來資金投入量最多、建設規(guī)模最大的城市建設和改造，銀行成為南寧市城建最重要的投資主體。

　　4、資金投向

　　根據(jù)統(tǒng)計，2010―2015年，南寧市政府債務主要流向完全沒有經(jīng)營性收入的公共性質(zhì)建設項目，如城市道路、公共設施等，“十一五”時期，城建重點項目建設資金達1039億元，這類融資主要方式為中期票據(jù)和平臺公司發(fā)債。其次是流向有部分經(jīng)營性收入，但其經(jīng)營收入不能完全支撐項目還貸的帶有部分公共性質(zhì)的項目，該類型項目占南寧市融資項目比重不大。

　　二、南寧市地方債風險分析

　　1、南寧市地方債存在一定風險

　　(1)債務透明度不高增加風險的不確定性。為建設區(qū)域性國際城市，南寧市城市基礎設施建設方面的支出大幅增加，政府以擔?；?qū)Y產(chǎn)進行整合抵押的方式，由政府融資平臺大量向多家金融機構(gòu)借款，而這些借款和支出具體情況并沒有納入政府財政預算進行統(tǒng)一管理。債務透明度不高，使投資主體無法準確分析投資收益與風險配比值，風險的不確定性隨著政府債務的不透明而產(chǎn)生。

　　(2)土地和房地產(chǎn)市場走勢漸弱，靠土地出讓金能夠籌集的資金越來越少，還債能力引人擔憂。南寧市目前城建資金的重要來源主要是國內(nèi)銀行貸款和土地出讓收入，土地收入的支出大頭是用于城市建設，也就是說城市建設的債務多以土地收入為償債來源。據(jù)南寧市國土部門透露，2012年，南寧市組織國有建設用地使用權(quán)“招拍掛”出讓活動51期，出讓宗地104宗，成交面積363.80公頃。土地出讓收入完成158.72億元，占當年財政收入422億元的37.61%。

　　2014年7、8、9月南寧市經(jīng)營性用地成交情況如下：成交宗數(shù)分別為6宗、3宗、2宗，成交面積分別為383403.83平方米、138426.62平方米、53353.47平方米，成交總額分別為11814.6271萬元、73031.8422萬元、32264.1997萬元(資料來源：南寧市國土局官方網(wǎng)站數(shù)據(jù)統(tǒng)計)?？梢姡康禺a(chǎn)市場調(diào)控效應繼續(xù)顯現(xiàn)以及土地價格漲幅收窄等多種因素影響，導致南寧市地產(chǎn)交易逐年下降，靠出讓土地收入來支撐城市建設逐漸擴增將越來越力不從心。

　　(3)城市大規(guī)模建設資金需求擴增，存在地方配套資金沒有足額到位的問題，可能引發(fā)還債風險。2012年南寧市第一、二、三期城建計劃到位資金153.02億元，與年度計劃(319.59億元)相比，缺口達166.57億元，其中，財政性資金缺口46.26億元，業(yè)主自籌缺口114.36億元。2013年也存在類似情況，將來如果監(jiān)管不到位，類似資金缺口將越來越大。有廣西金融機構(gòu)根據(jù)南寧市有關(guān)投融資、償債計劃等數(shù)據(jù)作了如下分析：假設從2008年起不再出現(xiàn)新增貸款，按照當前還本付息條件綜合衡量，到2018年，南寧市政尚有20億貸款未能歸還;如果不考慮寬限期，貸款期限均取15年計算，2018年未還貸款本金達18.6億元(事實上，南寧市每年都有新增貸款，且規(guī)模不斷加大)，可見，南寧市大規(guī)模負債進行城市建設存在著一定的還債風險。

　　(4)投融資平臺公司經(jīng)營收入不高。以下以南寧城市建設投資集團有限責任公司為例。公司2010―2012年主要盈利能力指標如下：2010年、2011年、2012年度主營業(yè)務收入分別為31836.77萬元、238976.97萬元、35979.47萬元，凈利潤分別為511.27萬元、2920.79萬元、14564.75萬元，凈資產(chǎn)收益率分別為0.05%、0.27%、1.47.%。雖然利潤逐年增長，但公司的凈利潤增長主要是來源于政府補助的投入。2010年由于南寧市財政局通過南寧城建集團對公司增加了注冊資金50000萬元，所以公司當年未獲得南寧市財政局的政府補助，導致凈利潤較低，凈資產(chǎn)收益率僅為0.05%;2011年和2012年，公司分別獲得了南寧市財政局的政府補助為4608萬元和17978.53萬元，公司凈利潤才顯示大幅增加。南寧城市建設投資集團有限責任公司是南寧市最大投融資平臺，其盈利水平尚且如此，其他投融資平臺盈利能力可見一斑。

　　(5)商業(yè)銀行貸款對經(jīng)濟的拉動作用已明顯下降。過去幾年，國家借助商業(yè)銀行貸款對經(jīng)濟起到了較大的拉動作用，經(jīng)濟增長連續(xù)多年超過10%，但貸款增長都在15%以上，單位融資產(chǎn)出的GDP從2008年的4.49元降到了2013年末的1.93元。從廣西來看，廣西單位融資貸款對GDP的拉動作用平均為1.03元，南寧臨近的崇左市最高，為1.90元，但也都沒達到全國的平均水平。在廣西各市中，南寧市單位融資貸款對GDP的拉動作用最低，僅為0.44元，這說明南寧市借債的資金使用效率較低，投入產(chǎn)出效果不大，一旦經(jīng)濟增長放緩，就可能發(fā)生資金回收難的風險。

　　(6)未來城鎮(zhèn)化建設對南寧市地方債的影響巨大。隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，南寧市人口增長迅速，對公共交通、公用水電系統(tǒng)、公共衛(wèi)生系統(tǒng)等地方性基礎設施有巨大的需求。在城市基礎設施建設方面，《規(guī)劃》要求推動形成“公交優(yōu)先”通行網(wǎng)絡：到2020年，百萬人口以上城市中心城區(qū)公共交通站點500米全覆蓋、公共交通占機動車出行比例達到60%;城市燃氣普及率達到95%;新建1000所以上學校;實現(xiàn)城鎮(zhèn)常住人口保障性住房全覆蓋。今后幾年至十幾年里，南寧市必須為新增加的100多萬人口提供在城市居住的基礎設施，因此，地方政府在基礎設施建設方面任務十分艱巨。南寧市的財政收入一年不過幾百億元，扣除科教文衛(wèi)工資等社會支出所剩不多，城鎮(zhèn)化所需的巨額資金從哪里來?舉債無疑成為重要渠道。未來城鎮(zhèn)化建設對南寧市地方債的影響將是巨大而深遠的，風險也將隨之而來，目前尚不可測。

　　2、南寧市政府債務風險在可控范圍內(nèi)

　　(1)國家監(jiān)管部門規(guī)范現(xiàn)有債務，中央政府的財政狀況良好，這是包括南寧市在內(nèi)的緩解地方債務風險壓力的強大保障。2014年10月底，財政系統(tǒng)下發(fā)《地方政府性存量債務清理處置辦法(征求意見稿)》(下稱《辦法》)，對地方政府性債務的甄別和處理路徑進行明確，《辦法》的出臺對規(guī)范現(xiàn)有債務、抑制地方政府無度舉債的行為、緩解地方債務風險起到很大作用。

　　另外，中央政府的財政狀況良好。2013年全國公共財政收入129143億元，增長10.1%，其中，中央財政收入60174億元(占全國財政收入的46.6%)，增長7.1%。2014年，全國一般公共財政收入140350億元，比上年增長8.6%。如果少數(shù)地區(qū)發(fā)生債務危機，中央政府應當有能力通過財政撥款或轉(zhuǎn)移支付等方式對這些地區(qū)進行支援。因此，有財力雄厚的中央政府作為后盾，南寧市的政府債務發(fā)生風險的可能性大大降低。

　　(2)南寧市整體負債水平不高，債務風險不大。南寧市現(xiàn)有的市級投融資平臺，資產(chǎn)負債率均小于60%的債務安全國際標準，除南寧市城市建設投資發(fā)展總公司和南寧市投資開發(fā)公司的資產(chǎn)負債率略超出50%外，其余5家平臺資產(chǎn)負債率都在債務安全國際標準保守線(50%)以下。財政赤字方面，南寧市財政一直保持收支平衡且略有盈余，所以綜合來看，南寧市投融資平臺風險并不大。

　　南寧市政府債務主要是融資平臺籌集產(chǎn)生的，以下還以南寧城市建設投資集團有限責任公司為例說明。該集團2010年、2011年、2012年末資產(chǎn)總額分別為2326797.14萬元、2293305.27萬元、2322101.81萬元，負債總額分別為1124905.97萬元、1333134.64萬元、1301689.77萬元，資產(chǎn)負債率分別為48.35%、58.13%、56.06%，流動比率分別為6.94、3.34、2.86，速動比率6.64、3.15、2.67。從這些數(shù)據(jù)可以看出，南寧市投融資平臺的資產(chǎn)的負債水平尚在安全范圍內(nèi)。

　　(3)從還本付息能力上看，南寧市地方債務償還壓力不太大。第一，直接債務還本付息呈逐年下降趨勢。2011―2015年，除2011年債務本金增速為正值外，其余年度的本金和利息增速均為負數(shù)，即南寧市在該時期內(nèi)到期歸還貸款本息呈逐年下降趨勢。償還本金和利息最多的年份是2011年，最少的年份是2015年。隨著南寧市經(jīng)濟的不斷發(fā)展，財政實力的進一步增強，現(xiàn)行“前緊后松”的償債安排為2012年以后的債務安排留下了較為寬松的舉債、還債空間。

　　第二，間接債務還債壓力不算大。南寧市擔保債務所涉部門數(shù)量較直接債務少，住房和城鄉(xiāng)建設部門在幾大部門中承擔的間接債務(擔保債務)相對較大，2010―2014年間，除2012年外，其余年度均超過了50%以上。但擔保的重任在財政局，2015―2019年，財政部門的擔保義務比重在84%以上。盡管財政部門的擔保債務比例較高，但財政部門所面臨的風險并不是很大。首先，財政部門擔保債務承保的項目是通過一系列風險測試、具有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入的項目，發(fā)生擔保債務危機的可能性極小。其次，即便發(fā)生擔保項目無法按時償還貸款、需要財政部門代為償還的信用惡性事件，相比于逐年增長的南寧市財政收入規(guī)模，財政部門責任債務償還不存在太大壓力。

　　第三，融資平臺發(fā)行債券所形成的應收賬款平臺是未來穩(wěn)定的經(jīng)營性收入，債券債務的還本付息有還款保障。南寧市融資平臺近幾年逐漸增加發(fā)行中期票據(jù)和企業(yè)債券的形式來籌集資金，銀行貸款形成的債務比例逐漸下降。債券募集資金投資項目大多以BT方式建設，所形成的應收賬款是該期債券到期償還的重要資金來源之一。例如2010年南寧市城市建設投資發(fā)展總公司市政項目建設債券，該平臺公司代建的南寧市凌鐵大橋工程、五象大道工程、南寧市東葛路延長線(長湖路-佛子嶺路)工程、長罡路(望州南路-長罡火車站段)工程、南寧市五象大道八尺江橋工程、南寧市植物路(桃源路-江北大道)工程、南寧市白沙大橋北岸節(jié)點交通整治工程(一期工程)七個項目已與南寧市政府簽署了項目BT協(xié)議，從而形成發(fā)行人35.70億元的應收賬款。該應收賬款為公司未來穩(wěn)定的經(jīng)營性收入，為債券的還本付息提供了重要的資金來源。

　　(4)通過自身經(jīng)濟發(fā)展和財力增長，償債條件不斷改善，償債能力不斷提高。南寧市國民經(jīng)濟已經(jīng)連續(xù)12年實現(xiàn)兩位數(shù)的增長。生產(chǎn)總值從2002年的356億元增長至2013年的2803.54億元，年均增速在12%以上，即使在國際金融危機較嚴重的2008―2010年，南寧市國民經(jīng)濟都能保持快速增長。十多年來，南寧市通過自身經(jīng)濟發(fā)展和財力增長，償債能力不斷提高，償債條件不斷改善，逾期違約率一直處于較低水平。

　　此外，南寧市作為廣西的首府，擁有得天獨厚的資源和優(yōu)勢條件，因此，市政府所擔保的融資主體也擁有較高的信用等級，這就決定了南寧市政府有超出一般地方政府的償債能力和擔保能力。除財政收入外，南寧市本級及各級政府擁有固定資產(chǎn)、土地、自然資源等可變現(xiàn)資產(chǎn)比較多，可通過變現(xiàn)資產(chǎn)增強償債能力。且南寧市經(jīng)濟處于快速增長階段，基礎設施建設給地方經(jīng)濟和政府收入創(chuàng)造了增長空間，有利于增強其償債能力。

　　從以上分析可以得出：南寧市地方政府債務在安全可控的范圍內(nèi)。

　　三、南寧市地方債風險規(guī)避策略

　　1、從國家層面上改革財政體制，合理分配中央與地方的事權(quán)與財權(quán)，增強地方的償債能力

　　建議從國家層面上改革財政體制，重新分配中央與地方的稅收共享比例，增強地方財力。如重新劃分增值稅共享比例從75：25改為70：30，個稅從60：40重新劃分為50：50等等，增加地方財力以增強地方的各種支出能力，使中央與地方的事權(quán)與財權(quán)得到合理分配，從而增強地方政府的償債能力。

　　2、大力發(fā)展城投債市場，發(fā)行長期限的城投債，加大融資平臺直接融資比例

　　2010年12月31日，南寧城建集團通過子公司――南寧市城市建設投資發(fā)展總公司向全國銀行間債券市場成功發(fā)行規(guī)模為15億元10年期的企業(yè)債券。這支債券的成功發(fā)行意味著南寧市城市建設打破了南寧市城市建設單一的融資渠道，投融資綜合功能得到提升。此后幾年，南寧市地方建設資金逐漸增加了融資平臺發(fā)行企業(yè)債券和中期票據(jù)的融資方式，但比例仍較低，還有很大的發(fā)展空間。因此，建議大力發(fā)展城投債市場，加大南寧市融資平臺直接融資比例，為南寧市舉債進行城市建設提供保障。

　　3、將城市建設項目劃分為經(jīng)營性和非經(jīng)營性項目，采用不同的方式加以運作

　　對經(jīng)營性項目，由于此類項目能產(chǎn)生經(jīng)濟效益，可以采取“政府、企業(yè)和社會多方參與的市場化運作”融資形式進行建設，包括向商業(yè)銀行申請貸款;進入資本市場發(fā)行債券或票據(jù)直接融資、融資租賃、信托、股權(quán)融資等多種方式融資;開展政府與社會資本合作(PPP)模式或BT、BOT、TOT等方式，把民間資本吸引到平臺公司，達到既可以使私人資本獲得合理回報，又能減輕政府公共財政舉債壓力、騰出更多資金用于重點民生項目建設的目的。

　　對于非經(jīng)營性項目，則由政府部門充當投資主體，主要采用政府財政撥款的直接出資方式，也可在一定程度上引入民間資本作為補充，而項目的運作還是采用公開招標和專業(yè)公司經(jīng)營的市場化方式。且凡是政府參與投資的項目，都應組織專家進行投資與收益分析，對融資金額進行償債能力分析，避免不良債務的形成，確保項目投資建立在科學、可行的基礎上。

　　4、成立擔保公司，健全政府債務擔保機制

　　規(guī)范南寧市政府債務的擔保制度：對于市場競爭性項目，財政不應再提供擔保;對于確實需要財政支出的項目，應采用財政補貼、財政貼息等方式取得資金，不再由政府提供擔保;對于必須要采取擔保的項目，政府應出臺優(yōu)惠措施鼓勵、支持成立擔保公司來擔保。南寧市可以培育有實力的擔保機構(gòu)為城市基礎設施建設提供擔保，也可以出臺各種優(yōu)惠措施鼓勵社會資金成立擔保公司來對一些有盈利的城建項目進行擔保。擔保公司的啟動可以有效地減少政府因主動、被動等不規(guī)范的對外擔保所引發(fā)的債務糾紛，從一定程度上控制政府隱性負債的數(shù)額。

　　5、大力發(fā)展經(jīng)濟，擴增財源，化解債務風險

　　化解地方債風險關(guān)鍵在于“開源”：一是從國家層面上進行稅收政策改革，給地方政府留足更多的資金支持地方經(jīng)濟的發(fā)展;二是地方政府大力發(fā)展經(jīng)濟、擴充財源。南寧市必須全力以赴做好招商引資工作，集中引進一批科技含量高、輻射帶動強、發(fā)展?jié)摿Υ?、社會效益好的項目，項目入邕后必須全力以赴服務好引進的企業(yè);加快發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，全力打造一批享譽全國的特色農(nóng)產(chǎn)品品牌，做大做強南寧的農(nóng)業(yè)優(yōu)勢;要全力以赴打造一批高規(guī)格、大品牌、上檔次的精品企業(yè)，夯實南寧長遠發(fā)展的基礎。引來資金搞活經(jīng)濟，南寧市財政內(nèi)生動力才能充分調(diào)動起來，政府債務才有堅實之基。與此同時，“節(jié)流”政策必須落實，雖然對于后發(fā)展欠發(fā)達地區(qū)來說，發(fā)展始終是第一要務，但是盲目追求GDP的做法也不可取，南寧市必須明確這點，避免發(fā)展違規(guī)、重復建設等勞民傷財?shù)捻椖俊?/p>

　　南寧市要發(fā)展成為區(qū)域性國際城市，大力提升首位度，還有很重的建設任務等在前方，巨額的建設資金需求產(chǎn)生的政府債務還需要解決。寧夏中衛(wèi)市這新建的西部小城市的成功路子給了我們很好的啟示。借鑒他們的經(jīng)驗，南寧市財政可以建立一個償債“基金池”，“基金池”的增速與財政收入增速保持相同比例，“總盤子”與政府當年應還債本息總額保持一致。這樣，財政每年預算中預留的這部分資金對應了當年舉債的限額，起到限制政府無限融資、防止“粗放式”借債的作用。償債有了保障，政府的信用建立起來了，自然會出現(xiàn)商業(yè)銀行、基金等機構(gòu)投資者主動尋求政府合作項目、競相提供建設資金的良好局面。這既能解決南寧市各項建設的資金難題，又可以成為激活南寧市跨越發(fā)展的源頭活水，從而使南寧逐步擺脫賣地還債、土地生財?shù)呐f模式，開創(chuàng)借力發(fā)展的新局面。

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