【提要】：作為“堅定不移發(fā)展社會主義民主政治”的重要一環(huán)，黨的十七大提出了“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”的重要命題。“服務型政府”可以有許多不同的視點和維度。從行政法的角度來理解“服務型政府”，同樣存在諸多不同的層次和階段，其基本內涵和外延也呈現出諸多不同，不宜一概而論。在行政法上，“服務型政府”并非法的概念，而是一種價值導向理念。它不僅指導以狹義的“服務”等給付為其職能的政府，而且還指導以懲處、強制等規(guī)制為其職能的政府。它要求政府堅持依法治國基本方略，“權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”，為人民提供高效、優(yōu)質的服務，保障國家和社會公共利益，尊重和保障公民合法權益。推進法治政府的建設,是“建設服務型政府”理念的最好體現。
【關鍵詞】：行政法 服務型政府 法治政府 政府職能 公共利益 合法權益
引言
　　以“服務型政府”為對象展開研究，可以說早已不具有通常所要求的論文選題的新穎性了。因為，在中國學界，“服務型政府”幾乎成為人文社會科學領域所有學科的熱點話題。在期刊網上以“服務型政府”為關鍵詞進行搜索，將時間限定為2007年8月31日至2008年8月31日，這一年間就有445篇論文；將時間跨度放寬為改革開放30年間，則有近2000篇論文。從學術研究“接力賽”的視角來看，我起碼應當將這些有關文獻通讀一遍，可是，我連將其全部下載下來都做不到。我只是有選擇地下載了其中的103篇，通讀了其中的一部分，發(fā)現這個選題實在是太具有廣泛的共通性了，諸多文論都在談建設“服務型政府”，盡管視角各異，但是，其內容卻具有極高的一致性。于是，我發(fā)現了寫這篇論文的新穎性——從行政法的視角厘清“服務型政府”的相關問題。
　　什么是“服務型政府”？圍繞這個問題，我看過許多關于所謂“服務型政府的基本內涵”的闡述，似乎一個人一種理解，這與前面提到的內容上極高的一致性形成鮮明的對照。“服務型政府”成了許多人熱衷談論卻依然各執(zhí)一詞的最“時髦”的用語之一；“服務型政府”成了許多人爭相研究、熱衷闡述，卻僅停留在對既有“型”的內容予以拖用或者重新排列組合。我思考了很長時間，得出的結論是：“拖用”是必要的，是“接力賽”得以成立的前提，可是，將“服務型政府”限定于“平面”理解的各學科通用式的“拖用”，則是值得商榷的。行政法學有著其自身的“疆域”，要將“服務型政府”這個概念作為行政法（學）上的概念來架構，需要進行相關法關系的梳理。
　　換個角度，從什么不是“服務型政府”的角度來思考這個問題，也許更有助于明確“服務型政府”在行政法上的定位。我用很長時間來思考這個問題，得出的回答是：行政法上的所有“政府”都（應當）是服務型的，換言之，“服務型政府”不宜作為行政法上“政府”分類的概念要素，而應當作為“政府”存在的前提性條件和指導價值理念來把握。我在閱讀相關文獻的過程中，理出了一個基本的判斷：將諸多層次的“服務型政府”置于同一“平面”來考察，使得諸多文論具有了極高的一致性；由于“服務型政府”本身的多層次性、多維度性和多視角性，決定了論者各持己見，難以達成基本的一致性共識。我認為，行政法上的“服務型政府”，不宜簡單地拖用政治學、行政學等其他學科乃至行政管理實務中的概念，而應當主要將其作為一種指導理念來運用。
　　本文將考察“服務型政府”的概念在理論和實務兩個層面所呈現出的諸種形態(tài)，并以此為基礎，探討其在行政法上的定位，闡明與之相關的行政法視角。
　　一、“服務型政府”與“型塑”政府
　　（一）“服務型政府”與“新公共管理論”
　　在美國、日本等發(fā)達國家，20世紀70年代末以來，展開了被稱為deregulation、“規(guī)制緩和”（きせいかんわ）等政府再造（重塑）的行政改革。這一系列改革對中國推進以“服務型政府”為目標的行政管理體制改革產生了重要影響。
　　“新公共管理論”將一系列行政改革所追求的目標歸納為如下方面：1.政府角色重新定位——政府應集中精力“掌舵”（即做好決策工作）而非“劃槳”（即做好具體的服務性工作）；2.將企業(yè)管理的理念和方法引入公共部門；3.放松嚴格的行政規(guī)制，建立有使命感的公共組織；4.把社會公眾視為政府的“顧客”，公共組織應堅持“顧客導向”，以“顧客滿意”為宗旨；5.加強公共部門的績效評估[1]。
　　雖然西方國家并未明確提出“服務型政府”（service government）的概念，并且，新公共管理論也有其自身難以克服的缺陷，如市場化取向往往導致對公共利益的背離，顧客服務導向常常致使公民價值的喪失等，其適用條件等需要進行特別限定，但是，相關理論對完善或者說正確把握“服務型政府”這個概念，具有重要的參照價值。
　　在中國，黨政部門明確提出“建設服務型政府”的目標，理論界圍繞“服務型政府”而展開全方位的探究，在諸多方面體現出不同于“新公共管理論”的色彩。但是，不容否認的是，“服務型政府”就是發(fā)達國家在克服傳統(tǒng)行政模式的弊端，應對政府的財政危機、管理危機和信任危機，而推動公共行政改革的過程中，所提倡和追求的以市場化和企業(yè)化管理為核心理念的新公共管理理念的翻版。
　?。ǘ?ldquo;服務型政府”在理論層面的探討
　　有人認為，20世紀90年代初期，中國大陸行政法學界最早使用了與“服務型政府”類似的“服務行政”概念[2]。當時，“服務型政府”沒有被廣泛接受，人們對“服務行政”的理解也非常不統(tǒng)一，但是，對“服務行政”進行了一定程度的探討和應用，比如將其用于論述公共行政的倫理視角等[3]，主要是從行政價值、行政倫理和行政哲學的角度來分析中國的行政現實，試圖建構出適合中國大陸本土歷史和現實的行政制度框架[4]。其實，綜觀迄今為止有關“服務型政府”的諸多探討，雖然論者所強調的側重點有所不同，但其中大多是從行政價值、行政倫理和行政哲學的角度展開的。
　　2002年，作為中國政府改革的目標選擇，行政學界明確提出了“服務型政府”的概念：服務型政府是指“在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府”①。之后，圍繞“服務型政府”定義的探討大量出現。盡管每個人的表述都有所不同，但是，強調公民本位、社會本位的治理理念，注重依法行政的行為準則，追求滿足公眾需求的服務模式及回應民意的政府責任，是諸多有關“服務型政府”概念界定中較為突出的價值訴求。這種價值訴求，被認為對于中國行政學的進步和行政實踐的發(fā)展都有著里程碑式的意義[5]。然而，這種缺乏實際制度和機制支撐的、過于籠統(tǒng)和界限模糊的概念界定，被人們根據各自的偏好加入了諸多要素，如：有限政府、掌舵政府、和諧服務、危機管理、扁平化組織以及摒棄官僚制等[6]，為“型塑”政府增加了諸多素材。
　　——服務型政府是指政府僅擁有有限管理社會的權力，對經濟社會管理負有限責任，通過向市場主體提供公共服務等方式，實現政府對市場主體的互動式管理②。
　　——服務型政府是指政府由原來的控制者，改變?yōu)榕d利者和服務者，政府從以控制管理為要務轉變?yōu)橐詡鬏敺諡橐獎?，管理目標由經濟領域轉向公共服務領域[7]。
　　——服務型政府是指政府以全新的服務理念為支撐，突出以民為本，以提高政府服務技能和服務水平為中心，構建以市場為導向、以公共服務為特征的政府管理體系[8]。
　　——服務型政府就是為人民服務的政府，它是在公民本位、社會本位理念的指導下，在整個社會民主秩序的框架中，把政府定位于服務者的角色，并通過法定程序，按照公民意志組建起來的以“為人民服務”為宗旨，以公正執(zhí)法為標志，以公共利益為目標，以社會公眾的客觀需求為尺度，尊重公民意愿，努力為公眾提供滿意的、高質量的公共產品和公共服務的現代政府[9]。
　　……
　　于是，“服務型政府”便成為一個無所不包、無所不能的政府發(fā)展工具，更成為某些政府官員的政治口號，呈現出被錯用、濫用及政治口號式地應用的所謂“服務型政府的異化”現象[10]。有人為了論證憲政與構建服務型政府的內在契合，甚至無視“人民”和“公民”這兩個概念的差異性，強調指出：“根據1982年《憲法》，我國的憲政結構最突出的特點就是將公民置于了至高無上的地位。”[11]
　?。ㄈ?ldquo;服務型政府”在實務層面的展開
　　在實務層面，雖然很少有像學界那樣予以明確的概念界定，但是，有關“服務型政府”的概念也伴隨著理論界研究的發(fā)展，更多的是面對飛速發(fā)展的實踐要求而以創(chuàng)新機制的形式得以展開，并進而促進了學界對相關問題的研究。
　　正如黨的十七大報告所指出：“當代世界正在發(fā)生廣泛而深刻的變化，當代中國正在發(fā)生廣泛而深刻的變革。”中國正在發(fā)生的廣泛而深刻的變革，包括以建設服務型政府為目標的一系列行政管理體制的改革，是以改革開放30年來經濟、社會、文化乃至政治的改革發(fā)展為背景的，也是黨和政府關于科學發(fā)展觀等的施政理念得以實現的路徑和手段選擇。同時，“建設服務型政府”的提出，也是與世界許多國家和地區(qū)政府改革潮流相一致并互為影響的結果。
　　“服務型政府的本質特性是把為社會公民提供良好的服務奉為最主要的宗旨和原則。”[12]經濟全球化和中國加入世界貿易組織（WTO），為人們了解世界和思考我國政府角色定位提供了重要的契機，出現了市場原理主義論等政府規(guī)制否定論，甚至不顧中國市場發(fā)育極不成熟等現實，而主張政府的主要角色就應當是一個為市場、社會發(fā)展提供規(guī)則和秩序的服務者的觀點，也促使實務層面對政府職能定位進行反思。西方國家新公共管理論的介紹和引進，促使有關服務理念逐步從模糊走向清晰，從混沌走向明確，為“服務型政府”這一概念的提出提供了一系列理論和實踐基礎[13]。政府要在繼續(xù)增加經濟調節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時，更加重視政府的社會管理和公共服務職能。為此，政府根本價值理念需要轉變，政府全部職能需要合理定位，政府管理方式需要改革創(chuàng)新，于是，“服務型政府”這一概念在政府工作層面得以確立。
　　2004年2月21日，溫家寶在中央黨校省部級主要領導干部“樹立和落實科學發(fā)展觀”專題研究班結業(yè)儀式上，以《提高認識，統(tǒng)一思想，牢固樹立和認真落實科學發(fā)展觀》為題發(fā)表講話，首次提出我國要建設“服務型政府”的目標[14]。同年3月8日，在參加全國人大會議期間，溫家寶又強調：“我們要把政府辦成一個服務型的政府，為市場主體服務，為社會服務，最終是為人民服務。”2005年3月5日，溫家寶在十屆全國人大第三次會議上所作的《政府工作報告》中，用一個完整部分來論述服務型政府建設，要求創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務之中，更好地為基層、企業(yè)和社會公眾服務；整合行政資源，降低行政成本，提高行政效率和服務水平；政府各部門要各司其職，加強協調配合；健全社會公示、社會聽證等制度，讓人民群眾更廣泛地參與公共事務管理；大力推進政務公開，加強電子政務建設，增強政府工作透明度，提高政府公信力[15]。
　　2007年10月15日，在黨的十七大報告中，胡錦濤進一步強調要“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”。但是，綜觀在該項下的內容，并沒有對“服務型政府”的概念界定，作為“社會主義民主政治”的重要構成部分之一，“建設服務型政府”主要體現為行政管理體制改革的總體思路和遠景描繪。
　　黨和國家最高領導層將服務型政府作為我國行政管理體制改革的目標而一再加以強調和確認，展示了未來政府發(fā)展走向和遠景，為實務層面建設服務型政府提供了重要的政策依據，指明了努力方向。但是，那里所闡述的內容具有高度的概括性和抽象性，尤其是從行政法（學）的角度來看，有關“建設服務型政府”的目標只是政治性的綱領口號，很難作為法的概念來把握，至多可以將其理解為各級政府的努力義務，而要將相關內容真正落到實處，則有待于完善相關配套制度和機制，分門別類地、分層次、分階段、循序漸進地加以推進。換言之，對于基層實務部門來說，建設什么樣的政府才是服務型政府，以及如何建設服務型政府等，都依然是有待探索的課題。
　　（四）“服務型政府”與“型塑”政府的諸多形態(tài)
　　在中國，“型塑”政府的諸多概念，諸如全能管制型政府、經濟建設型政府、責任型政府、法治型政府、學習型政府、效能型政府、親民型政府、公共治理型政府等，和服務型政府一起，構成了各個發(fā)展階段或者某些領域的亮麗風景線[16]。但是，要將這些泛化了的“型塑”概念作為行政法概念來架構，則需要進行扎實的梳理和取舍判斷。正如“服務行政”只能作為理解行政法的定位和作用的指導理念[17]，而不能作為嚴格意義上的行政法概念來把握一樣，“服務型政府”這個概念只宜于作為探討政府職能定位的價值追求目標和指導理念，不宜作為行政法（學）上相關法關系架構的基礎性概念。這是因為，從論者所闡述的諸“型”可以看出，其中的概念內涵模糊、交叉重疊、循環(huán)論證等現象普遍而嚴重，使得諸“型”難以作為嚴密的學術概念來定位，要從行政法的角度對其進行法關系的架構，更是存在諸多困難。
　　二、把握“服務型政府”的行政法視角
　　（一）“服務型政府”的法概念屬性
　　無論是理論界，還是實務界，人們對“服務型政府”內涵的理解，依然處于眾說紛紜的階段。誠然，現代國家中有許多問題的解決有賴于科際研究，許多理論的構成需要多學科通力合作，但是，要從法的層面來架構“服務型政府”這個概念，則要求尊重概念不夠精確的現實，對“服務型政府”進行概念梳理和層次劃分，在獲得相對穩(wěn)定和明確的分類基準的基礎上，明確各種場景和時段中的權利（力）義務（職責）架構。
　　“服務型政府”這個概念不是法的概念，至少可以說，在行政法上，在目前階段還很難建構起針對所謂“服務型政府”所包含的內容，承認公民的主觀性請求權的制度。例如，針對政府服務的缺失、政府不能及時對民眾需求作出反應、政府信息公開不充分以及缺少公眾參與到政府管理的有效渠道等中國政府體系的某些重要缺位，雖然早已成為學界和政界討論“服務型政府”的切入點，但是，具體到行政法的權利（力）義務（職責）層面，除非有相關法規(guī)范的明確規(guī)定，否則，尚不能以前述“服務型政府”要素的欠缺或者未全面實現，而對公民廣泛承認具體的行政復議申請權和行政訴訟起訴權。換言之，對“服務型政府”進行概念梳理和分類，從行政法的視角構建相應的法關系，確立相應的制度和機制，不僅是各級政府所應當致力于追求的改革發(fā)展目標，而且也是行政法學研究應當積極面對的重要課題。
　　從行政法的角度對“服務型政府”進行梳理，要求區(qū)分制度建構的指導理念、相關法規(guī)范的制定和政策形成、法規(guī)范的執(zhí)行等不同層面，分別進行具體的探討。
　　（二）作為指導理念的“服務型政府”
　　在人民主權原理之下，政府的存在以及政府的所有活動，都是為人民服務的。所以，只要為人民所需要，無論其承擔什么職能，所有政府都應當是“服務型政府”。2003年9月，溫家寶在國家行政學院的講話中指出：“經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務，是社會主義市場經濟條件下政府的四項基本職能。”[18]作為指導理念的“服務型政府”，并非僅限于對承擔公共服務的政府的要求，也同樣適用于承擔經濟調節(jié)、市場監(jiān)管和社會管理等職能的政府。
　　在現代國家，行政大致可以分為給付行政與規(guī)制行政兩種形態(tài)③。規(guī)制行政是指行政機關等行政主體為了實現維持社會秩序、實現公共福祉等目的，而對私人的權利、自由進行限制的活動。給付行政則是指行政機關等行政主體為了確保私人在生活和事業(yè)發(fā)展上的可能性，而對私人提供精神的或者物質的便利和利益的活動[19]。無論是規(guī)制行政，還是給付行政，都是以介入國民生活，并施以影響為目的的。但是，前者以權力為基礎，后者卻是以經濟力量為后盾的作用，在這一點上，兩者存在著極大的差異?；谶@種差異，在行政法學上形成了不同的法律保留論[20]。給付行政與規(guī)制行政，這是相互對應的性質不同的概念。但是，在給付行政中往往離不開規(guī)制行政，在某些領域、某些階段甚至需要強化相關規(guī)制，例如，社會保險的強制加入、利用強制等。其實，不僅限于此，甚至可以說，所有的給付行政都是以規(guī)制行政為支撐的?？傊o付行政中的規(guī)制強化，是實現國民權利的重要方式和方法，因此，不應當因為實施了相關規(guī)制而否定其給付行政性，更不應當因此而將其置于所謂“服務型政府”的范疇之外。
　　“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”（《憲法》第二條第一款）“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務。”（《憲法》第二十七條第二款）堅持全心全意為人民服務的宗旨，把為人民服務作為各級政府的神圣職責和全體公務員的基本準則，作為人民政府的基本要求，作為政府一切活動的出發(fā)點和落腳點，這是人民主權原理的內在要求，也是“服務型政府”的價值歸宿。在這個層面上，與政府是否直接承擔狹義的“服務”職能無關，政府的存在、運作，都必須以人民的根本利益為出發(fā)點，從更加廣泛的意義上為人民謀利益。換言之，無論是實行規(guī)制、懲處，還是實行指導、給付，都應當符合人民的根本利益；只要符合人民的根本利益，無論其所承擔的職能具有怎樣的具體屬性，該政府就都是“服務型政府”。
　　這里的“服務”對象是人民，所謀求的利益是國家、社會公共利益，當然也包括私人的合法權益。需要注意的是，“人民”和“公民”是不同層次的兩個概念，“服務于人民”和“服務于每個公民”之間要畫等號，還需要進行一系列制度和機制的建構。因具體的私人受到規(guī)制或者懲處，因而否定該政府的“服務型政府”的屬性，這種邏輯架構是不能成立的。所以，這里存在著如何判斷人民的根本利益、國家利益或者公共利益的問題，存在著如何衡量包括公民的合法權益在內的相關利益的選擇取舍的問題。而這些問題更多地呈現出政治色彩，往往是不適于由行政法層面的規(guī)范進行具體調整的。換言之，“服務型政府”的建構是行政法（學）的指導理念，是對經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務這四項政府的基本職能進行優(yōu)化配置和制度支撐的指導理念，也是應當貫徹落實于行政組織、行政行為、行政程序和行政救濟等行政過程始終的指導理念。
　　“服務型政府”，作為行政法和行政法學的指導理念，其中的“服務”內涵極其廣泛，要通過諸多層面和領域的諸多原則和規(guī)范來體現，所以，用“服務行政”取代“給付行政”的主張是不可取的。不進行層次區(qū)分的“服務行政”概念的濫用，對科學的行政法體系的建構是有害的，也不利于行政法學的進一步發(fā)展。
　?。ㄈ┓ㄕ邔W層面的“服務型政府”
　　根據黨的十七大的有關闡述，建設服務型政府是加快行政管理體制改革的目標和遠景，所以，對我國行政管理體制改革和政府建設來說，意味著相關法規(guī)范的制定和完善，意味著一系列配套機制的形成和完備。從行政法的角度對法規(guī)范的制定和政策形成展開研究，探討適合于“服務型政府”要求的法政策學，亦具有重要的意義。
　　在法政策學層面，“服務型政府”中的“服務”依然是廣泛意義上的概念。
　　綜觀黨的十七大報告，可以說其每一部分都滲透著“服務”的理念，而其中第八部分“加快推進以改善民生為重點的社會建設”所體現的“服務”性最為強烈。“必須在經濟發(fā)展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、老有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動和諧社會建設。”這部分內容雖然不包括在“建設服務型政府”之中，但是，它是“建設服務型政府”遠景的具體化，是“建設服務型政府”的目標構架。
　　反觀“建設服務型政府”部分的內容，主要是關于行政管理體制改革的規(guī)劃設計和制度安排，卻較少關于提供公共服務的直接闡述。在這層意義上，這里的“服務”是有所限定的。但是，這里所說的“建設服務型政府”依然使用了廣義上的“服務”概念，即是通過行政管理體制改革，使政府能夠更好地承擔起為人民服務的職能這種意義上的“服務”概念。換言之，行政管理體制改革的目標是“建設服務型政府”；“建設服務型政府”目標的實現，需要通過一系列具體的體制和機制支撐；在建構相關體制和機制的立法和政策形成中，應當充分體現“服務”的理念。
　　該部分所闡述的各項行政管理體制改革，為行政法制體系的建構提出了一系列努力目標，也為行政法學研究提出了一系列重要的課題。無論是制定行政管理體制改革總體方案，還是健全政府職責體系，乃至確立政企、政資、政事、政府與市場中介組織的分界；無論是垂直管理部門和地方政府的關系，還是大部門體制的推進，乃至各類議事協調機構及其辦事機構的合理化配置；每一項內容都與行政法密切相關，都需要行政法學研究成果的支撐。至于黨委、政府和人大、政協機構的設置問題以及事業(yè)單位改革問題等，行政法學研究同樣應當予以關注。行政法思維乃至行政法學研究和行政法學者的參與，是一系列行政管理體制改革健康發(fā)展和有序推進的重要保障。否則，像大部制推進過程中明顯違反《國務院組織法》而超編設置副部長之類的現象將在所難免。
　　但是，需要反復確認和強調的是，將前述內容作為實現“建設服務型政府”目標的具體支撐或者前提條件來把握，從法政策學層面對各類制度或者機制展開研究，在行政法學上都有與之相對應的概念范疇和領域劃分，應當根據科學的行政法學體系的要求，在其各自相應的部分予以定位并展開分門別類的深入研究，而不應當也不可能將這些內容作為概括性的“服務型政府”的內容，在行政法學上確立獨立的范疇或者領域。否則，將嚴重破壞科學的行政法學體系的建構。
　　（四）法規(guī)范執(zhí)行過程中的“服務型政府”
　　對于行政法或者行政法學來講，“服務型政府”的意義主要體現在指導理念層面。如前所述，在法政學體系中，已經存在相關的概念范疇和領域與“服務型政府”所涵蓋的內容相對應，無需也不應當濫用“服務型政府”這個概念范疇。在法規(guī)范執(zhí)行層面更是如此。對于承擔政府活動的具體任務的公務員及其他相關人員，其所承擔任務的具體性和特定性，決定了其只要堅持和全面貫徹依法行政的原則，按照相關規(guī)范履行其法定的職責，忠于職守，恪盡職責，便是為人民服務的最好體現，不應當也絕對不宜特地引入“服務型政府”的概念，作為其履行職責的依據規(guī)范。
　　當然，“服務型政府”所要求的以社會為本位、以公民為本位、以為公民服務為宗旨之類的理念，應當為政府活動承擔者的公務員所熟知、領會和掌握，應當在具體的行政活動中予以體現和實現。不過，這是公務員倫理規(guī)范層面的問題，而不是法規(guī)范執(zhí)行層面的整體性問題。換言之，“服務型政府”在法規(guī)范執(zhí)行層面應當體現在各個階段、各項工作的具體處理中，但它僅限于對公務員的倫理規(guī)范約束，并且，要使其具有法的約束力，還需要制定相應的公務員倫理法規(guī)范，甚至作為公務員行為規(guī)則加以明確規(guī)定。
　　例如，“服務型政府”要求政府在“民主秩序的框架下”依“法定程序”行事。其中的“民主秩序的框架”由政治決策和法規(guī)范創(chuàng)制共同完成，而“法定程序”則完全依賴于相關立法的明確規(guī)定。政府對誰服務，何時服務，服務什么，如何服務等，這些都需要在政策形成和立法階段加以解決。在法規(guī)范執(zhí)行層面，公務員及其他相關人員仍然享有一定程度的裁量權，但是，無論是要件裁量還是效果裁量，抑或是過程裁量，支配其裁量判斷的直接原理或者原則，當是法治行政的原理或者依法行政的原則。至于“服務型政府”的理念，在這個層面充其量只能是公務員等進行裁量判斷之際的主觀因素之一，是很難作為具有可操作性的強行法規(guī)范來發(fā)揮其作用的。
　　綜上所述，在法規(guī)范執(zhí)行層面，重要的是通過立法和政策形成，提供明確的基準、規(guī)則和程序，建構相應的權力行使秩序，而不宜將“服務型政府”理念與具體的法規(guī)范執(zhí)行活動扭在一起。在這層意義上，主張要在各個階段堅持“服務型政府”理念，只能是對“服務型政府”理念的濫用，并不會有助于“加強執(zhí)法部門建設”和促進執(zhí)法水準的提高，也就背離了“建設服務型政府”的宗旨。
　　三、政府職能的科學定位與法治政府的建設
　　（一）“服務型政府”理念對法治政府的依賴性
　　“經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務，是社會主義市場經濟條件下政府的四項基本職能”。這四項基本職能，是現代國家中政府起碼應當承擔的職能，是不允許有所偏廢的政府職能，因而也是皆需要科學建構和充分實現的職能。從行政法的角度來看，只有針對這四項基本職能而架構與之相適應的制度和機制，進而建立健全踐履各項職能的路徑和手段，全面推進依法行政，才是對政府“服務”理念的最好闡釋和體現。簡而言之，觀念論層面的所謂“服務型政府”，只能在指導理念層面發(fā)揮作用，其最終的實現，則必須依托于法治政府的建設。
　　（二）科學定位政府職能與“型塑”概念比較
　　人們用于“型塑”政府的概念有很多，其中許多概念的內涵模糊、交叉重疊、循環(huán)論證，需要在概念的嚴密性和獨立性等方面下工夫。從前面對“服務型政府”的考察可以看出，其“無所不包、無所不能”的廣泛性決定了其被“異化”的必然性。與此相對，“法治政府”這個概念雖然同樣具有極高的廣泛性，但是，由于其具體內容和目標的確定性，決定了其在“型塑”政府方面優(yōu)于“服務型政府”這個概念。
　　如果從狹義上理解“服務型政府”，僅限于政府提供公共服務的職能，則其對政府職能的定位存在嚴重缺失，是不全面的，當然無從談起科學定位的問題。如果從廣義上理解“服務型政府”，將其擴展到經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務這四項基本職能，乃至擴展到政府的所有活動，則其概念陳述存在嚴重缺失，更何況理論界對其概念界定尚未達至基本一致，因人而異，而實務界更沒有統(tǒng)一的定義性規(guī)定，所以，這種理解的不可支持性顯而易見。
　　與此相對，關于“法治政府”，2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》已經就其指導思想和目標以及具體的制度、機制和方法方式等作出了全面系統(tǒng)的規(guī)定；2008年《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》又對相關規(guī)定進行了確認和具體細化；并且，多年來，行政法學界關于法治行政、依法行政的諸多研究成果，也為其提供了重要的理論支撐，使得法治政府論正在從實務和理論兩個層面邁向科學的體系建構和完善階段?？梢哉f，按照那里所提出的“全面推進依法行政的目標”，堅持依法行政的基本原則和基本要求，致力于合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一的法治政府的建設，正是政府服務理念的體現，是人民主權原理的內在要求，它涵蓋了所謂“服務型政府”所要求的全部內容。
　　結語
　　“服務型政府”并不是一個全新的概念。但是，要深入、系統(tǒng)且準確地把握這個概念，并給出準確的定義，卻存在諸多困難。因為這里存在諸多維度和視角，即使將其限定在行政法的視閾內，也同樣不宜一概而論。它要求對行政給付、規(guī)制權力與私人的自由、權利保障以及公共利益的追求之間的關系等展開全面而深入的研究[21]。所以，要從相關的層面和角度，對“服務型政府”作出全面而深入的解答，絕非短短的一篇論文所能夠做到的。本文僅限于對正確認識行政法上的“服務型政府”提供相關的維度和視角，至于其深入的研究和全面的展開，只能作為今后的課題了。
注釋：
　?、?劉熙瑞著《“服務型政府”——經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇》，載《中國行政管理》，2002年第7期，第5頁。這個概念的內容相當廣泛，幾乎囊括了現代政府所必需的一切特點和要素，也正是由于這個原因，此種界定被政府官員和學者們所認同。參見張傳彬著《“服務型政府”建設的前提條件研究》，載《公共管理》，2008年第1期，第14頁。
　　② 李景鵬著《從管制型政府向服務型政府的轉變》，載《新視野》，2004年第5期。這里是在與“管理型政府”相對應的意義上理解“服務型政府”的。
　　③ 當然，也存在不同的觀點。例如，有人主張規(guī)制行政、給付行政和私經濟行政的“三分說”。“所謂私經濟行政，是指并非直接試圖實現公共目的，而是為實現公共目的的準備性活動。”也有人使用與規(guī)制不同的“秩序行政”這個術語。參見鹽野宏著，楊建順譯《行政法》，法律出版社，1999年版，第9頁。
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