行政管理論文范文

　　2.2規(guī)劃許可的權利與許可對象相關由于權利與義務的對應關系和交叉性，從《行政許可法》對行政許可做出的規(guī)定來看，針對不同的許可對象，將許可分為普通許可與特別許可(以下簡稱“特許”)③，其性質、功能和適用條件具有很大的差別。普通許可的目的是防止危險、保障安全和維護公共利益;而特許的本質是分配稀缺資源，實現(xiàn)收益最大化，這種出讓的結果是受特許人獲得了財產(chǎn)權利。因此，普通許可與特許的本質區(qū)別為是否授益行政行為[12]。在普通許可的場合，行政許可機關對于具備許可條件和標準的被許可人沒有拒絕授予許可的權力;相反，行政許可機關對于是否授予行政特許擁有較大的自由裁量權。對于特許，受特許人一旦得到許可，將會在相當長的時期內持續(xù)獲益，法律因而對其權利的行使往往規(guī)定一定的條件，只有當行政相對方具備了這些條件時才可以行使該權利并從事相應的活動。特許既可以被理解為一種可以用來保護“公共利益”的規(guī)則，又可以被理解為“私人利益集團尋租行為的產(chǎn)物”[13]。因此，基于特許取得的許可是一種可以訴請保護的利益，適用于信賴原則。根據(jù)普通許可與特許的區(qū)別，可以明確《建筑用地規(guī)劃許可證》和《建筑工程規(guī)劃許可證》中針對不同對象的分類申請，包括特許與普通許可[14]。然而，目前《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及各地地方性法規(guī)的許可程序都沒有區(qū)分普通許可和特許的不同，如舊樓電梯的加建，規(guī)劃部門的職責是審核消防、采光和通風等工程問題，然而許可對象的特殊性在于相關業(yè)主因電梯加建的成本和利益分配問題，在申請規(guī)劃許可之前沒有進行充分的協(xié)調和溝通，而是將利益協(xié)調的責任置于規(guī)劃部門，使規(guī)劃部門耗費了大量的時間與精力④。而對于地下空間的開發(fā)，不管其開發(fā)模式是商業(yè)還是人防工程，都是有顯著區(qū)別的，若是商業(yè)開發(fā)則構成特許，其容積率應計入用地指標，并應按照特許的權利與責任完善相關程序。由于普通許可和特許具有不同的法律屬性，只有對規(guī)劃許可對象進行細分，才能明晰其不同的權利與責任，這不僅有利于減輕規(guī)劃部門的決策責任，也有利于保護申請者的權益。

　　2.3規(guī)劃許可的效率與許可程序相關行政資源的有限性決定了行政效率是行政程序的一個基本價值，行政效率的提高則意味著行政程序成本的最小化。《行政許可法》關于行政許可的實施程序規(guī)定得比較詳細,但明確行政權力運行的基本原則、流程等專項規(guī)定的行政程序法至今仍然缺位⑤。在規(guī)劃行政領域，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為實體法，對規(guī)劃許可程序也沒有作出詳細的規(guī)定。國家法律、部門性法規(guī)在立法領域的空白使其遠遠不能適應行政許可的實際需求。如果將行政程序中的時間耗費作為一種與經(jīng)濟耗費有關的行政資源計入程序直接成本，那么規(guī)劃許可程序的繁瑣、效率低下對社會經(jīng)濟的影響則是難以忽略的，因此提高規(guī)劃許可的行政效率是行政改革的主要方向。規(guī)劃許可行為在實踐過程中形成了較為復雜的類型，特別是在建成環(huán)境的管理階段，許可對象越來越廣泛，對有些行政許可行為(如構筑物加建、外立面改造等小型開發(fā)活動)完全可以設置簡易程序，這既有利于提高行政效率,又有利于節(jié)省行政相對人的成本。此外，對于具有重大影響的規(guī)劃許可項目，如果倉促決策將對城市造成難以估量的損失，因此應該對聽證、公示等程序的實施有明確的規(guī)定，從而保護公共利益及相關主體的利益。權力下放也是提高行政效率的有效手段之一，然而分權程度可能會隨時間而變化，因此隨著現(xiàn)行政策框架和政治環(huán)境的變化[15]，在任何時候都必須根據(jù)城市實際發(fā)展狀況和階段，以及規(guī)劃許可程序的分類進行不同程度的權力下放。

　　3規(guī)劃許可的分類

　　通過對規(guī)劃許可對象的數(shù)據(jù)進行研究分析發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃許可的類型、性質隨著城市化進程的推進和經(jīng)濟的發(fā)展而不斷變化，為適應規(guī)劃許可行政的需要，規(guī)劃許可的項目管理宜從目前單純按建設階段分類管理的辦法，逐步向按項目利益主體與項目重要性相結合進行分類許可的管理辦法轉變，并改進現(xiàn)有的許可程序。

　　3.1按利益主體分類按利益主體進行分類的首要任務是區(qū)分建設活動與開發(fā)活動的異同，區(qū)分內部協(xié)調的行政認可與外部法律管理的規(guī)劃許可的不同，將小型開發(fā)活動納入規(guī)劃管理范疇，并明確規(guī)劃許可的內容，如明確行政認可、默認許可或規(guī)劃許可的范圍(表2)。

　　3.1.1行政認可通過對規(guī)劃許可利益主體的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，選址意見書的申請主體并不包括開發(fā)商和個人。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，只有劃撥用地提供了國有土地使用權才需要申請選址意見書，而從計劃經(jīng)濟時代延續(xù)下來的選址意見書已經(jīng)脫離了行政許可的基本范疇。從某種意義上看，選址意見書的實質相當于一種“規(guī)劃”或“計劃”，而并非“行政許可”。在《建設用地規(guī)劃許可證》與《建筑工程規(guī)劃許可證》申請階段，有部分以政府、事業(yè)單位為申請主體的項目，如保障性住房、安置房;教育、醫(yī)療、行政辦公和體育等公共設施;大學城、亞運城、汽車城、港口和會展中心等國家、省屬重點工程項目，這類公益性項目應該歸類為內部協(xié)調的行政許可范疇。而在日本，以國都道府為開發(fā)主體的開發(fā)、具有公益性目的的基礎設施和公共設施等的開發(fā)(如鐵路、醫(yī)療設施的建設)以及土地區(qū)劃整理事業(yè)等是不納入開發(fā)許可范圍的[16]。因此，為加快城市建設步伐、提高行政效率并理順政府部門之間的關系。建議對選址意見書及部分以公共利益為目的、以政府部門及事業(yè)單位為申請主體的項目實行行政認可制度。而認可制度與許可制度又有所差別，認可制度是簡化行政許可的程序、環(huán)節(jié)和要求，變外部法律管理程序為政府內部的協(xié)調程序，明確實施者的責任，是提高城市規(guī)劃實施效率的有效手段。

　　3.1.2默認許可開發(fā)活動的范疇很廣，但是部分開發(fā)活動并沒有構成對公共利益、相鄰利益的影響，并不符合《行政許可法》對許可對象的設定，因此對一些可能構成開發(fā)行為但無須許可的活動應予以明確，從而使每一類型的開發(fā)活動都被納入法律管理范疇而又能提高行政效率，這類許可被稱之為通則式管理。例如，英國對這一類開發(fā)活動的管理方式是編制《一般開發(fā)規(guī)則》，明確誰具有“被許可的開發(fā)權(PermittedDevelopmentRights)”[17];新西蘭是將開發(fā)活動分為6類⑥，其中允許開發(fā)活動僅限于小型的土地開發(fā)利用活動，提交申請即可獲得《開發(fā)活動符合規(guī)劃要求證書》(CertificateofCompliance);日本則限定開發(fā)面積在1000m2以下的開發(fā)或在三大都市圈建成區(qū)(城市化促進地域)開發(fā)面積在500m2以下的開發(fā)無需申請許可[18]。我國應借鑒這些國家的經(jīng)驗，進行通則式管理的研究和探索。

　　3.1.3規(guī)劃許可《行政許可法》雖然規(guī)定準予設立行政許可的事項，但僅僅為原則性的寬泛論述?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》對《建筑工程規(guī)劃許可證》的申請對象作出規(guī)定，而隨著城市開發(fā)與建設環(huán)境的復雜化，這個規(guī)定已經(jīng)遠遠不能適應實際規(guī)劃許可的需要，因此對符合行政許可特征的開發(fā)活動進行定義非常重要，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及地方性的規(guī)劃法規(guī)都需要進行修改并作出詳細規(guī)定，從法律的層面限定規(guī)劃許可的范疇。

　　3.2按許可對象分類對規(guī)劃許可對象進行細分，在法律上厘清規(guī)劃部門、申請者和利益相關人的法律責任，是實行法治的重要舉措。本文通過對規(guī)劃對象的數(shù)據(jù)分析，結合《行政許可法》的普通許可和特許分類方法對許可對象進行行政法分類(表3)。

　　3.2.1特許由上述分析可知，特許的本質是分配稀缺資源并從中獲益，主要包括個人住宅、商業(yè)、商業(yè)住宅和廠房等新建筑的開發(fā);地下商業(yè)、車庫的新建;增加面積及改變容積率的改建、擴建;不同用地類別的功能轉換等。這些開發(fā)活動均符合特許的條件，應在地方性的規(guī)劃法規(guī)中予以確認，明確相關主體的公眾參與、聽證、行政復議、上訴及利益補償?shù)葯嗬?，同時也對規(guī)劃部門的自由裁量權形成制約，防止權力的濫用。

　　3.2.2普通許可盡管新建建筑、地下空間和用地類別的功能轉換獲得了土地開發(fā)或再開發(fā)的權利，但特許還有一個重要的特質是開發(fā)者從中獲益，因此對于公共設施類(教育、醫(yī)療、行政辦公、民政、社區(qū)中心、體育和宗教等)、保障性住房和安置房等公共性住宅、地下人防和市政設施，以及同一用地類別的功能轉換，均應屬于普通許可的范疇。此外，一些小型的開發(fā)活動，如增設電梯、樓梯和消防梯等附屬設施，配套連廊、平臺和門亭等構筑物，外立面修繕，不改變原有功能的拆除、重建、裝修，以及場地、園林、綠化和圍墻建設等，均屬于普通許可。對于這些類型的普通許可，可以編制專項的規(guī)劃許可條例，為規(guī)劃權力下放的決策提供依據(jù)并減輕行政壓力。

　　3.3按許可程序分類根據(jù)規(guī)劃許可的對象特點及其在法律上的屬性，可將其分為普通許可和特許，但這個分類并不能決定許可程序的簡單或復雜。規(guī)劃許可程序主要取決于專業(yè)決策的難易程度及對利益相關者的影響程度，而許可程序的分類也是規(guī)劃行政權力下放的依據(jù)。根據(jù)《行政許可法》及國外規(guī)劃許可制度的經(jīng)驗，建議將規(guī)劃許可的程序分為以下3類。

　　3.3.1簡易程序部分規(guī)劃許可被視為簡單的或輕微的許可，如構筑物、外立面改造和場地改造等，規(guī)劃管理人員根據(jù)專業(yè)規(guī)范、法律條文和管理經(jīng)驗可以作出判斷而無需集體決策，對于這類規(guī)劃申請可以通過行政分權下放到地方規(guī)劃管理機構進行審批，或者通過簡化程序由市級規(guī)劃部門集中審批。規(guī)劃許可申請同時涉及到文化局、環(huán)保局、市政園林局、市交委和消防局等部門，申請者往往奔波于不同部門之間。為了提高行政效率，《行政許可法》第二十六條規(guī)定了方便當事人辦理行政許可的若干制度,主要包括統(tǒng)一受理(即通常所說的“一個窗口對外”)、統(tǒng)一辦理(即“并聯(lián)審批”)、聯(lián)合辦理和集中辦理(即“一站式審批”)等，這些措施對提高行政效率起到很大的作用。然而，應該明晰的是，上述措施并非施行相對集中行政許可權[18-19]，不屬于行政許可的程序范疇，因此并不能歸到簡易程序中。

　　3.3.2一般程序對于一般的規(guī)劃申請，可根據(jù)規(guī)劃或開發(fā)控制條例作出決策，包括大部分的建設用地規(guī)劃許可，由于控規(guī)編制為建設用地規(guī)劃許可提供了開發(fā)控制的依據(jù)，許可的程序主要集中在規(guī)劃部門內部的討論和審查;對于建設工程規(guī)劃許可中的功能轉換和新建地上、地下建筑，以及新建市政設施、舊樓電梯安裝等，這類申請往往需要征求環(huán)保、工商、文化和消防等其他部門的意見，且具有很強的地方性，區(qū)級、街道級規(guī)劃部門更了解項目申請的具體情況，這類申請可以部分下放到地方規(guī)劃局。一般程序的規(guī)劃許可應設置公眾參與，使公眾獲得知情權，并保留市級規(guī)劃機構的抽查與否決權力。

　　3.3.3復雜程序第三類是重大基礎設施、公共設施和重要地段的開發(fā)與再開發(fā)的許可程序，在其申請過程中可能對原有的規(guī)劃進行修改。因為這類項目的決策是非常困難的，決策過程也很冗長，需要進行多輪的專家論證和公眾討論，因此應預留充足的時間，由市級規(guī)劃局進行協(xié)調，經(jīng)由規(guī)劃委員會進行決策并上報省建設廳進行備案，保留省級部門的抽查與否決權力。

　　4結語

　　關于規(guī)劃許可的分類探討，其根本目的在于厘清規(guī)劃許可的設定范疇，改進許可的程序，將主要的精力放在重要的規(guī)劃申請上，對次要的開發(fā)活動進行高效的簡化審批。同時，也根據(jù)許可的分類在行政與法律上厘清規(guī)劃部門的責任與權力，給予申請者應有的利益保障。[注釋]①現(xiàn)行《憲法》第五十一條規(guī)定：“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利”。②有學者將此條款稱為“經(jīng)濟制度條款”，屬于《憲法》中的經(jīng)濟制度條款，具體參見黃卉的《憲法經(jīng)濟制度條款的法律適用—從德國經(jīng)濟憲法之爭談起》。③《行政許可法》在立法草案中曾將行政許可分為普通許可、特許、認可、核準與登記5類，但正式通過時由于存在分歧未使用上述分類名稱。關于行政許可的分類，在學術上存在許多爭論，比較普遍的分類方法是歸納《行政許可法》第十二條的5類許可事項，依據(jù)審批程序的寬嚴或特定對象，將許可分為普通許可及特許，詳見王克穩(wěn)的《論行政特許及其與普通許可的區(qū)別》。④廣州市規(guī)劃局每年收到大量關于舊樓加裝電梯的信訪。⑤改革開放以來，我國行政立法領域陸續(xù)制定并出臺了《行政處罰法》《行政復議法》《行政許可法》《行政強制法》等一系列法律，但是《行政程序法》這部約束政府權力的最重要的法律一直在進行各方博弈，至今未能出臺。⑥新西蘭按照開發(fā)活動對環(huán)境所產(chǎn)生的影響，將其分為6類：允許開發(fā)活動(PermittedActivity)、控制開發(fā)活動(ControlledActivity)、限制性任意開發(fā)活動(RestrictedDiscretionaryActivity)、任意開發(fā)活動(DiscretionaryActivity)、不符合規(guī)范的開發(fā)活動(Non-complyingActivity)及嚴禁開發(fā)活動(ProhibitedActivity)。

　　[參考文獻]

　　[1]龐曉媚，周劍云，戚冬瑾.論開發(fā)控制體系的相對獨立性[J].城市規(guī)劃，2010(7)：9-16.

　　[2]朱介鳴，趙民.試論市場經(jīng)濟下城市規(guī)劃的作用[J].城市規(guī)劃，2004(3)：43-47.

　　[3]周劍云，戚冬瑾.城鄉(xiāng)規(guī)劃與開發(fā)權及開發(fā)活動的關系[J].城市規(guī)劃，2008(1)：74-80.

　　[4]竇箏.中國與新西蘭規(guī)劃行政許可制度比較研究[C]//2013年中國城市規(guī)劃年會論文集，2013.

　　[5]周劍云，戚冬瑾.談開發(fā)規(guī)則在物業(yè)糾紛中的前置作用—英國開發(fā)控制的經(jīng)驗借鑒[J].國際城市規(guī)劃，2008(2)：104-108.

　　[6]侯麗，欒峰.香港的城市規(guī)劃體系[J].城市規(guī)劃，2000(5)：47-54.

　　[7]BarryCullingworth,VincentNadin.TownAndCountryPlanningInUK(TheFourteenEdition)[M].London:Routledgepress,2003.

　　[8]應松年.當代中國行政法(上冊)[M].北京：中國方正出版社，2005.

　　[9]蔡定劍.憲法精解[M].北京：法律出版社，2006.

　　[10]葉俊榮.行政法案例分析與研究方法[M].臺灣：臺灣三民書店，1999.

　　[11]汪永清.中華人民共和國行政許可法釋義[M].北京：中國法制出版社，2003.

　　[12]趙銀翠.試論我國的行政許可制度—兼論行政許可與特許之間的區(qū)別[J].行政與法，2002(3)：29-31.

　　[13]卡羅爾•哈洛，理查德•羅林斯.法律與行政(上)[M].楊偉東，譯，北京：商務印書館，2004.

　　[14]龐曉媚，周劍云，戚冬瑾.關于城市規(guī)劃行政許可與審批的探討[J].規(guī)劃師，2014(12)：54-58.

　　[15]卓健，劉玉民.法國城市規(guī)劃的地方分權—1919～2000年法國城市規(guī)劃體系發(fā)展演變綜述[J].國際城市規(guī)劃，2004(5)：7-15.

　　[16]李名揚，孫翔.城市土地利用控制開發(fā)許可制度比較研究—以英國、日本、中國為例[J].中國建設信息，2005(17)：26-28.

　　[17]于立，楊睿.英國規(guī)劃控制管理制度與規(guī)劃咨詢業(yè)的作用分析[J].規(guī)劃師，2011(6)：20-24.

　　[18]姚愛國.相對集中行政許可權的法理與實踐[J].規(guī)劃師，2005(3)：19-22.

　　[19]溫雅.城市規(guī)劃審批事權及地方政府配套措施改革路徑[J].規(guī)劃師，2015(5)：37-42.