論文關(guān)鍵詞：行政調(diào)查　公民權(quán)利　公民義務(wù)
　　論文摘要:我國(guó)目前對(duì)行政調(diào)查定性不準(zhǔn)，對(duì)其制度研究不應(yīng)偏重于授予行政機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)，應(yīng)更加重視對(duì)相對(duì)人和相關(guān)公民的權(quán)利保障以及對(duì)他們?cè)O(shè)定協(xié)助義務(wù)的合理限度，確保三者的平衡。本文以行政調(diào)查中對(duì)公民權(quán)利的保障與救濟(jì)，以及公民的義務(wù)為線索，結(jié)合案例及國(guó)外相關(guān)法律制度，分析行政調(diào)查權(quán)的行使與控制、行政調(diào)查程序的構(gòu)建等相關(guān)理論。
以往學(xué)界對(duì)行政調(diào)查的研究極不重視，相關(guān)論著也屈指可數(shù)。其實(shí)，行政調(diào)查的理論體系相當(dāng)龐雜，在整個(gè)行政法學(xué)理論體系中的地位也日益重要，我國(guó)行政調(diào)查的研究較國(guó)外已十分落后。這不僅表現(xiàn)在對(duì)行政調(diào)查的定位存在爭(zhēng)議，與相關(guān)概念區(qū)別不清;還表現(xiàn)在目前沒(méi)有統(tǒng)一的《行政程序法》，行政調(diào)查制度散見(jiàn)于各部門行政法，以規(guī)定授予行政機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)為主，缺乏對(duì)行政主體義務(wù)的規(guī)定，缺乏對(duì)被調(diào)查人權(quán)利的關(guān)注;并且具體程序構(gòu)建混亂。本文旨在解決上述問(wèn)題。
一、理論基礎(chǔ)
對(duì)行政調(diào)查是否是獨(dú)立的行政行為，它與行政檢查等相關(guān)概念的區(qū)別與通用，一直存在不同觀點(diǎn)。我國(guó)有些學(xué)者認(rèn)為行政調(diào)查是行政決定前的一個(gè)環(huán)節(jié)，不應(yīng)視之為獨(dú)立的行政行為;而行政檢查是獨(dú)立的行政行為，二者不具有可比性，當(dāng)然不能通用。有的學(xué)者認(rèn)為行政調(diào)查與行政檢查是一回事，屬于因過(guò)去理論研究的落后而遺留下的概念混亂。筆者認(rèn)為，從廣義角度而言，凡是行政機(jī)關(guān)在行政職權(quán)范圍內(nèi)所作出的行為都是行政行為，那么行政調(diào)查行為也是行政行為，只不過(guò)它通常表現(xiàn)為行政決定前的一個(gè)環(huán)節(jié)，因此可以推論:行政調(diào)查權(quán)是獨(dú)立的行政權(quán)力，完全可能直接或間接地影響相對(duì)人的權(quán)利;行政調(diào)查程序也是獨(dú)立的行政程序，應(yīng)完善其各個(gè)環(huán)節(jié);行政調(diào)查與行政檢查是兩個(gè)概念，不應(yīng)餛淆。
如前所述，學(xué)界長(zhǎng)期以來(lái)不重視對(duì)行政檢查的研究，認(rèn)為行政檢查只是行政決定前的一個(gè)環(huán)節(jié)，不是獨(dú)立的行政行為，行政檢查權(quán)的行使也不會(huì)對(duì)相對(duì)人造成獨(dú)立于行政決定的影響。通過(guò)上述分析，可以澄清:行政調(diào)查行為具有獨(dú)立性，也是行政行為。有了這一理論前提，關(guān)于行政調(diào)查權(quán)行使過(guò)程中對(duì)相對(duì)人的影響及行政調(diào)查具體程序設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)如何保障相對(duì)人權(quán)利等一系列問(wèn)題都迎刃而解。
二、行政調(diào)查權(quán)與公民權(quán)利義務(wù)的沖突與協(xié)調(diào)
(一)行政調(diào)查權(quán)的法律控制與公民的權(quán)利保障
各國(guó)立法都允許行政主體擁有較大的行政調(diào)查權(quán)，而且由于行政調(diào)查的具體目的、對(duì)象、環(huán)境等各不相同，行政執(zhí)法主體在行使行政調(diào)查權(quán)時(shí)往往擁有較大的自由裁量空間。正是裁量空間的存在，使行政調(diào)查權(quán)對(duì)公民的權(quán)利構(gòu)成威脅，如果缺乏相應(yīng)的法律控制，濫用行政調(diào)查權(quán)的事例必將比比皆是。
首先，嚴(yán)格行政調(diào)查適用條件。一般而言，依據(jù)權(quán)力性質(zhì)不同，行政調(diào)查可分為任意性行政調(diào)查和強(qiáng)制性行政調(diào)查。前者是行政主體在相對(duì)人的自愿協(xié)助下進(jìn)行的，這類行政調(diào)查中，一般沒(méi)有對(duì)相對(duì)人的物理性強(qiáng)制，也不產(chǎn)生直接法律效果，適用條件可以較寬泛或模糊;后者是在緊急情況下或相對(duì)人對(duì)行政調(diào)查進(jìn)行抗拒的情況下，行政主體運(yùn)用強(qiáng)制性權(quán)力進(jìn)行的。這類行政調(diào)查具有命令性、執(zhí)行性和強(qiáng)制性的特點(diǎn)，嚴(yán)格其適用條件就顯得十分必要。具體包括以下內(nèi)容:一是設(shè)定權(quán)法定。行政調(diào)查權(quán)只能由立法機(jī)關(guān)通過(guò)制定法律創(chuàng)設(shè)，其他機(jī)關(guān)只享有一定范圍的規(guī)定權(quán)，尤其是行政機(jī)關(guān)，更不能自己給自己創(chuàng)設(shè)行政調(diào)查手段、范圍等。二是主體特定。行政調(diào)查的實(shí)施主體原則上必須具備行政主體資格，即能以自己的名義獨(dú)立行使行政調(diào)查職權(quán)，并承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律后果。據(jù)此，行政調(diào)查的主體一般是職權(quán)行政主體和授權(quán)行政主體，同時(shí)，有些國(guó)家的行政程序法根據(jù)本國(guó)實(shí)際情況允許行政主體委托調(diào)查。例如《奧地利行政程序法》規(guī)定有委托公設(shè)鑒定人或者法院調(diào)查的做法，這值得我國(guó)借鑒。三是對(duì)象特定。行政調(diào)查直接針對(duì)的對(duì)象可能是物、場(chǎng)所或是人身。對(duì)物的翻查、取樣或提存、暫扣，涉及相對(duì)人對(duì)物享有的排他的所有權(quán);對(duì)場(chǎng)所的進(jìn)入、巡視，涉及個(gè)人住宅不受侵犯的憲法性權(quán)利或營(yíng)業(yè)自由;盤(pán)查、訊問(wèn)甚至搜身，都關(guān)系到公民最基本的人身權(quán)利和自由。因此，必然要對(duì)行政調(diào)查對(duì)象作嚴(yán)格限制，借鑒刑法中的搜查證制度，行政機(jī)關(guān)只有在取得法院調(diào)查證之后，才能針對(duì)調(diào)查證中許可的特定標(biāo)的進(jìn)行調(diào)查。實(shí)行”一調(diào)查、一申請(qǐng)、一行為”，以保證行政調(diào)查權(quán)不被濫用，保證相對(duì)人的正常生產(chǎn)生活不被侵犯。
其次，完善行政調(diào)查手段。如前所述，行政調(diào)查可分為任意性行政調(diào)查和強(qiáng)制性行政調(diào)查，根據(jù)法律保留原則，對(duì)強(qiáng)制性行政調(diào)查手段不言而喻必須由法律明確規(guī)定，否則即為對(duì)公民自由的非法侵犯，行政機(jī)關(guān)就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任;至于任意性行政調(diào)查，相對(duì)人同意自愿接受調(diào)查，可以沒(méi)有法律授權(quán)，但也不排除行政機(jī)關(guān)受法律保留原則的約束。此謂合法性問(wèn)題。關(guān)于合理性問(wèn)題，根據(jù)比例原則，一是要求妥當(dāng)性，即要求所采取的手段能夠達(dá)到所追求的目的;二是要求必要性，即為了達(dá)到所追求的目的而選擇的手段是所有可選擇項(xiàng)中近乎最小的;三是要求手段與目的之間的比例，即一項(xiàng)行政措施雖然符合上述兩個(gè)要求，但如果其實(shí)是對(duì)結(jié)果會(huì)帶來(lái)超過(guò)行政目的價(jià)值的侵害，那么該項(xiàng)行政措施就是不合理的。
最后，規(guī)范行政調(diào)查程序。行政調(diào)查程序是指行政調(diào)查機(jī)關(guān)在行政調(diào)查時(shí)所采取的方式和步驟的總稱。行政調(diào)查在遵循行政程序一般規(guī)則的基礎(chǔ)上還應(yīng)有自己獨(dú)特的程序，筆者將在第三個(gè)問(wèn)題中詳述之，故在此不敷述。
(二)行政調(diào)查權(quán)的保障與公民的協(xié)助義務(wù)
近現(xiàn)代以來(lái)政府職能不斷擴(kuò)大，行政已經(jīng)滲入人們生活的方方面面，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)而且必須擁有廣泛的調(diào)查權(quán)力，當(dāng)然這種權(quán)力是有限的，是受法律控制的。與行政調(diào)查權(quán)相對(duì)應(yīng)的是行政相對(duì)人的調(diào)查協(xié)助義務(wù)同樣也應(yīng)是存有限度的。行政調(diào)查權(quán)存在的價(jià)值在于保障行政機(jī)關(guān)正確、及時(shí)地作出行政決定，為此有時(shí)必須對(duì)行政相對(duì)人規(guī)定協(xié)助義務(wù)。這樣有助于行政機(jī)關(guān)迅速、有效、低成本地搜集信息，從而提高行政效率。只有保證對(duì)協(xié)助義務(wù)的設(shè)定合法、合理，保持行政調(diào)查權(quán)與相對(duì)人的調(diào)查協(xié)助義務(wù)之間適度的平衡狀態(tài)，才能營(yíng)造雙方相互信任的空間，消除二者的隔閡和對(duì)立，真正提高行政效率，促成公共利益的實(shí)現(xiàn)。
對(duì)于行政調(diào)查中相對(duì)人的調(diào)查協(xié)助義務(wù)可以類比刑事調(diào)查中的作證制度加以研究。
首先，在刑事調(diào)查中，任何人都不得被要求提供反對(duì)自己的證據(jù)。美國(guó)在經(jīng)歷了激烈的論戰(zhàn)后，將傳統(tǒng)上只適用于刑法領(lǐng)域的沉默權(quán)擴(kuò)大運(yùn)用到了行政法上。認(rèn)為”禁止強(qiáng)迫自證其罪”原則是憲法所保障的特權(quán)。
其次，在西方法律體系中，如果當(dāng)事人與被告具有近親屬或夫妻關(guān)系，則可以請(qǐng)求作證義務(wù)的特免權(quán)。事實(shí)上這最早源于我國(guó)古代律法的”親親得相隱”，然而目前在較為完備的刑事法律中對(duì)親屬間是否有權(quán)拒絕作證的問(wèn)題并沒(méi)有任何規(guī)定，行政法中調(diào)查協(xié)助義務(wù)的豁免問(wèn)題在理論及實(shí)務(wù)上就更少有人討論了。
最后，古老的羅馬法法諺有云“律師不得成為委托人案件中的證人”，英國(guó)法繼承并發(fā)展了這一觀念，形成了影響深遠(yuǎn)的律師特權(quán)理論:一是在所有案件中，相對(duì)人同他的律師為尋求與提供在合法范圍內(nèi)的法律意見(jiàn)時(shí)所進(jìn)行的必要的信息交流，均受特權(quán)的保護(hù)，任何人不得要求相對(duì)人或律師開(kāi)示上述的交流。二是相對(duì)人與第三人之間或相對(duì)人的律師與第三人之間為準(zhǔn)備預(yù)期的或未決的訴訟而進(jìn)行的信息交流，也受到特權(quán)的保護(hù)。我國(guó)《律師法》第33條規(guī)定律師負(fù)有保密義務(wù)，但同時(shí)第35條又規(guī)定律師不得隱瞞事實(shí)，否則將被吊銷執(zhí)業(yè)證書(shū)，甚至被追究刑事責(zé)任(第45條)，這導(dǎo)致律師在執(zhí)業(yè)中陷入尷尬境地。因此，律師執(zhí)業(yè)特權(quán)在刑法和行政法領(lǐng)域的盡快確立，對(duì)當(dāng)事人權(quán)力的維護(hù)有重要的實(shí)踐意義。
各國(guó)根據(jù)自己的國(guó)情還規(guī)定了其它很多種類的特權(quán)群體。例如，在美國(guó)牧師和懺悔者之間也適用特權(quán)規(guī)則，但在英國(guó)，牧師和懺悔者之間的通信并不享受特權(quán)。具體到我國(guó)的行政調(diào)查協(xié)助義務(wù)的豁免，應(yīng)在學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)結(jié)合歷史傳統(tǒng)及實(shí)際國(guó)情制定。
三、行政調(diào)查程序的構(gòu)建
(一)調(diào)查前的程序一般遵循以下步驟:一是事先通知當(dāng)事人，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行實(shí)地調(diào)查之前，除非情況緊急或者事先通知會(huì)影響調(diào)查目的之外，應(yīng)通知當(dāng)事人，使當(dāng)事人有準(zhǔn)備時(shí)間;二是表明身份，即行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行調(diào)查前影響當(dāng)事人出示身份證明，并出示合法調(diào)查文件、說(shuō)明調(diào)查理由。三是應(yīng)當(dāng)告知相對(duì)人不服調(diào)查的救濟(jì)途徑，這點(diǎn)應(yīng)該著重強(qiáng)調(diào)。此外，特殊情況還應(yīng)遵循特定的程序，例如進(jìn)入公民住宅調(diào)查等，應(yīng)事先取得有關(guān)機(jī)關(guān)簽發(fā)的令狀(筆者認(rèn)為應(yīng)由人民法院簽發(fā)調(diào)查令);對(duì)公民、法人的銀行存款帳戶和儲(chǔ)蓄存款進(jìn)行調(diào)查，要有一定格式要求的許可證明。
(二)調(diào)查中的程序構(gòu)建以聽(tīng)證制度為核心，輔之以其它配套制度。”行政參與”原則是現(xiàn)代行政程序的必然內(nèi)涵，行政調(diào)查過(guò)程中完全由行政機(jī)關(guān)單方面完成任務(wù)是十分困難的，只有相對(duì)人積極參與，行政機(jī)關(guān)所獲得的信息才會(huì)全面、真實(shí)，據(jù)此做出的決定才會(huì)正確、及時(shí)。另外，相對(duì)人參與行政調(diào)查過(guò)程，行政調(diào)查所確定的信息就會(huì)更為其所信服，據(jù)此做出的決定就會(huì)更容易為其所接受，才會(huì)真正地提高行政效率、達(dá)到行政目的。同樣，”行政公開(kāi)”原則在現(xiàn)代行政程序中的重要地位也無(wú)需敷述，值得注意的是，行政調(diào)查中的行政公開(kāi)不僅應(yīng)對(duì)直接利害關(guān)系人公開(kāi)，還應(yīng)對(duì)社會(huì)公開(kāi)，不僅包括因申請(qǐng)的公開(kāi)，還包括主動(dòng)公開(kāi)。聽(tīng)證制度則兼具“行政參與”和”行政公開(kāi)牡理念，故應(yīng)將之放在整個(gè)行政調(diào)查程序構(gòu)建的核心地位。
具體來(lái)說(shuō)，行政調(diào)查中的聽(tīng)證制度包括兩種模式:一是審判式正式聽(tīng)證模式，適用于調(diào)查的過(guò)程或結(jié)果可能或必然造成相對(duì)人權(quán)益的損害情形。其重在保障相對(duì)人的抗辯權(quán)利，防止調(diào)查權(quán)被亂用，因此具體制度應(yīng)包括聽(tīng)證官保持中立、允許當(dāng)事人公開(kāi)辯論和質(zhì)證、禁止程序外片面接觸、案卷排他及對(duì)聽(tīng)證的決定強(qiáng)制說(shuō)明理由。二是咨詢式非正式聽(tīng)證模式，主要適用于不涉及相對(duì)人權(quán)益的情形，因此其具體程序安排可由行政機(jī)關(guān)裁量。其他配套制度主要有教示制度、行政調(diào)查明細(xì)公開(kāi)制度和強(qiáng)制調(diào)查中的抗辯權(quán)保障機(jī)制等。
(三)調(diào)查后的程序設(shè)置主要針對(duì)行政調(diào)查的結(jié)果，關(guān)于調(diào)查結(jié)果的資料不得用于法律規(guī)定之外的其他目的。另外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)保護(hù)商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的責(zé)任。
四、結(jié)語(yǔ)
隨著社會(huì)的不斷發(fā)展、行政領(lǐng)域的不斷膨脹，行政調(diào)查權(quán)的運(yùn)用必將隨之日益拓展，而我國(guó)對(duì)行政調(diào)查的研究己落后于西方國(guó)家。筆者呼吁將行政調(diào)查納入行政行為范疇，以現(xiàn)代法治理念加以規(guī)制。本文在此基礎(chǔ)上，探討了對(duì)行政調(diào)查權(quán)的控制和對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保障問(wèn)題，并進(jìn)一步勾勒出行政調(diào)查程序的構(gòu)建框架。借我國(guó)《行政程序法》出臺(tái)提上日程的時(shí)機(jī)，以期拋磚引玉，引起學(xué)界對(duì)行政調(diào)查研究的重視。