公共管理論文投稿作品(2)
公共管理論文投稿作品篇二
公共管理與行政管理、私人管理
[摘 要]本文在對國內諸多學者觀點簡要評析的基礎之上，闡發(fā)和論述了公共管理是以公共權力機關為核心并有社會中介組織和公民大眾參與的、為實現公共利益采用多種方式和方法對公共事物進行有效管理的公共實踐活動;行政管理是政府為維護公共利益，運用公共權力、制度、法律、公共政策等方式對公共領域的公共事務進行的公共行政或公共管理的公共實踐活動;私人管理是以個人和私人組織為主體，為實現私人利益最大化，對私人領域的私人事務進行的管理活動;的相互關系是既有區(qū)別又有聯(lián)系的辯證關系。
[關鍵詞]公共管理 行政管理 私人管理
〔中圖分類號〕C93-05〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-7326(2007)01-0056-07
自我國設置公共管理碩士學位(MPA)教育以來，有關公共管理、行政管理、私人管理幾個基本概念及其相互關系的爭論一直不斷。直至今天依然是基本概念混亂不清，基礎理論膚淺薄弱，學術論著自相矛盾的現象相當普遍。本文試圖規(guī)范澄清公共管理、行政管理、私人管理幾個基本概念的含義，理順三者的相互關系，以促進我國的公共管理碩士學位(MPA)教育和研究健康深入發(fā)展。
一、公共管理概念
何謂公共管理?有人認為，公共管理(學)就是行政管理(學)。例如，夏書章教授就是這樣看的。他指出，行政管理學是從西方引進的，英文為administration， 意為行政、管理，因此，有人把它譯為行政學，有人把它譯為行政管理學。因為行政天生具有公共性特質，因此，英文administration前通常有public加以限制、形容和修飾，所以，有人也把它譯為公共行政學，有人譯為公共管理學。[1] 我理解夏老的意思，公共管理學與行政管理學僅僅是個譯名不同的問題，并無實質性的內容差別。如果我的理解是夏老的本意。那么，有幾個問題是值得商榷的。其一，假定行政、行政管理、公共行政、公共管理過去在外國表達的可能是同一個對象的含義，但是也不是對國外在這一個領域全部研究現狀和歷史的全面概括，至少它沒有能夠概括進去國外新公共行政、新公共管理、全球治理等理論。其二，既然我們把外國在這個方面的理論引進國內，那就遇到一個與中國歷史和現實相結合的問題，而夏老的看法沒有完成這項工作。其三，當前中國教育部在專業(yè)設置上把公共管理設為一級學科，把行政管理置于公共管理之下設為二級學科，表達了公共管理與行政管理有差別的意向，此時再把行政管理等同于公共管理，值得商榷。當然，夏老強調公共管理就是行政管理不僅在譯文上有他的道理，而且在實踐中更有重要的現實意義，因為行政管理即政府管理確實在公共管理中處于核心地位，扮演著主導者的角色;舍棄政府的行政管理，公共管理只是一句空話。
有人認為，公共管理不是行政管理，而是新公共管理。陳振明教授說：“說到底，公共管理與公共行政還是有相當大的區(qū)別的，而且它代表了公共部門管理研究的新趨勢。因此，我寧愿將公共管理視為一種傳統(tǒng)的公共行政和公共政策之后的新途徑、新范式，我稱之為‘第三種途徑’，而將前兩者分別稱之為‘第一種途徑’和‘第二種途徑’。”[2] 陳教授講的“第三種途徑”的“公共管理”，就是上世紀80年代在英、美一度很興盛的“新公共管理”，它是一種在“重塑政府形象”名義下以市場經濟學和公共選擇理論為基礎的以市場為導向的引入私人管理企業(yè)方法的公共事務管理市場化的公共管理模式。陳教授關注當今世界公共管理學科發(fā)展的前沿趨勢，令人欽佩。但是，他的觀點也值得商榷。其一，他把公共管理等同于新公共管理模式，忽視了公共行政和公共政策也屬于公共管理范疇，顯然在概念上犯了以偏概全的毛病。其二，他只看到新公共管理引進私人管理方法的優(yōu)點，沒有看到這種模式存在的缺點。據我觀察，當年在美國很興盛的新公共管理如今并不是很時髦的東西，相反，強調政府權威才是當今在美國起主導作用的公共管理模式。其三，有意思的是陳教授一方面寫文章贊揚宣傳西方新公共管理式的公共管理，另一方面由他主編的《公共管理學》卻講的是政府管理的內容，這種論著上面的互相矛盾表現了作者自己研究中的困惑。
更有意思的是與陳振明教授恰恰相反，張成福教授寫文章批判新公共管理，而他著的《公共管理學》教材，卻完全講的是新公共管理的內容。[3]這種論著上面自相矛盾的情形使人無法明白作者的學術立場究竟是什么。
陳慶云教授是最早參與公共管理譯名爭論的學者之一。他認為，公共管理(public management)與公共行政(public administration),不僅英文譯名不同，含義也不同，公共管理與公共政策在本質上是一致的。他說：“所謂公共管理是指那些不以營利為目的，旨在有效地增進與公平地分配社會公共利益的調控活動。”“從本質上看，我們對公共管理的定義與公共政策的界定是基本一致的。由于公共政策是為公共事務管理活動所制定的行為準則，因此，公共政策就是有效地增進與公平地分配社會公共利益調控活動中的行為規(guī)范。”[4]陳慶云教授強調公共政策在公共管理中的重要地位是完全正確的，因為當今世界各國的公共管理最主要的工具就是公共政策這只“看得見的手”。但是，他的觀點也值得商榷：其一，就譯名而論，public management僅僅是西方新公共管理的譯名，不能全面反映和概括西方公共管理的歷史和現實。administration在英文里既有行政含義，也有管理的含義，因此，public administration既可譯為公共行政，也可譯為公共管理，怎么能說public administration就只能譯為公共行政而不能譯為公共管理呢?其二，management一詞，英文的管理涵義具有微觀工具主義的意思，它與public administration一詞的公共行政的宏觀管理是有明顯區(qū)別的。其三，公共政策作為公共管理的一種模式是完全正確的，但是，若把公共管理等同于公共政策模式，顯然在邏輯上也是一種以偏概全的失誤。
張康之教授從另一個不同角度，強調公共管理不同于公共行政，并于2002年和2003年先后推出《公共行政學》和《公共管理導論》兩部著作。[5]他認為，“行政”與“管理”不同，公共管理學是從公共行政學經過新公共行政學發(fā)展而來的，公共行政是管理行政，公共管理是服務行政。 張教授提出“行政”與“管理”不同有一定道理，特別是在比較研究公共行政與私人管理時很有用處，他構思的公共管理與公共行政的不同內涵也很有意思。但是他的有些觀點難以令人茍同，也是值得商榷的。其一，他提出行政與管理有區(qū)別，這在比較研究公共管理與私人管理時雖然有意義，但是就公共管理領域本身來講，并無多大實質性意義，因為英文administration本來就有行政和管理的含義。其二，他說公共管理學是從公共行政學經過新公共行政學發(fā)展而來的，這個概括并不完全符合客觀歷史事實。據我所知，在西方由(美)威爾遜開創(chuàng)的由(德)馬克斯·韋伯完成的公共行政學之后，由(美)梅里亞姆和他的學生拉斯韋爾創(chuàng)立的公共政策科學，比新公共行政學要早得多，而且影響大得多，今天在美國尚有一個與 MPA并行的MPP(公共政策碩士學位)，而新公共行政學則是1968年之后由(美)H·喬治·弗雷德里克森為首的一批青年學者倡導的，他著的《新公共行政學》直到1980年才出版。其三，按照他的思路，所謂公共管理學其實質是上世紀80年代在英美興起的新公共管理，顯然也不能涵蓋“公共管理”范疇應當概括的全部內容。
劉熙瑞教授主編的《中國公共管理》和汪玉凱教授主編的《公共管理》，[6]認為“行政”、“行政管理”概念有一系列缺失，“公共行政”的內容豐富得多，突出了行政的“公共性”，而“公共管理”又比“公共行政”更突出了管理的多元主體性。這種觀點認為當代公共管理由公共行政發(fā)展而來是符合客觀歷史的事實的，但是否定行政或行政管理，過分強調公共行政的“公共性”和“公共管理” 的“多元主體性”，又會淡化、削弱和消解政府行政管理在公共管理中的主導地位，則是一個大問題。
喬耀章教授提出一種看法，認為“在實踐層面上”，“行政管理”和“公共管理”之間有一個“公共行政管理”，“而公共行政管理可視為從行政管理到公共管理之間的‘中介’或過渡形態(tài)，它具有行政管理和公共管理的二重特質或屬性”。[7] 據我了解，“在實踐層面上”并不存在名為“公共行政管理”的這個所謂的從行政管理到公共管理的中介或過渡的形態(tài)。不過，如果要從理論邏輯層面上把傳統(tǒng)的政府行政管理到正在建構的公共管理之間的多種公共管理模式用“公共行政管理”這個詞加以抽象概括也未嘗不可。很顯然，作者混淆了理論層面與實踐層面的東西。
上述情況表明，當前我國學者對公共管理概念的理解是相當混亂不清的，對公共管理和行政管理、私人管理的關系的說明也是自相矛盾的和很難自圓其說的。這就是當代中國公共管理學界的現狀。它既說明了學界對公共管理的研究尚處于起步和不成熟階段，也說明學界正在積極熱情地探討公共管理這門學問的科學真理。
我認為，“公共管理學”概念在中國是一個新名詞，是在規(guī)范意義上正在形成的新概念，它反映和概括的是我國社會政治生活中正在發(fā)生、成長和建構著的東西，它不像“行政管理”和“私人管理”那樣是歷史上已有的事實或既成事實的名詞概念。我在《公共行政、公共政策、公共管理》一文中，對西方公共管理作了歷史的考察，并說明“公共管理”一詞為“政治學”、“行政學”和“管理學”三大學科所使用，我把它們分別界定為“宏觀公共管理”、“中觀公共管理”和“微觀公共管理”。[8] 這篇文章有個大缺點，就是沒有界定“公共管理”概念的含義。我在《論公共管理范疇》一文中解答了這個問題。我提出：“公共管理就是指以公共權力機關為核心并有社會中介組織和公民大眾參與的為實現公共利益采用各種方式和方法對社會公共事務進行有效管理的公共實踐活動。”[9] 這個定義首先說明公共管理的主體系統(tǒng)由公共權力機關、社會中介組織和公民大眾三部分組成，其中公共權力機關是核心(行政機關又是公共管理核心的核心)，社會中介組織是紐帶，公民大眾參與是基礎。其次，說明公共管理的客體對象是為實現公共利益而對公共領域的公共事務進行的管理活動。最后，說明公共管理的介體工具是由公共政策等多種管理方式和方法構成的。這篇文章是我于2001年提交給在湛江召開的“首屆全國公共管理理論與教學研討會”的論文。經過5年時間的考驗和檢驗，我發(fā)現我提出的這個“公共管理”概念的定義還是比較適合我國公共管理實踐的現實及發(fā)展趨勢的。陳慶云教授和他們課題組于2005年發(fā)表了一篇《公共管理理論研究：概念、視角與模式》的文章。[10] 其中，對“公共管理”概念的界定是：公共管理是由政府、非政府公共組織和民眾組成的管理體系，共同管理社會公共事務的活動。與我對“公共管理”概念下的定義基本上是一樣的。表明他們對公共管理概念涵義的理解發(fā)生了相當大的變化，這是值得歡迎的。當然，他們比我對公共管理的理解要更深入些，又有更多新的發(fā)現。他們認為，公共管理既不能簡單地等同于以政府為中心的政府管理，也不能與社會多元主體合作治理直接劃等號。他們認為，從政府、非政府公共組織和民眾這三大主體間關系以及主體所承擔的角色、作用看，可以把公共管理分為以政府為本位，民眾和非政府公共組織依附于政府的三種政府管理模式，即政策管理的集權化模式、民主化模式、社會化模式;以社會為本位，政府、民眾和非政府公共組織平等合作的兩種社會治理模式，即社會治理的自主化模式、多中心模式。用形象的語言來表達，前三種模式為“父子關系”后兩種模式則是“兄弟關系”。他們的這些看法令人感到高興和鼓舞。不過，陳慶云教授依然堅持公共管理就是英文的public management，認為公共管理僅具有工具主義的含義，與我們中國人當前講的public administration即宏觀的和中觀的公共管理還是有區(qū)別的。我認為，public administration即公共管理首先應明確大的政治方向，從宏觀上和中觀上對公共事務進行管理和調控。當然，它也要重視熟練地使用微觀的管理工具，但是，它不能陷入工具主義和事務主義之中迷失方向。因此，他的public management工具主義式的公共管理還是值得商榷的。
二、公共管理與行政管理
公共管理與行政管理既有區(qū)別又有聯(lián)系。公共管理的外延比行政管理的外延大，公共管理的內涵比行政管理的內涵更豐富，但是，在當今世界各國行政管理又是公共管理的核心和主導者，舍去行政管理，公共管理就無從談起。
這里有必要對“行政管理學”這個概念作點說明。據我所知，“行政管理學”概念在中國的出現晚于“行政學”概念。夏書章老先生1982年1月29日在《人民日報》上發(fā)表了《把行政學的研究提上日程是時候了》，可能是““””后最早論及“行政學”概念的一篇文章。可是，到了1984年情況發(fā)生了微妙的變化。這一年8月國務院辦公廳和勞動部在吉林召開了行政管理研討會，同年底，中國行政管理學會籌備組在京成立。這一年出版的《中國行政管理學初探》一書，正式公開提出了“行政管理學”這個名詞。書中載有夏老的《關于開展行政管理學研究的一些粗淺認識》一文，此后，夏老主編的教材大多用《行政管理學》這個書名。1985年國務院在全國一些高校設置了第一批行政管理學專業(yè)，我們西北大學也有幸名列其中?？墒?，一些學者對“行政管理學”這個名詞一直有看法。因為英文administration的含義是“行政”和“管理”的意思，而不是“行政管理”的意思，如果把administration譯為“行政管理”就會發(fā)生同義語重復的問題。另外，英文management的含義是管理，而“管理學”在西方又是一門研究私人企業(yè)管理的學問。因此，“行政管理”這個名詞有混淆公共行政與私人管理之嫌。所以，當夏老1985年推出由他主編的《行政管理學》時，黃達強先生隨后出版了《行政學》教材。當“行政管理學”專業(yè)在一些高校開辦后，另一個“政治學——行政學”專業(yè)也在一些高校開辦起來。當中國行政管理學會成立后，另一個全國行政學研究會也成立了。中國行政管理學會每年有年會，參加者包括政府官員、黨校、行政院校、社會科學研究機構和高校的廣大人員;與此同時，全國高校每年也有一個“政治學——行政學”教學研討會，參加人員基本上是高校教師?？疾鞖v史我們發(fā)現“行政學”這個概念比“行政管理學”這個概念更精確嚴密些，更學術化些，專業(yè)化程度更高些，而“行政管理學”概念比“行政學”概念的含義更明白些，更通俗易懂些，更大眾化些。其實，“行政管理學”與“行政學”從根本上看并無實質性差別，它們研究的是同一個對象，即政府行政或政府管理，只不過是把“貓”加了個“咪”。因此，本文所使用的“行政管理學”與“行政學”概念是一個意思。所謂“行政管理”就是指政府為維護公共利益運用公共權力、制度、法律和公共政策等方式對公共領域的公共事務進行的公共行政或公共管理的公共實踐活動。
從歷史上看，公共管理作為一種客觀存在的事實比行政管理早得多?？梢哉f早在人類原始社會初期就已經有了公共管理。正如恩格斯所言：“雖然當時的公共事務比今日更多，——家庭經濟都是由若干個家庭按照共產制共同經營的，土地乃是全部部落的財產，僅有小小的園圃歸家庭經濟暫時使用，——可是絲毫沒有今日這樣臃腫復雜的管理機關，一切問題，都由當事人自己解決，在大數情況下，歷來的習慣就把一切調整好了。”[11]( P92 ) 而行政管理只是在有了國家之后，才有的政府管理，并且在前資本主義社會的國家里政府行政與立法、司法是缺乏明確分工的，那時的行政管理更確切地講是一種政治管理。真正明確地與議會立法、法院司法相區(qū)分的政府行政管理，是資產階級建國后實行三權分立體制的產物。
從理論上考察，公共管理學又晚于行政管理學。公共管理和行政管理作為人類的政治實踐經驗和零星的理論觀點，可以說在人類社會歷史中俯拾即是。但是，作為科學的學科理論知識和方法，人們公認(美)威爾遜1887年發(fā)表的《行政學研究》是行政管理學創(chuàng)立的標志。而當代“公共管理”只是在上個世紀80年代末才開始從西方炒起來的一個新名詞，它的含義就是由英國首相撒切爾夫人和美國總統(tǒng)里根所倡導的“新公共管理”。當時，它在西方還只是一種實踐運動，而并非一門學問，更不是一門理論學科，所以，在西方人的著作里只有“公共管理”的提法，沒有“公共管理學”的提法，至今大學里也沒有設這門學科。[12] 可是，當中國學者把西方人講的“公共管理”引入中國后，事情卻發(fā)生了質的變化。在中國，“公共管理學”不僅堂而皇之進入了大學課堂，而且成為MPA教育的首門核心課程。此時，人們就不能不為“公共管理學”正名了，而且人們認為“公共管理學”應當反映和概括客觀歷史和現實中的實際內容，應當名實相符。這樣說來，“公共管理學”這個名詞的發(fā)明權似乎不是外國人，而應當歸屬給中國人。
遵照“取實予名”和“名副其實”的古老中國邏輯學原則，我認為可以把“公共管理學”定義為：它是一門概括和探討人類社會歷史里公共事務管理的本質、規(guī)律和方法的科學知識和應用學科。這個定義可以把原始社會的公共管理、前資本主義社會的政治管理、資本主義社會的行政管理、公共政策管理、新公共行政、新公共管理、非政府公共組織管理、社區(qū)自治、全球治理和社會主義國家共產黨領導下的政府服務、社團管理、村民自治等等各種各樣的公共管理模式概括進去。
當然，這絕不是說公共管理的各種模式在公共管理里的地位就沒有主次之分了。這里必須指出的是，在當今世界各國的各種公共管理模式中政府的行政管理或公共行政處于核心位置、具有基礎功能、發(fā)揮著主導作用，這種地位是絕對不能動搖的，其他公共管理模式可以是政府行政管理或公共行政的必要補充形式，但是在現時代不可能成為取代形式。原因在于當今世界尚處于人類社會發(fā)展進程中的階級社會歷史時期，在任何一個國家里少數人要對社會絕大多數人實行有效的統(tǒng)治和管理，維護社會共同體有一個起碼的公共秩序和良性的運轉，就不得不把政府以合法強制力為主要標志的公共行政或行政管理作為首選。同時，也只有如此，政府才能組織民眾成就偉大公共事業(yè)。正是在這個意義上，馬克思講：“行政是國家的組織活動。”[13]( P479 ) 可見，絕對不能脫離開政府行政管理或公共行政這個核心和主導者去講什么公共管理。當然，展望人類社會歷史的未來發(fā)展趨勢，正如馬克思和恩格斯這些偉大導師們所預見的那樣，隨著人類社會物質生產力的極大提高，人們思想覺悟的極大提高，人類社會里的階級是會消滅的。階級消滅了，國家也就消亡了，自然政府的行政管理也就會消失。那時，取而代之的將是自由人在自由聯(lián)合體里實行自治這種公共管理模式，它是原始社會的公共管理經過階級社會的政府管理之后，人類在公共管理領域所發(fā)生的否定之否定的結果。可是，觀察當今世界各國公共管理的現實，誰也無法否認政府行政管理或公共行政在公共管理里的核心地位和主導作用，這種地位和作用是任何一種公共管理模式無法取代的。這就是公共管理與行政管理的聯(lián)系及其辯證關系。
三、公共管理與私人管理
公共管理與私人管理在一般情況下是兩個并列的范疇，在特定情況下二者又會發(fā)生互相交叉關系或互相滲透的關系，因此，二者既有區(qū)別，又有聯(lián)系，是一種對立統(tǒng)一的辯證關系。
首先，讓我們考察一下公共管理與私人管理的區(qū)別。應當說，公共管理和私人管理最大的區(qū)別就在于它們是人類社會兩個不同領域里的兩種不同性質的管理活動，公共管理是公共管理者為維護公共利益對公共領域的公共事務的管理活動，而私人管理是私人管理者為實現私人利益最大化對私人領域的私人事務的管理活動。先看公共管理。公共管理者如上所述，是由政府、社會中介組織和公民大眾三部分組成的管理主體系統(tǒng)。公共領域可簡稱為“公域”，公共事務可簡稱為“公事”。(德)哈貝馬斯的《公共領域的結構轉型》一書，主要研究了與“平民公共領域”不相同的“資產階級公共領域”。他又把資產階級公共領域區(qū)分為“政治公共領域”和“文學公共領域”。他認為當代資產階級公共領域正處于由自由主義模式的政治公共領域向社會福利主義模式的公共領域結構的轉型過程。[14] 我與他的觀點不同。我認為，公共領域是由公共利益規(guī)范的人們之間所發(fā)生和形成的公共事務關系領域。具體地說，公共領域由公民權利領域、公共權威領域和公共權力領域三個層面自下而上形成，好像一個塔式結構。公民權利領域指公民在居住地自發(fā)地直接發(fā)生的公共生活關系的公民基層社會領域，解決公民之間發(fā)生的公共事務矛盾關系的主要規(guī)則，就是每個公民所擁有的權利和應承擔的義務。公共管理的主要特點，是依靠公共輿論實行公民社會基層自治。同時,公民通過民主參政,運用公共輿論力量自下而上監(jiān)督社會中介組織和政府的公共行為,維護公民權利。公共權威領域指政黨、社團等組織形成的社會中介組織領域，這些組織都是由一些有權威性影響力的領袖人物發(fā)起組織的，并且是組織成員自覺自愿參加為實現共同利益而成立的組織或社會第三部門。解決組織團體內部矛盾的主要規(guī)則和程序是團體的章程，處理團體外部矛盾的主要方式是博弈與合作。公共管理的主要特點是領袖人物的權威影響力與合作協(xié)商式的民主管理。同時, 作為社會第三部門它又起著聯(lián)系基層公民社會與上層政府社會的中介作用。公共權力領域指高居于社會頂端的政府掌握公共權力管理公共事務的領域，這是政府的公共行政領域，其管理功能就是代表和維護公共利益，整合公共資源， 管理公共事務，其管理的主要工具是權力、制度、法律和公共政策等。政府公共管理最鮮明的特點是對社會中介組織和公民大眾實施自上而下的合法的強制力。在公域里干公事維護公益的人，可以說都是政治人，他們不僅都有“權”的身份特點, 而且都和公共生活發(fā)生著直接或間接的關系。任何一個人的一生都不能不與“公”字發(fā)生關系，人天生都是被公共管理者和公共管理者。也許正是在這個意義上，亞里士多德講的“人是天生的政治動物”這句話是對的。
我們再來看看私人管理。私人管理的主體是個人和私人組織。私人領域一般簡稱為“私域”，由個人的私生活領域、家庭生活領域、私人企業(yè)活動領域和商品交易市場領域四個平行的不斷放大的圓圈層形成。私人管理的對象是私人的事務，一般簡稱為“私事”。私人管理的目的、實質和原則集中為一條，就是實現私人利益最大化，西方人把善于按這個原則辦事的人稱之為“理性經濟人”。私人管理主要依靠的是感情、道德、私人關系和合同制約。私人管理的特點可以概括為私域、私事 、私利，集中到一點就是一個“私”字。
概括起來看，公共 管理的最大特色可以概括為一個“公”字，私人管理的最大特色就是一個“私”字，這就是公共管理與私人管理的最高本質和最大原則的區(qū)別，因此，一般情況下我們一定要分清公、私管理的不同界限，不能把公、私管理混為一談。
其次，讓我們看看公共管理是如何滲入私人管理的。從歷史上考察，人類 社會的公共管理先于私人管理出現。在人類的原始氏族社會里人與人相互依賴，甚至人與自然也是一個統(tǒng)一體。正如列寧所說：“在人面前是自然現象之網。本能的人，即野蠻人沒有把自己同自然區(qū)分開來。”[15](P90) 因此，那個時代的人只知有 “公”，不知“私”為何物，所以，那個時代也只有公共管理，不存在私人管理。私人管理是人類歷史進入到階級社會的產物。自從人類個體的物質生產能力出現了剩余但又不能滿足全社會的生存和 發(fā)展的時候，私有財產、私有制和私有觀念才產生了。此時人類一分為二，少數人成為剝削階級和壓迫階級，多數人成為被剝削階級和被壓迫階級，只是到了這個時期私人才開始關心私利對自己的私事進行私人管理。真正成熟發(fā)達的私人管理是資本主義社會發(fā)展的產物，作為一門科學知識和管 理學科則是以(美)泰羅1911年出版的《科學管理原理》為創(chuàng)立標志的。這時候的私人管理在私人家庭生活里出現了“家政”服務;在私人企業(yè)管理里出現了委托人和經理人的不同角色。由于私人企業(yè)管理的規(guī)模越來越大，私事里面也有了公事需要管理，于是經理人也就扮演起企業(yè)“行政總裁”的角色，私人企業(yè)里也設立了所謂的公共關系部，還有了專門從事公共關系 工作的公關先生和公關小姐。看來，私人管理是很善于向公共管理學習的。往后私人管理發(fā)展很快，甚至比公共管理還發(fā)達，成熟的《管理學》理論竟成了私人企業(yè)管理的代名詞?？梢?，私人管理和公共管理的關系是十分密切的。
最后，讓我們再看看私人管理是如何進入公共管理的。在現實社會里任何一個人都具有二重性身份，一方面他是私人，要生存發(fā)展，有私事，要謀取私人利益最大化;另一方面他又是公人，不可能脫離開公共生活而生存發(fā)展，因此，他又得干些公事(政府官員更是以擔任公職干公事執(zhí)行公務的公共行政管理為專職)，維護公共利益，維護社會共同體的公共秩序和良性運轉。人的這種二重性身份決定了公共管理和私人管理很容易發(fā)生互相交叉關系或互相滲透關系。既然私人管理可以學習公共管理，那么，公共管理有什么不能向私人管理學習的呢?上世紀80年代在英美興起的“新公共管理”，其實質就是公共管理學習和引入私人管理的結果。(美) 戴維·奧斯本和特德·蓋布勒著的《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門》一書，論述了十個方面的政府改革：第一，起催化作用的政府，掌舵而不是劃槳;第二，社區(qū)擁有的政府，授權而不是服務;第三，競爭性政府，把競爭機制注入到提供服務中去;第四，有使命感的政府，改變照章辦事的 組織;第五，講究效果的政府，按效果而不是按投入撥款;第六，受顧客驅使的政府，滿足顧客的需要，不是官僚 政治的需要;第七，有事業(yè)心的政府，有收益而不浪費;第八，有預見的政府，預防而不是治療;第九，分權的政府，從等級制到參與和協(xié)作;第十，以市場為導向的政府，通過市場力量進行變革。[16]可以說，這是對新公共管理的內容特征比較全面的概括。私人管理的許多優(yōu)點確實是值得公共管理學習和借鑒的，這對于提高公共管理的效率和效益很有價值。但是，我們不能在根本點上忘記公共管理與私人管理的不同本質和原則區(qū)別，至少在以下幾點上私人管理是公共管理不能搬用的。第一，私人管理以私人利益最大化為根本目的、最高本質和最大原則，必然反對和損害公共利益，因此，公共管理必須干涉和限制私人利益泛濫。第二，私人管理者為謀私利往往不擇手段向公共管理者進行各種方式的行賄，而公共管理者很容易因受賄而蛻化成為腐敗分子，所以，公共管理者不能不預防私人管理者用裹著糖衣的“炮彈”發(fā)動的進攻。第三，私人管理是個人權威至上，獨裁專制，與公共管理的民主管理本性和公平價值取向是相對立的，值得公共管理警惕。第四，私人管理的隨意性很大， 合同、制度往往會變成一張廢紙;而公共管理則必須把制度管理作為最基礎的管理方式，否則，社會生活就會亂作一團，無公共秩序可言。第五，私人管理的最大活動領域是自由市場，崇拜自發(fā)性、盲目性，必然導致 經濟危機和社會兩極分化，因此，作為公共管理的最高代表者的政府必須運用公共權力、法律和公共政策對私人市場活動進行適當的干預和必要的宏觀調控。第六，新公共管理混淆了公、私管理，淡化、削弱乃至消解著政府公共管理，是十分危險的，是不可能持久的。盡管公共管理應當向私人管理學習和借鑒許多優(yōu)良的管理方法、管理方式和管理 經驗，但是二者畢竟是兩個完全不同領域里的為了不同的目的的性質根本不同的對不同事務所進行的管理活動，公與私的界限必須分明。這就是公共管理與私人管理應有的對立統(tǒng)一的辯證關系。
[參考文獻]
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