公共行政管理論文(2)
公共行政管理論文篇二
新公共行政管理模式探析
摘 要 在20世紀(jì)80年代末，傳統(tǒng)的公共行政遭受到新的外部環(huán)境越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，公眾對(duì)政府能力喪失了信心，“政府失敗”的呼聲此起彼伏。就是在這樣一種背景下，一種新的公共行政理論——新公共行政管理理論應(yīng)運(yùn)而生。新公共行政管理理論主張政府大膽地采用企業(yè)管理的方法，并且取得了顯著的成效。但畢竟政府公共部門與企業(yè)存在著重大差異，所以在引用時(shí)要慎重。特別是對(duì)于轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國而言更是如此。“政府官員實(shí)行年薪制”就是一個(gè)很好的例子，“年薪制”本是企業(yè)管理中的一個(gè)概念，但引入到政府部門來卻不合適。
關(guān)鍵詞 新公共行政管理 企業(yè)管理 年薪制
中圖分類號(hào)： F121 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
一、新公共行政管理運(yùn)動(dòng)的興起
20世紀(jì)80年代是西方世界經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展困難重重的時(shí)代，同時(shí)也是一個(gè)變革的時(shí)代。經(jīng)濟(jì)停滯，通貨膨脹，高失業(yè)率與巨額財(cái)政赤字可以說是不期而至，嚴(yán)重困擾著各國政府，這迫使西方各國政府紛紛尋求與公共行政范式迥然相異的公共行政管理新模式，探索公共服務(wù)專業(yè)化和商業(yè)化發(fā)展的新道路，以期提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量，效率，并降低成本。因此在20世紀(jì)80年代，“變革”成為國際社會(huì)普遍而迫切的要求。正是在這樣的背景下，一場來自政府和公共部門的徹底改革運(yùn)動(dòng)，在英國、美國、澳大利亞等國家拉開了帷幕。這場來自政府內(nèi)部的行政改革運(yùn)動(dòng)，即新公共行政管理運(yùn)動(dòng)。
在這場運(yùn)動(dòng)中，各市場經(jīng)濟(jì)國家因歷史文化傳統(tǒng)和政府干預(yù)模式不同，其改革的路徑和治理模式也各異。但是，總體而言仍有一些共同特點(diǎn)，如：引入企業(yè)的管理方法，探索建立“企業(yè)型”政府;廣泛推動(dòng)合同制，實(shí)現(xiàn)政府管理的市場化與國有企業(yè)的私有化;分散政府管理職能，實(shí)施分權(quán)化改革;推動(dòng)公共行政管理信息化改革，逐步建立電子政府等。
二、公共行政管理模式下，政府大量采用企業(yè)管理方法
與傳統(tǒng)的公共行政排斥企業(yè)的管理方式不同，新公共行政管理強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)廣泛采用企業(yè)成功的管理手段和方法，這些方法具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
(一)主張放松傳統(tǒng)公共行政管理過程中嚴(yán)格的行政規(guī)則。
新公共行政管理反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律、法規(guī)，輕績效測定和評(píng)估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)則，實(shí)行嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制，即確定組織和個(gè)人的具體目標(biāo)。
(二)營造“顧客導(dǎo)向”的行政文化。
新公共行政管理改變了傳統(tǒng)公共行政的政府與社會(huì)的關(guān)系，政府不再凌駕于社會(huì)之上，封閉的官僚機(jī)構(gòu)，而是負(fù)責(zé)任的企業(yè)家，公民則是其顧客，政府理所當(dāng)然應(yīng)以顧客為導(dǎo)向。
(三)編制戰(zhàn)略計(jì)劃和加強(qiáng)戰(zhàn)略管理。
新公共行政管理認(rèn)為政府必須引入戰(zhàn)略管理這一工具。因?yàn)樗梢詭椭_定應(yīng)該做什么和怎樣做才能實(shí)現(xiàn)公共行政管理目標(biāo)，并為政府的發(fā)展方向，所處環(huán)境和采取的策略提供一整套系統(tǒng)的手段與方法。
(四)提高服務(wù)質(zhì)量。
學(xué)習(xí)企業(yè)精神，樹立服務(wù)理念是新公共行政管理運(yùn)動(dòng)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。作為企業(yè)家式的政府既然視公民為顧客，就應(yīng)該像企業(yè)一樣顧客滿意做為行政權(quán)力和行政行為的目標(biāo)導(dǎo)向，為顧客提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。
(五)引入管理信息系統(tǒng)。
信息是企業(yè)不可或缺的一種資源，它同時(shí)也是政府公共行政管理真正現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)。新公共行政管理主張利用管理信息系統(tǒng)來提高公共行政的效率和管理能力，提高服務(wù)質(zhì)量和社會(huì)公眾的滿意度，并使政府行為更透明化。
政府大膽采用企業(yè)管理的方法和技術(shù)，探索建立“企業(yè)型”政府，這對(duì)政府改善公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，提高政府的管理績效，實(shí)現(xiàn)公民利益最大化等方面是非常有效的。
三、政府公共部門與企業(yè)間存在的差異，對(duì)企業(yè)管理方法應(yīng)慎重引入
采有企業(yè)管理的某些管理方法和技術(shù)，地改革政府部門是大有裨益的，因?yàn)楣膊块T與企業(yè)之間確實(shí)存在著相通的地方，但這些相通的地方只停留在技術(shù)的層次上，如果把政府公共部門與企業(yè)等量齊觀，盲目套用企業(yè)管理的方法的話，那只能適得其反。
政府公共部門與企業(yè)之間的差異主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
(一)政府的公共行政管理與企業(yè)管理在目標(biāo)上有重大差異。
政府公共行政管理追求的根本目標(biāo)是要提高社會(huì)成員的生活質(zhì)量，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù);而企業(yè)管理則不同，通過生產(chǎn)和銷售產(chǎn)品或服務(wù)來追求利潤的最大化，是任何一個(gè)企業(yè)追求的目標(biāo)，也是企業(yè)管理的根本目的。
(二)政府的決策是強(qiáng)制性的，而企業(yè)至少在其合法的活動(dòng)中，不存在強(qiáng)制性因素。
政府可以強(qiáng)制公民遵守其決策、納稅等，并且要求公民服從國家的強(qiáng)制性權(quán)力派生出的法令，雖然并非所有的公共活動(dòng)都具有強(qiáng)制性，但是政府在執(zhí)行這些活動(dòng)時(shí)要比企業(yè)更嚴(yán)謹(jǐn);相對(duì)來說，企業(yè)的隨意性比較大，比如說可以向不同的公民收取不同的費(fèi)用，能拒絕與顧客做買賣，能夠不理睬正規(guī)的程序等。
(三)政府有不同于企業(yè)的責(zé)任形式。
政府管理人員要向政治領(lǐng)導(dǎo)人、公眾及司法系統(tǒng)等各部門負(fù)責(zé)，而企業(yè)管理部門只需對(duì)股東負(fù)責(zé)。雖然兩者都存在責(zé)任問題，但在政府管理的運(yùn)行過程中，責(zé)任是不太確定和不太穩(wěn)定的。
(四)政府在測量公共產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)出方面存在著困難。
政府缺少像企業(yè)那樣的績效測量標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)可以毫無疑問地將利潤和效率放在首位，但政府不能，作為非贏利性組織，政府根本就沒有利潤可言，也不可能一味地去追求效率，所以其績效測量非常困難。
因此，政府部門采用企業(yè)管理的方法和技術(shù)時(shí)，要慎之又慎，特別是對(duì)我國轉(zhuǎn)型時(shí)期的政府部門而言更是如此，政府官員不要為了追趕時(shí)髦，而不加以嚴(yán)格論證地套用企業(yè)管理的方法，來對(duì)政府部門進(jìn)行改革。這樣非但不能取得成效，反而會(huì)弄巧成拙。
所謂年薪制就是以年度為單位確定經(jīng)營者的基本報(bào)酬，并視其經(jīng)營成果浮動(dòng)發(fā)放風(fēng)險(xiǎn)收入的工資分配制度。它把一年的總收劃分為基本薪金和風(fēng)險(xiǎn)收入兩大部分，基本薪金按月發(fā)放，而風(fēng)險(xiǎn)收入則要在年終視績效情況來結(jié)算，如果沒有達(dá)標(biāo)，這部分收入就不能給。它把資本所有者追求利潤最大化與企業(yè)經(jīng)營者追求個(gè)人效用最大化的目標(biāo)統(tǒng)一起來。
因此，實(shí)行年薪制是具有積極意義的：(1)有利于激勵(lì)經(jīng)營者的積極性。在經(jīng)營企業(yè)的過程中，調(diào)動(dòng)經(jīng)營者積極性的最佳方法就是讓經(jīng)營者的個(gè)人經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與企業(yè)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)一致，使個(gè)人收入與企業(yè)效益同起同落，在與企業(yè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的同向發(fā)展中利益與共，風(fēng)險(xiǎn)與共;(2)有利于培養(yǎng)和造就現(xiàn)代企業(yè)家隊(duì)伍。經(jīng)營者收入與其經(jīng)營績效掛鉤，這就充分肯定了經(jīng)營者的社會(huì)價(jià)值，使經(jīng)營企業(yè)成為一種高收入，具有足夠吸引力的職業(yè)，從而可把大量優(yōu)秀的人才引入到企業(yè)里;(3)有利于規(guī)范經(jīng)營者的收益分配。經(jīng)營者年薪制通過制度將經(jīng)營者的收益分配納入規(guī)范化軌道，對(duì)經(jīng)營者收益標(biāo)準(zhǔn)的確定，經(jīng)營狀況和成果考核都進(jìn)行規(guī)范管理，提高了經(jīng)營者收益分配的透明度。
年薪制的這些優(yōu)點(diǎn)，使得其在國外企業(yè)已經(jīng)實(shí)行的相當(dāng)普遍了，但在國內(nèi)企業(yè)里并未得到推廣，還屬于試行階段。糾正原因，年薪制在我國實(shí)施的條件尚未完全成熟，還存在若干問題，比如，如何確定年薪制的對(duì)象?考核的標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)?年薪制該如何發(fā)放?實(shí)行年薪制，除了對(duì)經(jīng)營者進(jìn)行激勵(lì)外，還應(yīng)如何對(duì)其進(jìn)行約束?等等。因此，一種在企業(yè)界尚未完全成熟的管理方式，如果被照搬到政府部門來的話，其結(jié)果是可想而知的。從以下幾個(gè)方面可以看出，政府官員是不適宜實(shí)行年薪制的：
首先，政府是游戲規(guī)則的制定者，而非游戲的參與者。
在新公共行政管理運(yùn)動(dòng)中，美國學(xué)者奧斯本曾提出了政府再造的十條原則，其中一條是說政府應(yīng)是掌舵而不是劃槳。即新的管理理念主張政府在公共行政管理中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策。一個(gè)有效的政府，其職能不是具體的分錢管物，而是提供指導(dǎo)和服務(wù);政府如果將精力集中于“劃槳”，那么就意味著政府舍本逐末，最終也劃不好槳;只有政府將精力放在“掌舵”上，才能保證政府行政的有效性，最終為社會(huì)掌好舵。
在過去高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國政府扮演了“無限政府”“全能政府”的角色，它不僅參與政策的制定，更參與政策的執(zhí)行，做了許多不該做也做不好的事情。嵊州市對(duì)旅游局局長實(shí)行年薪制，無疑是想通過用年薪制來激發(fā)他完成旅游區(qū)開發(fā)，旅游收入增長等經(jīng)營性項(xiàng)目。這樣，旅游局長就具有了雙重身份;他不僅要制定與旅游相關(guān)的規(guī)則，成為游戲規(guī)則的制定者;又要完成“經(jīng)營項(xiàng)目”，成為游戲的參與者。這種雙重身份很容易使他通過改變游戲規(guī)則來確保他在“競爭”中獲勝。比如，他可以制定一些歧視性的部門規(guī)章，把那些妨礙自己實(shí)現(xiàn)“經(jīng)營目標(biāo)”的企業(yè)排除在外，這樣會(huì)嚴(yán)重束縛市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不利于市場化的進(jìn)程。
其次，政府公共行政管理不是以實(shí)現(xiàn)利潤最大化為其首要目標(biāo)。
政府公共行政管理追求的根本目標(biāo)是，通過為社會(huì)成員提供高質(zhì)量的非贏利性公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而提高全體社會(huì)成員的生活質(zhì)量。即使在某些方面公共行政管理機(jī)構(gòu)在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的時(shí)候，也會(huì)收取一定的費(fèi)用，但并不會(huì)改變其非贏利的性質(zhì)。而對(duì)企業(yè)來講，實(shí)現(xiàn)利潤最大化毫無疑問地成為其首要目標(biāo)。作為一個(gè)旅游局的局長，他首先是一個(gè)政府部門的首長，作為一個(gè)政府官員，其任務(wù)首先是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。比如檢查和旅游業(yè)相關(guān)的法律、法規(guī)的落實(shí)情況，制定相關(guān)部門規(guī)章來規(guī)范旅游市場等。他只有在做好這一切的前提下，才能去考慮完成增加收入，開發(fā)旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)等經(jīng)營性目標(biāo)。但這兩個(gè)目標(biāo)不是在任何時(shí)候，任何情況下都是一致的。當(dāng)兩者發(fā)生沖突，而政府官員又從自己利益最大化出發(fā)時(shí)，他很可能因年薪制的“激勵(lì)”而使他通過損害公共利益的方式來實(shí)現(xiàn)自己的個(gè)人利益。
最后，政府官員為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)無須通過高額年薪來激勵(lì)。
政府官員與企業(yè)經(jīng)營者不同，經(jīng)營者為企業(yè)創(chuàng)造了利潤，在取得相應(yīng)價(jià)值的報(bào)酬后，給予其更高額的薪金(比如實(shí)行年薪制等)來激勵(lì)其創(chuàng)造更多的利潤，是很在必要的。而對(duì)于政府官員而言，如果他僅僅是扮演公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者的角色，那么做的好是他分內(nèi)之事，當(dāng)然，對(duì)工作有突出表現(xiàn)，有顯著成績和貢獻(xiàn)的官員可以采取給予適當(dāng)數(shù)量的獎(jiǎng)金，晉升或授予榮譽(yù)稱號(hào)等方式來進(jìn)行激勵(lì)，但是無須通過巨額年薪來激勵(lì)，否則這對(duì)納稅人而言，是一種極大的不公平。
(作者：武漢大學(xué)保衛(wèi)部，本科，研究方向：行政管理)
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