風險評估與危機管理論文(2)
風險評估與危機管理論文
風險評估與危機管理論文篇二
廉政風險評估與社會管理創(chuàng)新
[摘要] 廉政防控是當下社會管理的一個重要話題，如何有效將廉政風險防控管理置于社會管理創(chuàng)新工作之中，將腐敗問題消滅在萌芽狀態(tài)，信息管理是關(guān)鍵之一。廉政風險評估其中最為重要的內(nèi)容是對信息的收集、分析、預測，以識別、確定、控制公權(quán)力被濫用的風險。因此，對檢察機關(guān)運用行政執(zhí)法和刑事司法信息共享建設(shè)的必要性和可行性進行分析，是加強廉政建設(shè)和社會管理創(chuàng)新的一個重要課題。
[關(guān)鍵詞] 廉政風險評估 行政執(zhí)法 刑事司法 信息共享系統(tǒng) 社會管理創(chuàng)新
信息是管理活動的基礎(chǔ)。隨著科學技術(shù)的進步和經(jīng)濟社會的發(fā)展，信息在管理中的地位越來越重要，是整個管理系統(tǒng)的“神經(jīng)系統(tǒng)”[1]。無論是經(jīng)濟管理，還是政府管理和社會管理，都離不開信息。所不同的是，由于管理的目的、主體、對象不同，經(jīng)濟管理、政府管理和社會管理的信息來源、信息系統(tǒng)和信息用途等也有所不同。如經(jīng)濟管理的信息主要來源于市場主體的投資、生產(chǎn)、分配、消費等活動，政府運用統(tǒng)計信息系統(tǒng)，對市場供求進行宏觀調(diào)節(jié)。政府管理的信息主要來源于政府管理活動，政府運用政務信息系統(tǒng)，對政務進行決策、執(zhí)行和監(jiān)督。而社會管理的信息主要來源是各類社會主體參與的社會活動，政府和社會運用社會穩(wěn)定信息共享系統(tǒng)，加強對社會穩(wěn)定風險的評估和控制，保證社會和諧穩(wěn)定。由于社會穩(wěn)定信息主要來源于社會主體參與的相關(guān)活動――主要是決策機關(guān)、行政機關(guān)和刑事司法機關(guān)的決策、執(zhí)行、裁決等活動，這就必須盡快建立健全行政執(zhí)法和刑事司法(下稱“兩法”)信息共享系統(tǒng)。其中，廉政風險評估作為社會穩(wěn)定風險評估的重要內(nèi)容，更加需要對“兩法”信息進行收集、分析和預測，以識別、確定、控制公權(quán)力被濫用的風險。長久以來，人們對檢察機關(guān)參與社會穩(wěn)定風險評估包括廉政風險評估的意義和作用認識不到位，導致對“兩法”信息共享系統(tǒng)建設(shè)的必要性和緊迫性也認識不足，造成“兩法”信息共享機制遲遲不能建立，大大削弱了檢察機關(guān)在參與加強和創(chuàng)新社會管理中地位和作用。本文結(jié)合實際，談談檢察機關(guān)運用“兩法”信息共享系統(tǒng)參與廉政風險評估的必要性和可行性，以進一步加強和創(chuàng)新社會管理。
一、“兩法”信息共享系統(tǒng)建設(shè)對加強和創(chuàng)新社會管理的意義
(一)是開展廉政風險評估的重要依據(jù)
廉政風險評估是對國家公職人員在行使公共權(quán)力過程中發(fā)生職務犯罪等腐敗行為的可能性和影響進行評估的活動，旨在建立廉政風險防控機制。這是近年來有關(guān)部門借鑒現(xiàn)代管理科學理念，將風險管理理論和質(zhì)量管理方法引入到預防腐敗工作之中，在加強預防腐敗工作領(lǐng)域進行大膽創(chuàng)新而形成的預防腐敗工作的新方法和新機制。根據(jù)中央紀委印發(fā)的《關(guān)于加強廉政風險防控的指導意見》[2]，廉政風險評估的前提是查找廉政風險，重點查找權(quán)力行使、制度機制和思想道德等方面存在的廉政風險。為此，不少機關(guān)單位探索運用信息化手段，加強單位內(nèi)部人、財、物管理等方面的廉政風險防控，根據(jù)要求建立完善權(quán)力網(wǎng)上公開運行和在線電子監(jiān)察系統(tǒng)，依據(jù)“權(quán)力運行流程圖”，將業(yè)務流程程序化、標準化和規(guī)范化，并逐步將廉政風險和公共資源配置、專項資金管理使用等情況納入電子監(jiān)察系統(tǒng)監(jiān)控范圍，實現(xiàn)網(wǎng)上實時動態(tài)監(jiān)控。但由于權(quán)力運行是個動態(tài)過程，廉政風險也在不斷變化，使得這些機關(guān)單位已經(jīng)查找的廉政風險點往往時過境遷，起不到廉政防控的作用。對于紀檢監(jiān)察和檢察機關(guān)等外部監(jiān)督來說，相關(guān)單位內(nèi)部的權(quán)力清單、工作流程和崗位風險等級評價也就成了紙上談兵，不能作為實際防控的依據(jù)。長期下來，勢必會使這項預防腐敗機制流于形式。
究其原因，一是把廉政風險評估局限于制度廉潔性評估?！堵?lián)合國反腐敗公約》明確規(guī)定，“各締約國均應當努力定期評估有關(guān)法律文書和行政措施，以確定其能否有效預防和打擊腐敗”。在國家預防腐敗局成立時，中央賦予的職責中就包括“對國家有關(guān)改革措施的廉政風險進行研究、評估”。因此，廉政風險評估應當包括制度廉潔性評估和措施廉潔性評估。制度廉潔性評估2009年起源于海南省創(chuàng)制的“制度廉潔性審查”，2010年底，中央紀委和國家預防腐敗局在廣東、河北、吉林、湖北、湖南等11個省市區(qū)開展制度廉潔性評估試點，要求試點政府和部門在起草地方性法規(guī)、政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件時進行廉潔性評估，以及時發(fā)現(xiàn)制度漏洞，從源頭上預防腐敗。[1]但在措施廉潔性評估方面，至今還沒有大的突破，為廉政建設(shè)和社會穩(wěn)定留下風險隱患。二是沒有掌握廉政風險評估必需的信息。廉政風險評估的信息主要來自行政執(zhí)法和刑事司法活動的動態(tài)信息，包括行政許可、審批、處罰、投訴、管理和職務犯罪案件立案、起訴、判決等動態(tài)信息，而不僅是崗位職責、風險點等固態(tài)信息。由于對行政、司法權(quán)力運行中的相關(guān)信息收集、掌握不全面、不及時、不準確，難以動態(tài)掌握重大政策、項目實施過程中的利益沖突和權(quán)力濫用風險，導致對行政、司法措施的廉政風險難以評估把握。三是沒有全面掌握廉政風險評估的風險內(nèi)容。從風險管理原理來說，廉政風險=固有風險*控制風險*檢查風險，崗位職責、風險點等固態(tài)信息提示的只是固有風險，行政執(zhí)法和刑事司法過程的動態(tài)信息才是控制風險，相關(guān)部門的檢查監(jiān)督是檢查風險。因此，“兩法”信息是廉政風險評估的重要信息來源和依據(jù)，檢察機關(guān)要把“兩法”信息收集和系統(tǒng)建設(shè)作為當前深化廉政風險防控的重要內(nèi)容來抓。
(二)廉政風險評估是社會穩(wěn)定風險評估的重要內(nèi)容
社會風險評估是指對各級黨委、政府以及有關(guān)部門提出的直接關(guān)系人民群眾利益且牽涉面廣、容易引發(fā)社會穩(wěn)定問題的重大決策事項的合法性、合理性、可行性、可控性、廉潔性進行評估。由于重大決策事項包括重大公共政策出臺和重大政府投資項目實施等，涉及到交通、能源、市政、房地產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、水利、工業(yè)、服務業(yè)、社會事業(yè)、資源環(huán)境等重大建設(shè)項目，涉及到社會保障、社會管理、服務民生、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、國企改制、資源開發(fā)利用、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)發(fā)展、征地拆遷、居民安置、公共安全等公共權(quán)力的廣泛運用，涉及到人民群眾的切身利益，為防止利益沖突的發(fā)生和公共權(quán)力的濫用，需要對重大政策出臺和重大項目實施過程中公共權(quán)力的配置是否正當、制度措施是否健全、權(quán)力運行是否正常等進行事先、事中或事后的評估，防止出現(xiàn)公權(quán)私用的腐敗行為。因此，廉政風險評估是社會風險評估的重要方面，貫穿在社會風險評估的全過程。在進行重大政策出臺和重大項目實施合法性、合理性、可行性、可控性評估時，必須同步評估有關(guān)決策、執(zhí)行機關(guān)和有關(guān)領(lǐng)導干部在作出、實施重大決策、決定時，有無權(quán)力過于集中、運行程序不規(guī)范和自由裁量幅度過大，可能造成權(quán)力濫用的風險;有無規(guī)章制度不健全、監(jiān)督制約機制不完善，可能導致權(quán)力失控的風險;有無理想信念不堅定、工作作風不扎實和職業(yè)道德不牢固，以及外部環(huán)境對正確行使權(quán)力的影響，可能誘發(fā)行為失范的風險。檢察機關(guān)通過建立完善“兩法”信息共享系統(tǒng)，結(jié)合工程建設(shè)領(lǐng)域預防工作，重點圍繞征地拆遷、工程招標、設(shè)計變更、造價審計、資金撥付等內(nèi)容，評估所作出的決策、決定有無廉政制度漏洞，執(zhí)行過程中是否廉潔公正。廉政風險評估可通過現(xiàn)場調(diào)查、民意調(diào)查等方式進行，嚴格規(guī)范評估內(nèi)容，做到依法評估、統(tǒng)籌兼顧，達到有效化解、維護穩(wěn)定目的。 (三)檢察機關(guān)參與社會穩(wěn)定風險評估對加強和創(chuàng)新社會管理的作用
社會穩(wěn)定風險評估包括廉政風險評估應當按照“誰主管、誰負責”和“屬地管理”的原則進行，但是離不開檢察機關(guān)和其他政法機關(guān)、綜治、維穩(wěn)、紀檢監(jiān)察、法制、信訪等部門的積極參與。檢察機關(guān)參與社會穩(wěn)定風險評估工作，是立足檢察執(zhí)法辦案中掌握的規(guī)律性認識，提出防范廉政風險的意見和建議，供黨委政府和有關(guān)決策部門和重大項目實施部門參考，對進一步發(fā)揮檢察機關(guān)在維護社會穩(wěn)定中的作用，促進和創(chuàng)新社會管理，有重要意義。2011年底，最高人民檢察院下發(fā)了《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能參與加強和創(chuàng)新社會管理的意見》，要求不斷深化犯罪預防，切實發(fā)揮檢察建議的作用，完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，積極推動社會管理法制建設(shè)和法制宣傳，加強基層檢察院和派出檢察室建設(shè)，更好融入政府主導的基層社會服務管理網(wǎng)絡。最高人民檢察院職務犯罪預防廳隨后也發(fā)布了《關(guān)于充分發(fā)揮預防職務犯罪職能參與加強和創(chuàng)新社會管理的十條措施》，但限于實踐，沒有進一步提出運用“兩法”信息共享系統(tǒng)開展廉政風險評估和參與社會穩(wěn)定風險評估的意見。2012年5月浙江省人民檢察院根據(jù)《浙江省重大決策社會穩(wěn)定風險評估實施辦法(試行)》[1]的要求，印發(fā)了《2012年省檢察院社會管理創(chuàng)新工作方案》[2]，明確由職務犯罪預防部門負責牽頭開展參與黨委、政府主導的重大公共政策制定和重大項目實施社會穩(wěn)定風險評估的試點工作。試點主要圍繞“實施辦法”中“評估范圍”規(guī)定的八大決策事項，及時跟蹤了解本地黨委、政府開展重大決策社會穩(wěn)定風險評估工作的有關(guān)部署，探索檢察機關(guān)參與和介入重大決策制定和重大項目實施的社會穩(wěn)定風險評估的主要方式、手段和主要工作內(nèi)容;檢察機關(guān)預防部門和控申舉報部門立足各自職能優(yōu)勢，在反映社情民意、查找社會穩(wěn)定風險點、依法化解社會矛盾等方面的主要做法;檢察機關(guān)積極發(fā)揮預防職能，開展重大決策和重大項目廉政風險評估的主要做法。在試點過程中要求充分認識開展重大決策社會穩(wěn)定風險評估對維護社會穩(wěn)定的重要意義，深刻理解社會穩(wěn)定風險評估制度設(shè)計的初衷，正確把握開展社會穩(wěn)定風險評估工作的基本要求，堅持立足檢察職能開展社會穩(wěn)定風險評估工作，把重點放在廉政風險評估方面，及時跟蹤本地區(qū)開展重大決策和項目實施的廉政風險評估情況，找準工作切入點，注意工作總結(jié)和經(jīng)驗積累，確保試點工作有序開展。
總之，“兩法”信息系統(tǒng)建設(shè)是檢察機關(guān)開展廉政風險評估的重要依據(jù)，也是檢察機關(guān)參與社會穩(wěn)定風險評估的重要內(nèi)容，對檢察機關(guān)參與加強和創(chuàng)新社會管理工作有著重要意義和作用。
二、近年來浙江省檢察機關(guān)“兩法”信息共享系統(tǒng)建設(shè)的成效和問題
(一)“兩法”信息共享系統(tǒng)建設(shè)的成效
浙江省檢察機關(guān)的“兩法”信息共享系統(tǒng)建設(shè)，最早源于永康市人民檢察院2004年創(chuàng)建的“行政信息資料庫”。2004年9月和2005年5月，浙江省人民檢察院認真總結(jié)永康的經(jīng)驗，兩次向最高人民檢察院職務犯罪預防廳匯報“行政執(zhí)法信息庫”建設(shè)情況，積極提出推廣應用的設(shè)想，得到時任最高人民檢察院副檢察長王振川的肯定。2007年3月，時任最高人民檢察院檢察長賈春旺致信國務院副吳儀，提出了關(guān)于建立“網(wǎng)上銜接、信息共享”機制的建議，得到國務院領(lǐng)導同志的贊同，作為2007年全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序領(lǐng)導小組辦公室(簡稱全國整規(guī)辦)的一項重點工作寫入工作要點[3]。隨后最高人民檢察院轉(zhuǎn)發(fā)了全國整規(guī)辦的通知[4]，要求各級人民檢察院認真學習領(lǐng)會、研究提出貫徹意見，向黨委、政府匯報，在黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導部署下與有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，確保“網(wǎng)上銜接、信息共享”機制的盡快建立和運行。最高人民檢察院職務犯罪預防廳下發(fā)了《關(guān)于充分利用“網(wǎng)上銜接、信息共享”機制，加強“預防職務犯罪信息庫”建設(shè)的通知》[5]，要求各級檢察機關(guān)預防部門抓住機會，努力推進“兩法”信息系統(tǒng)建設(shè)。此后，浙江省檢察機關(guān)具體抓了以下工作：
1.認識到位，積極探索。目前，全省已有杭州、衢州等7個市以及永康、義烏、黃巖、象山、海曙、蕭山、淳安、桐鄉(xiāng)、蒼南等10多個縣(市、區(qū))檢察院，依托當?shù)卣站W(wǎng)建立了“兩法”信息共享系統(tǒng)。其中永康市人民檢察院在原“行政執(zhí)法信息資料庫”基礎(chǔ)上，全面建成了功能齊全的“兩法”信息共享系統(tǒng)，義烏市人民檢察院推動建立了“96150”全市行政執(zhí)法統(tǒng)一舉報投訴信息系統(tǒng)和“網(wǎng)格化”管理監(jiān)督機制，在查處和預防職務犯罪方面發(fā)揮了重要作用;黃巖、象山、海曙、蕭山、淳安等地檢察院都自主設(shè)計了“兩法”信息共享軟件，由行政執(zhí)法部門將執(zhí)法信息自行輸入政府政務內(nèi)網(wǎng)，收集的信息量已達到數(shù)萬或數(shù)十萬條。2011年浙江省人民檢察院統(tǒng)一開發(fā)并已投入運行了“職務犯罪偵防信息管理系統(tǒng)”，為收集“兩法”信息等提供了便利條件。
2.建立制度，健全機制。如永康市人大會2004年10月通過了《關(guān)于加強預防職務犯罪工作的決定》，決定“行政機關(guān)向檢察機關(guān)移送行政執(zhí)法資料”，永康市人民檢察院就此與各行政執(zhí)法部門簽定《關(guān)于在行政執(zhí)法資料移送檢察機關(guān)備案工作中進一步加強協(xié)作配合的意見》，并制定《信息庫管理使用規(guī)定》，使行政執(zhí)法資料抄報檢察機關(guān)制度實現(xiàn)了規(guī)范化。桐鄉(xiāng)市人民檢察院2004年與14家行政執(zhí)法單位簽訂《關(guān)于建立行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法相銜接工作機制的實施意見》，建立了情況信息通報制度，2008年6月又以市預防職務犯罪工作領(lǐng)導小組名義出臺《關(guān)于建立預防職務犯罪信息共享機制的暫行規(guī)定》，并專門成立全市行政執(zhí)法信息共享領(lǐng)導小組。2011年蒼南縣人民檢察院獲批建立了“執(zhí)法信息中心”的做法使檢察機關(guān)成為“兩法”信息的收集、分析和綜合處理部門，更加創(chuàng)新了行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法相銜接工作機制。
3.方式多樣，技術(shù)先進。各地充分利用信息技術(shù)通過與政務內(nèi)網(wǎng)自動對接，利用互聯(lián)網(wǎng)查詢輸入等多種方式收集行政執(zhí)法信息，并逐步發(fā)展為以政務內(nèi)網(wǎng)為主進行收集。在軟件設(shè)計上采用先進、主流技術(shù)，便于聯(lián)網(wǎng)查詢和操作管理。在信息收集過程中注重數(shù)據(jù)對預防職務犯罪工作的全面性、關(guān)聯(lián)性、有用性和有效性。在信息管理上采用查詢、錄入、修改三級密碼管理，便于數(shù)據(jù)安全保密。通過科技手段使“兩法”信息共享系統(tǒng)建設(shè)成為我省預防信息庫的拳頭產(chǎn)品和特色品牌。 (二)“兩法”信息共享系統(tǒng)建設(shè)中存在的問題
2011年2月9日中共中央辦公廳和國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國務院法制辦、中央紀委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、人力資源社會保障部等八部門《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》，要求加快“兩法”信息的銜接和共享系統(tǒng)建設(shè)。對照文件要求，浙江省的“兩法”信息共享系統(tǒng)建設(shè)推進緩慢。從全省的范圍看，還存在認識不到位、系統(tǒng)建設(shè)不到位和信息共享不到位等問題，成為當前制約檢察機關(guān)加強預防職務犯罪工作、參與社會管理創(chuàng)新的“瓶頸”。
1.對“兩法”信息共享系統(tǒng)建設(shè)的重要性認識不足。沒有真正把這項工作當成檢察預防的重要基礎(chǔ)工作來抓，當成檢察機關(guān)開展廉政風險評估參與社會管理創(chuàng)新的重要手段來抓，工作不作長期打算，系統(tǒng)開發(fā)與信息系統(tǒng)建設(shè)存在“兩張皮”問題：有的重信息收集輕軟件開發(fā)，光收集不共享，造成信息資源不能充分利用;有的重軟件開發(fā)輕信息應用，不作深入調(diào)研，倉促上馬，造成浪費。未能及時組織開發(fā)全省統(tǒng)一的“兩法”信息共享系統(tǒng)軟件，造成信息資料收集與系統(tǒng)設(shè)計不能同步進行。
2.對“兩法”信息共享系統(tǒng)建設(shè)的目的不夠明確。由于對“兩法”信息共享的內(nèi)涵缺乏深入研究，多數(shù)地方開發(fā)應用的“兩法”信息共享軟件側(cè)重于偵查監(jiān)督和偵查辦案，很少用于預防職務犯罪工作本身，與預防職務犯罪工作的實際需求還有一定距離。特別是沒有結(jié)合預防調(diào)查、廉政風險評估、預測預警和年度報告等工作進行全面部署、整體推進。雖然實現(xiàn)了一定區(qū)域、范圍的“兩法”信息共享，但在全省而言還處于小打小鬧狀態(tài)。
3.內(nèi)外協(xié)調(diào)不夠，信息收集困難。行政執(zhí)法信息的收集需要協(xié)調(diào)各行政執(zhí)法機關(guān)主動提供，也需要檢察機關(guān)各業(yè)務部門密切配合。但目前對外信息收集工作比較被動，多數(shù)地方需要檢察機關(guān)分管領(lǐng)導分別與各行政執(zhí)法機關(guān)及行業(yè)系統(tǒng)主管部門逐個進行溝通和聯(lián)系。對內(nèi)與偵查監(jiān)督、反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、控告申訴等部門協(xié)調(diào)配合還不夠，相關(guān)司法文書移送不及時，造成“兩法”信息中刑事司法信息沒有及時收集到位，不能與相關(guān)行政機關(guān)共享，也影響了行政執(zhí)法機關(guān)移送信息的積極性。
4.信息內(nèi)容標準不夠統(tǒng)一，收集方式手段比較單一，造成信息不能共享。各地對系統(tǒng)內(nèi)容的需求分析和功能設(shè)計還比較模糊，系統(tǒng)開發(fā)“八仙過海、各顯神通”，功能不齊備，標準不統(tǒng)一，影響信息的有效性。主要依賴行政執(zhí)法部門自行移送或輸入的方式，對信息的真實性、完整性也無法驗證。手段比較落后，有的依靠手工輸入或拷貝導入，不能充分利用第三方信息比如政府網(wǎng)站、“信用浙江”這樣的信息系統(tǒng)自動導入。預防部門普遍缺少信息技術(shù)應用管理人員，業(yè)務不熟悉，錄入不準確，運用不規(guī)范，影響信息管理使用和系統(tǒng)升級維護。
5.信息質(zhì)量不高，利用信息開展廉政風險評估的創(chuàng)新意識不強，探索實踐不夠。應用軟件的模塊分類不夠科學合理、表單格式和記錄內(nèi)容比較簡單，影響信息的通用性。對相關(guān)行政執(zhí)法部門的常規(guī)信息掌握多，最新信息、熱點信息掌握少，影響信息的實用性。普遍缺少統(tǒng)計分析功能，不能對相關(guān)行政執(zhí)法信息和刑事案件信息等進行分類匯總，影響信息的關(guān)聯(lián)性。信息利用率低，缺乏綜合利用、深度挖掘。真正利用預防信息開展廉政風險評估、預測預警、提出對策建議或發(fā)現(xiàn)犯罪線索不多，對深入推進預防工作的成效不夠突出。
究其原因：一是有關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)缺乏接受監(jiān)督意識。行政執(zhí)法與刑事司法銜接的核心就是建立“兩法”信息共享系統(tǒng)，實現(xiàn)“網(wǎng)上銜接、信息共享”，而行政許可、行政處罰等執(zhí)法信息及時向檢察機關(guān)、公安機關(guān)等公開和報備，無疑加大了對行政執(zhí)法的監(jiān)督力度，使很多行政機關(guān)心存戒備，主動移送行政執(zhí)法信息的積極性不高。二是缺乏牽頭部門和協(xié)調(diào)配合。這項工作雖然是檢察機關(guān)最早提出建議，但主要信息來自政府各相關(guān)部門，需要依靠政府相關(guān)部門牽頭落實。但由于上述中央“兩辦”轉(zhuǎn)發(fā)的八部門文件中沒有明確由哪個部門牽頭，哪些部門配合，造成職責不清，難以切實執(zhí)行。三是缺乏必要的技術(shù)標準和經(jīng)費保障。“兩法”信息共享系統(tǒng)是一個復雜的電子網(wǎng)絡系統(tǒng)，需要充分運用現(xiàn)代信息技術(shù)實現(xiàn)信息互聯(lián)互通，需要加大對電子政務網(wǎng)絡和信息共享公共基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)資金投入。
三、進一步加強“兩法”信息共享系統(tǒng)建設(shè)推動廉政風險評估和社會管理創(chuàng)新
(一)進一步認識加強“兩法”信息共享系統(tǒng)建設(shè)的重要意義
1.這是實現(xiàn)預防工作方式科學發(fā)展的迫切要求。2009年5月最高人民檢察院曹建明檢察長在“全國檢察機關(guān)第三次預防職務犯罪工作會議”上講話要求：進一步加強職務犯罪信息庫建設(shè)，完善與有關(guān)行業(yè)、系統(tǒng)、部門的預防職務犯罪信息共享機制，提高預防工作效率和水平。這為今后“兩法”信息共享系統(tǒng)建設(shè)指明了方向。最近幾年最高人民檢察院召開的有關(guān)會議也都進一步強調(diào)要抓好“兩法”信息共享系統(tǒng)建設(shè)，要加強與行政執(zhí)法、紀檢監(jiān)察、審計以及公安、法院等職能部門的聯(lián)系，建立信息傳遞機制，實現(xiàn)信息資源互通、共享;加強內(nèi)部偵查監(jiān)督、反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、控告申訴、職務犯罪預防等業(yè)務部門的工作聯(lián)系，互相通報有關(guān)信息、移送線索，真正實現(xiàn)“懲防一體化”。
2.這是進一步夯實預防工作基礎(chǔ)的需要。“兩法”信息共享系統(tǒng)建設(shè)是預防工作的一項重要基礎(chǔ)工作。這是由預防工作的本身特征所決定的。一是預防對象的廣泛性，面向所有行政機關(guān)和公務人員。二是預防工作的主動性，需要主動設(shè)防。三是預防工作的超前性，需要關(guān)口前移。這三個特征都需要暢通的行政執(zhí)法信息渠道，需要豐富的信息資源，更需要一個收集信息、分析信息、利用信息的軟件系統(tǒng)。沒有“兩法”信息共享系統(tǒng)這個基礎(chǔ)，犯罪分析、預防調(diào)查、預測預警、對策建議等專業(yè)性預防工作就難以實現(xiàn)。
3.這是加強職務犯罪預防信息化、專業(yè)化建設(shè)的需要。“兩法”信息共享系統(tǒng)建設(shè)是預防信息化建設(shè)的重要組成部分，對推動預防工作專業(yè)化建設(shè)具有重要的作用和優(yōu)勢。充分利用計算機和通信技術(shù)，建立“兩法”信息共享系統(tǒng)，從傳統(tǒng)的手工分散收集儲存到自動系統(tǒng)收集儲存，傳統(tǒng)的人工個案、類案定性分析到計算機批量統(tǒng)計定量分析，傳統(tǒng)的書面對策建議到利用計算機進行預測預警的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)預防信息收集儲存手段、分析手段、對策方式的現(xiàn)代化，實現(xiàn)預防工作從人工到機器、從單機操作到聯(lián)網(wǎng)應用、從分散組織到上下集中，既是深入開展預防工作的重要手段，又是實現(xiàn)預防專業(yè)化的重要標志，是實現(xiàn)預防功能最大化的要求。 4.這是推動預防工作參與廉政風險評估和社會管理創(chuàng)新的需要。參與廉政風險評估是預防工作面臨的新業(yè)務，也是檢察預防工作參與加強和創(chuàng)新社會管理的有效手段。而對行政執(zhí)法信息的動態(tài)掌握是開展廉政風險評估的基礎(chǔ)，也是開展預測預警的基礎(chǔ)。沒有“兩法”信息共享系統(tǒng)，建立在廉政風險評估基礎(chǔ)上的廉政風險防控和建立在預測預警基礎(chǔ)上的懲治和預防年度報告也就成了“無米之炊”，難以發(fā)揮廉政防控和決策參考的作用，就會削弱檢察機關(guān)預防工作參與加強和創(chuàng)新社會管理的成效。
5.這是檢察機關(guān)加強法律監(jiān)督，推動單位內(nèi)部預防工作深入開展的根本途徑。建立和運用“兩法”信息共享系統(tǒng)，有效地加強對國家機關(guān)及其工作人員動態(tài)監(jiān)督管理，加強對行政權(quán)力的制約，促進依法行政，為職務犯罪發(fā)生的特點、規(guī)律、趨勢等前瞻性研究提供科學的素材，為反腐敗的整體部署和決策提供科學的依據(jù)，是具體落實懲防體系和“預防條例”的重要手段和改革舉措，對檢察機關(guān)預防工作發(fā)揮法律監(jiān)督作用、推動單位內(nèi)部預防有十分重要的意義。
(二)大力推進“兩法”信息共享系統(tǒng)建設(shè)，加強和創(chuàng)新社會管理
“兩法”信息共享系統(tǒng)建設(shè)工作是預防工作的一項全局性、基礎(chǔ)性工作。當前，預防職務犯罪工作的“兩法”信息共享問題，已經(jīng)成為制約預防職務犯罪工作發(fā)展的一個“瓶頸”問題。要貫徹落實高檢院有關(guān)預防職務犯罪工作會議的精神，積極探索、拓展運用技術(shù)手段預防職務犯罪的新途徑，充分運用“兩法”信息開展廉政風險評估和參與社會管理創(chuàng)新，提高廉政風險防控和腐敗社會控制的能力和水平。要按照曹建明檢察長“加強統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一實施，不斷提高檢察工作的技術(shù)含量”的要求，自覺、主動將“兩法”信息共享系統(tǒng)建設(shè)納入預防工作的總體規(guī)劃和各項具體工作之中，抓好總體規(guī)劃、需求設(shè)計、軟件開發(fā)、規(guī)范制定、信息收集、管理應用等工作。
1.明確“兩法”信息共享系統(tǒng)建設(shè)的目的，做好總體規(guī)范。“兩法”信息是檢察機關(guān)在預防工作中需要獲取的與行政執(zhí)法、刑事司法活動相關(guān)的各種預防信息。建立“兩法”信息共享系統(tǒng)的目的，就是通過計算機收集、儲存、處理“兩法”信息。主要是行政執(zhí)法信息，包括行政執(zhí)法所涉及的相關(guān)人(執(zhí)法主體和相對人等)、財(公共財政收支活動、資金流向等)、物(政府投資的工程建設(shè)、政府采購、土地、礦產(chǎn)資源等)。這些信息不僅檢察機關(guān)需要，其他政法機關(guān)和紀檢監(jiān)督機關(guān)也需要;不僅預防部門需要，而且檢察機關(guān)內(nèi)部偵查監(jiān)督、反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、控告申訴等業(yè)務部門也需要。因此，要從整合外部和內(nèi)部信息資源入手，做好總體規(guī)劃。在檢察機關(guān)外部，要與其他政法機關(guān)溝通，共同收集、共同建設(shè)、共同分享，不能各自為政。根據(jù)中央政法委要求，2010年8月浙江省委政法委等11部門印發(fā)了《推進全省政法機關(guān)網(wǎng)絡設(shè)施和信息資源共享共建工作實施方案》[1]，要求以政府部門業(yè)務需求為導向、充分利用公安金盾網(wǎng)和政法部門現(xiàn)有網(wǎng)絡信息資源，以合力推進政法部門網(wǎng)絡設(shè)施共建、業(yè)務網(wǎng)絡互聯(lián)互通和信息資源共享，充分發(fā)揮政法信息的整體效能，提升政法工作的科技含量，更好地維護全省社會和諧穩(wěn)定。2011年4月最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等15個部門又聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立實名信息快速查詢協(xié)作執(zhí)法機制的實施意見》[2]，要求將政府部門和社會服務行業(yè)建立的各類實名制服務管理信息系統(tǒng)作為偵查機關(guān)辦案工作的重要信息資源，通過構(gòu)建實名信息快速查詢協(xié)作執(zhí)法的共享系統(tǒng)和工作制度，提高在偵查工作中及時獲取犯罪嫌疑人相關(guān)社會活動證據(jù)信息的準確性和時效性，加快提升偵查辦案的效率和水平。這兩項工作的推進，可以為行政執(zhí)法信息收集和共享創(chuàng)造有利條件。在檢察機關(guān)內(nèi)部，雖然建立了“偵防信息庫”，但由于“偵防一體化”機制并沒有把偵查監(jiān)督、控告申訴等業(yè)務部門包括在內(nèi)，無法對職務犯罪舉報等信息進行全面分析，達到信息的有效利用。同時，在“偵防信息庫”的管理和運用上還存在權(quán)限分配設(shè)置與預防工作需要不適應，雙方不能共享對方大部分信息等問題。還有檢察機關(guān)預防部門掌握的行賄犯罪檔案查詢工作，目前只將行賄犯罪列為被查詢對象，而對行賄行為不作評價，降低了防控賄賂犯罪的社會效果。
2.明確“兩法”信息共享系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性、普遍性、對策性等特點，深入需求分析調(diào)研和設(shè)計。建立“兩法”信息共享系統(tǒng)主要是為預防職務犯罪工作服務的，所收集的信息要與預防對象有關(guān)，也就是與行政執(zhí)法人員的職務活動有關(guān)，與他們可能發(fā)生的潛在犯罪行為有關(guān)。預防信息不同于偵查信息，預防信息具有普遍性、公開性、前瞻性、源頭性、背景性、可能性、對策性、長期趨勢性等特點，其目的是透過犯罪現(xiàn)象、分析原因、提出對策，從普遍發(fā)生的現(xiàn)象中尋找原因，從反復發(fā)生的事實中尋找規(guī)律;偵查信息具有特殊性、保密性、后發(fā)性、細節(jié)性、表面性、必然性、證據(jù)性、現(xiàn)實危害性等特點，目的是發(fā)現(xiàn)犯罪線索、查明犯罪事實、固定犯罪證據(jù)。因此，收集行政執(zhí)法信息主要不是去尋找線索、證據(jù)或處理依據(jù)，不需要去大海撈針，而是為了調(diào)查分析相關(guān)行政執(zhí)法部門和人員不規(guī)范執(zhí)法行為的過程，加強對行政執(zhí)法機關(guān)廉政風險評估和預測預警，從而通過年度報告為領(lǐng)導決策提供參考、為加強和創(chuàng)新社會管理提供依據(jù)。收集時要特別注意信息的相關(guān)性、及時性、有效性、準確性和相對完整性，必須與潛在犯罪人的職務行為相關(guān)，準確反映潛在犯罪人的所在單位、所管事務、所用錢物，必須做到及時有效，必須盡可能完整，可以做出近期有無可能發(fā)生職務犯罪的判斷。
3.明確“兩法”信息共享系統(tǒng)的功能結(jié)構(gòu)，抓好“兩法”信息共享系統(tǒng)的軟件開發(fā)。“兩法”信息共享系統(tǒng)至少要有四大功能，一是能夠比較全面及時地收集掌握行政執(zhí)法信息和刑事司法信息，包括行政許可、審批、處罰、投訴、管理以及職務犯罪立案偵查、起訴、審判等信息，做到動態(tài)監(jiān)控;二是能夠?qū)σ呀?jīng)發(fā)生的職務犯罪成因進行實證分析，提出預防對策;三是具有對行政執(zhí)法活動是否存在廉政風險和涉嫌職務犯罪的自動識別和分析功能，做到預測預警;四是具有面向檢察機關(guān)和有關(guān)部門的服務、管理功能，做到內(nèi)外共享、上下互通。為此，要重點解決以下技術(shù)問題：一是完善案件信息和行政執(zhí)法信息的導入程序。使錄入格式與內(nèi)容達到預防部門對職務犯罪規(guī)律、高發(fā)領(lǐng)域、易發(fā)環(huán)節(jié)等項目的要求。二是根據(jù)計算機對案件信息和行業(yè)信息的定量分析結(jié)果，對各行業(yè)(系統(tǒng))出現(xiàn)多發(fā)易發(fā)職務犯罪的征兆、趨勢進行動態(tài)監(jiān)測和科學預測，自動發(fā)出不同級別的預警，從而采取有效措施控制犯罪發(fā)生、發(fā)展。三是對全省職務犯罪預防工作實施全程監(jiān)控，納入實時管理，增加預防工作的動態(tài)效應。 4.明確“兩法”信息共享系統(tǒng)建設(shè)的重點內(nèi)容和方式，抓好“兩法”信息的收集。收集“兩法”信息要圍繞預防工作重點進行。根據(jù)高檢院《關(guān)于加強和改進預防職務犯罪工作的意見》，加強預防工作重點要突出“四個圍繞”：一是圍繞中央推動科學發(fā)展重大決策部署的貫徹落實。二是圍繞人民群眾反映強烈的突出問題。三是圍繞職務犯罪易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域。四是圍繞懲治和預防體系建設(shè)。這些方面都會涉及行政執(zhí)法信息，包括社會保障、勞動就業(yè)、征地拆遷、移民補償、搶險救災、醫(yī)療衛(wèi)生、招生考試、生態(tài)環(huán)境保護、食品藥品質(zhì)量、安全生產(chǎn)、司法等重點領(lǐng)域。收集信息的主要方式應當充分運用預防職務犯罪的“兩個機制”。也就是從外部來說，要進一步發(fā)揮檢察機關(guān)作為黨委預防職務犯罪工作領(lǐng)導小組辦公室的組織協(xié)調(diào)作用，利用外部行業(yè)系統(tǒng)預防工作機制，與各級行政執(zhí)法機關(guān)建立情況信息通報制度，將相關(guān)的行政信息資料收集起來、聯(lián)網(wǎng)共享。鑒于工作需要，應主動與紀檢監(jiān)察、行政執(zhí)法、審計等職能部門和公安、審判機關(guān)等加強合作，建立可靠便捷的信息傳遞機制。同時，要發(fā)揮職能優(yōu)勢，挖掘行業(yè)資源，通過有關(guān)政務內(nèi)網(wǎng)和“政府信用”系統(tǒng)等多種渠道收集行政執(zhí)法信息，實現(xiàn)對有關(guān)工商、金融、稅務等巨量管理信息的查詢。從內(nèi)部來說，要依靠檢察機關(guān)內(nèi)部“黨組統(tǒng)一領(lǐng)導，分管檢察長齊抓共管，預防部門組織協(xié)調(diào)，業(yè)務部門各負其責”的工作機制，依靠反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、統(tǒng)計等部門支持，整理錄入相關(guān)法律文書，導入統(tǒng)計案卡信息，建立職務犯罪案件信息庫和行賄人信息庫。
5.積極運用“兩法”信息共享系統(tǒng)，開展案件分析、預防調(diào)查、廉政風險評估和預測預警，為加強和創(chuàng)新社會管理提供決策參考。一是要把“兩法”信息共享與案件剖析(犯罪分析)、預防調(diào)查、對策建議等基礎(chǔ)工作結(jié)合起來。充分利用案件信息，做好案件剖析工作，有效地做好辦案的“后半篇文章”，擴大辦案的社會效果。深入調(diào)查分析社會熱點領(lǐng)域，及時提出對策建議。二是應當按照現(xiàn)代風險管理的程序[1]進行廉政風險的識別、評估，做好風險管理對策的選擇運用。通過對行政執(zhí)法信息和相關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)背景資料進行匯總審查和系統(tǒng)分析，對行政執(zhí)法活動中尚未發(fā)生的潛在的職務犯罪風險進行系統(tǒng)的歸類和全面的識別，從風險發(fā)生的可能性和影響兩個方面對特定風險發(fā)生的可能性及損失的范圍與程度進行估計和衡量，對風險進行評估分級，提出消除不安全因素的風險控制對策和風險處理對策。三是在廉政風險評估基礎(chǔ)上，及時發(fā)現(xiàn)、研究帶有苗頭性、傾向性的問題或新的案件線索，對行政執(zhí)法機關(guān)和公職人員的職務犯罪進行預測預警，通過年度報告提出廉政風險防控對策，為黨委政府加強社會管理、控制社會穩(wěn)定總體風險提供決策參考。
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