引 言

　　2008年世界金融危機(jī)使得全球主權(quán)債務(wù)危機(jī)頻發(fā)，美國政府為提振經(jīng)濟(jì)而采取的赤字財(cái)政政策導(dǎo)致其陷入政府規(guī)模不斷攀高和財(cái)政償還能力下降的困境，同時(shí)美國三權(quán)分立的政治體制也使得美國債務(wù)上限風(fēng)波不斷，引發(fā)人們對于債務(wù)規(guī)模適度以及債務(wù)規(guī)模管理制度如何完善的思考。發(fā)行國債會(huì)產(chǎn)生國債負(fù)擔(dān)，國債負(fù)擔(dān)超過公眾承受能力就會(huì)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生危害，因此，進(jìn)行國債規(guī)模管理非常必要。國債規(guī)模管理的制度模式主要有三種，即逐年審批制度、余額上限制度和赤字控制制度。國債規(guī)模管理制度研究應(yīng)達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障國家債務(wù)安全的雙重目的。本文通過研究分析美國政府債務(wù)上限管理制度及其債務(wù)上限風(fēng)波的實(shí)質(zhì)問題，探尋國債規(guī)模管理制度的經(jīng)驗(yàn)啟示，尋求完善中國國債規(guī)模管理制度的思路。

　　一、美國債務(wù)上限管理制度及其調(diào)整風(fēng)波分析

　　(一)美國債務(wù)上限調(diào)整風(fēng)波的影響

　　美國實(shí)施債務(wù)上限管理制度的目的在于限制政府行為，防止其濫發(fā)國債以滿足財(cái)政支出之需，避免因債務(wù)規(guī)模膨脹而引發(fā)債務(wù)危機(jī)。1917年美國立法確定實(shí)行國債規(guī)模的余額上限管理制度，國會(huì)為美國政府債務(wù)總量制定不得突破的最高限額。在此限額內(nèi)，發(fā)行國債無需國會(huì)批準(zhǔn)，如果達(dá)到這一上限便要采取措施，如兌付到期公債以減少債務(wù)余額。美國財(cái)政部資料顯示，1961年至2010年40年間，美國債務(wù)上限上調(diào)次數(shù)達(dá)78次，近三年來也是頻頻上調(diào)。美國債務(wù)上限調(diào)整對其國內(nèi)外財(cái)政、經(jīng)濟(jì)均產(chǎn)生了一定影響。

　　首先，從美國的角度分析，債務(wù)上限對美國政府債務(wù)規(guī)模存在著有限的制約作用?？傮w上講，債務(wù)上限能夠使國會(huì)在一定程度上控制國債規(guī)模，但這種制約作用在近年來有所減弱，從保證債務(wù)安全的角度上講，債務(wù)上限作用也是短暫而有限的。

　　為了探求債務(wù)上限調(diào)整對美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響效果，本文構(gòu)建一個(gè)多元線性回歸模型來進(jìn)行定量分析，模型如下：

　　Yt=C+ aiXi+D+μ

　　其中：Yt為因變量，表示美國的GDP;Xi為控制變量，X1表示財(cái)政支出，X2表示赤字額;并引入虛擬變量D，當(dāng)債務(wù)總額超過債務(wù)上限時(shí)，D=1，否則，D=0;C為常數(shù)項(xiàng)，μ為殘差項(xiàng)。

　　分兩步引入控制變量，回歸結(jié)果如下：

　　(1)引入控制變量X1、X2，得到模型：

　　Yt=5.332280X1+3.095063X2

　　R2=0.998 (171.26) (24.51)

　　(2)引入虛擬變量D，得到模型：

　　Yt=-180 357.6+5.325671X1+3.077598X2+

　　199 409.2D

　　R2=0.998 (-1.87) (134.53) (23.92) (2.03)

　　對比兩個(gè)模型，可以得出兩個(gè)結(jié)論：第一，財(cái)政支出、赤字額以及虛擬變量D均對GDP存在著促進(jìn)作用;第二，引入虛擬變量后兩控制變量的系數(shù)發(fā)生了變化，虛擬變量D對財(cái)政支出與赤字對GDP的促進(jìn)效應(yīng)有著一定的抑制作用，但此抑制作用不能抵銷虛擬變量本身對GDP的正效應(yīng)。由此可見，通過提高債務(wù)上限使得債務(wù)總量保持在債務(wù)上限之下，即債務(wù)上限的及時(shí)調(diào)整對美國經(jīng)濟(jì)具有正效應(yīng)。

　　從宏觀看，美國債務(wù)上限的提高在一定程度上確保了政府的融資能力。在提高的債務(wù)上限額度內(nèi)增發(fā)新債能夠滿足美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，暫時(shí)消除美債違約的風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定投資者信心。短期來講能夠促進(jìn)社會(huì)投資及消費(fèi)規(guī)模的保持和增長，提振經(jīng)濟(jì)的基本面，但長期看，債務(wù)上限的提高意味著美聯(lián)儲將投放更多的基礎(chǔ)貨幣用于消化過多的國債，加劇美元貶值和通貨膨脹，占GDP比重超過100%的債務(wù)總額最終將造成美國實(shí)體經(jīng)濟(jì)的疲軟。

　　其次，站在世界經(jīng)濟(jì)視角來審視美國債務(wù)上限的調(diào)整。短期看，美國債務(wù)上限的提高穩(wěn)定了債券市場，消除了全球金融體系動(dòng)蕩的風(fēng)險(xiǎn)，有利于全球金融市場的穩(wěn)定和全球經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，但其同時(shí)也增加了美元流動(dòng)性溢出的可能性，使發(fā)展中國家面臨輸入型通貨膨脹的壓力。不僅如此，美元的持續(xù)貶值還為國際熱錢創(chuàng)造了更多的流動(dòng)和套利空間，從而破壞了國際貿(mào)易、投資等國際金融秩序，阻礙世界經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。

　　從中國的角度分析，美國債務(wù)上限調(diào)整從外匯資產(chǎn)與國際貿(mào)易以及國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長和通貨膨脹三個(gè)方面影響中國的經(jīng)濟(jì)。首先，中國所持有的外匯資產(chǎn)中，美元資產(chǎn)占很大比重，美國債務(wù)上限不斷提高雖然在短期內(nèi)因降低了美債違約風(fēng)險(xiǎn)，保證了美元資產(chǎn)的安全性，避免了大額外匯損失，但長期來看美國債務(wù)上限提高加劇美元貶值，中國外匯資產(chǎn)仍面臨大幅縮水的危險(xiǎn);其次，美國債務(wù)上限提高引起的美元持續(xù)超發(fā)和貶值會(huì)通過美元流動(dòng)性的溢出效應(yīng)影響國際大宗商品的價(jià)格，進(jìn)而影響持有國的國際貿(mào)易，中國是美國公共債務(wù)最大的債權(quán)人，而出口又是中國經(jīng)濟(jì)的主要驅(qū)動(dòng)因素之一，美元貶值會(huì)通過人民幣升值而對中國的出口產(chǎn)生不利影響;最后，出口的受挫將影響到中國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民幣在美元升值壓力下形成對外升值、對內(nèi)貶值的形勢，導(dǎo)致中國在國際貿(mào)易中占不利地位，對內(nèi)引發(fā)物價(jià)上漲和通貨膨脹，嚴(yán)重影響到中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　(二)美國債務(wù)上限調(diào)整風(fēng)波的實(shí)質(zhì)

　　第一，上限調(diào)整暴露出美國蘊(yùn)含債務(wù)危機(jī)。美國兩黨提高政府債務(wù)上限為美國債務(wù)擴(kuò)容，雖然能夠通過借新還舊的方式暫時(shí)性地緩解債務(wù)危機(jī)，但是從根本上講，美國政府的償債能力并沒有加強(qiáng)，同時(shí)，美國債務(wù)信用評級的下調(diào)也使國際投資者對美債的信心遭受打擊。由此可見，美國債務(wù)危機(jī)雖然沒有大規(guī)模爆發(fā)，但其存在性是不容置疑的。

　　第二，上限調(diào)整凸顯出美國財(cái)政收支結(jié)構(gòu)問題。進(jìn)入21世紀(jì)以來，金融海嘯波及全球，美國GDP增速放緩，為遏制經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)下滑，美國開始實(shí)行赤字財(cái)政政策以振興經(jīng)濟(jì)，在赤字?jǐn)U大的同時(shí)，其債務(wù)上限管理制度通過不斷上調(diào)債務(wù)上限來容納赤字。在這樣的政策背景下，美國財(cái)政支出的絕對數(shù)以及財(cái)政赤字?jǐn)?shù)額不斷攀高，財(cái)政支出增長率也連年居于GDP增長率之上，財(cái)政支出的非合理性增長和國債規(guī)模持續(xù)增加逐步形成了潛藏的債務(wù)危機(jī)。美國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在顯著失衡，其中福利支出占比過大，十年法案的到期導(dǎo)致美國財(cái)政收入減少，而大幅擴(kuò)張的財(cái)政支出使得財(cái)政赤字額逐年增加，收入的緩慢增長難以適應(yīng)支出的迅速增加，美國財(cái)政收支存在不匹配的問題，這些均是導(dǎo)致美國債務(wù)上限風(fēng)波頻現(xiàn)的原因。

　　第三，上限調(diào)整反映出美國國債規(guī)模管理制度存在一定的問題。概括而言即債務(wù)上限制度對國債規(guī)模的約束作用存在但較弱，不斷擴(kuò)張的政府債務(wù)倒逼債務(wù)上限頻繁上調(diào)，債務(wù)上限制度并沒能真正起到限制國債規(guī)模的作用，相反還成為了美國兩黨政治漁利的籌碼。

　　二、中美國債規(guī)模管理制度異同比較分析

　　(一)中國國債規(guī)模管理制度沿革

　　自1981年恢復(fù)國債發(fā)行以來，中國一直采取逐年審批年度發(fā)行額的國債規(guī)模管理模式，從2006年起，中國國債規(guī)模管理制度模式轉(zhuǎn)變?yōu)榭己四昴┐媪康膰鴤?guī)模余額管理制度。國債余額由中央政府歷年的預(yù)算差額和全國人大會(huì)審議批準(zhǔn)追加的年末國債余額限額兩個(gè)層次構(gòu)成。在此種制度模式下，每年由全國人民代表大會(huì)制定一個(gè)限額作為年末考核國債存量時(shí)的上限，當(dāng)年具體的國債發(fā)行情況則由財(cái)政部自行決定。具體來講，國債規(guī)模余額管理制度又依據(jù)立法機(jī)關(guān)所需審批國債的范圍而分為兩種模式：一種是國債限額管理模式，即立法機(jī)關(guān)設(shè)定國債總量不得超過的上限，如遇特殊情況需要提高上限以滿足政府融資需要時(shí)，財(cái)政部門需向立法機(jī)關(guān)報(bào)批后才可超額發(fā)行國債;另一種是預(yù)算差額管理模式，即每年立法機(jī)關(guān)對國債規(guī)模增量部分進(jìn)行審批，而不審批國債借新還舊部分。

　　余額管理制度對中國國債規(guī)模管理產(chǎn)生了良好效果：從國債絕對規(guī)?？矗?981年恢復(fù)發(fā)行國債以來，中國債務(wù)規(guī)模增長率經(jīng)歷了一個(gè)上下波動(dòng)的過程，總體趨勢略有下降。20世紀(jì)90年代中后期以來，國債規(guī)模一度激增，在2006年實(shí)行國債余額管理制度之后，債務(wù)增長率一直在下降，2008年的激增是由于2007年發(fā)行的2 000億美元的特別國債所致，但總體而言，2008年之后國債規(guī)模增長率開始回落，在2011年和2012年甚至出現(xiàn)了負(fù)增長的情況。由這一趨勢可見，余額管理制度對中國國債規(guī)模起到了一定的控制作用，在一定程度上約束了國債規(guī)模的增長。從國債期限結(jié)構(gòu)角度看，在實(shí)行國債余額管理制度后，國債期限結(jié)構(gòu)更趨于合理化，短期國債的發(fā)行量顯著增加，為完善中國國債市場，形成更加健全有效的國債定價(jià)機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。在2006年實(shí)行余額管理模式以來，國債規(guī)模增速得到了一定的控制，中國當(dāng)前的國債規(guī)模仍在可承受范圍之內(nèi)，短期國債的發(fā)行有所加強(qiáng)，國債品種期限結(jié)構(gòu)的合理化有了明顯的改善。這反映出中國國債市場的發(fā)展，但其中潛藏的風(fēng)險(xiǎn)也不能忽略。國債是財(cái)政與貨幣政策的銜接紐帶，是中國政府為平衡各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展而進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的有效政策工具，由此可見，中國國債規(guī)模的擴(kuò)大趨勢仍將繼續(xù)，國債風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性也會(huì)隨之提高，所以，做好防范國債風(fēng)險(xiǎn)、保證債務(wù)安全與發(fā)揮國債對經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用同樣重要。

　　(二)中美國債規(guī)模管理制度的異同分析

　　對比中美兩國國債規(guī)模管理制度，可發(fā)現(xiàn)其實(shí)質(zhì)具有相同性，即均屬于余額上限管理制度，均是由立法部門制定年末國債余額的最高限額，年末國債存量不得超過這一上限。其主要區(qū)別在于：其一，美國的債務(wù)上限制約的并非全部現(xiàn)在或未來的政府債務(wù)，還包括政府的或有和隱性負(fù)債;其二，美國的債務(wù)上限余額并不像中國只是要求年末的國債余額不能超過上限，而是要求全年的任何時(shí)期債務(wù)余額均在此限度制約之下。除此之外，美國和中國在政治體制上也有很大的不同，美國兩黨制的存在是其債務(wù)上限風(fēng)波產(chǎn)生最直接的原因，兩黨為其各自的政治利益在債務(wù)上限談判中總是難以達(dá)成共識，中國則由全國人民代表大會(huì)審議制定每年的國債余額上限。

　　比較起來，中國國債規(guī)模余額管理制度施行中存在一些問題：第一，現(xiàn)行余額管理制度下的短期國債仍存在期限品種不多樣、發(fā)行規(guī)模占比低;第二，現(xiàn)行余額管理制度中對于發(fā)行短期國債的低成本和高風(fēng)險(xiǎn)之間利弊的權(quán)衡不足;第三，現(xiàn)行余額管理制度對或有負(fù)債的考慮不夠;第四，現(xiàn)行余額管理制度無法化解連年積極財(cái)政政策引起的“高債務(wù)、高通脹”的不良循環(huán)。這些均是中國在繼續(xù)推行國債余額管理制度時(shí)需要關(guān)注與解決的問題。

　　三、美國債務(wù)上限管理制度對中國的啟示

　　(一)美國國債規(guī)模管理制度的經(jīng)驗(yàn)啟示

　　通過對美國債務(wù)上限管理制度的分析，可以總結(jié)出美國國債規(guī)模管理制度對于中國推行國債余額管理制度的一些啟示：

　　其一，美國債務(wù)上限管理制度并沒能真正起到約束國債規(guī)模的作用，還導(dǎo)致政府忽視對財(cái)政體系的建設(shè)和完善，更加劇了債務(wù)危機(jī)。在中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的今天，政府應(yīng)當(dāng)汲取美國債務(wù)上限風(fēng)波的教訓(xùn)，在轉(zhuǎn)型過程中注重經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理性，避免對消費(fèi)的過度刺激，建立完善的財(cái)政收支體系，開源節(jié)流，從根源上杜絕國債規(guī)模的過分?jǐn)U張。在財(cái)政政策方向的選擇上，應(yīng)把握好政策實(shí)施的“度”，結(jié)合經(jīng)濟(jì)景氣的恢復(fù)水平，適時(shí)調(diào)整財(cái)政政策，避免過度刺激經(jīng)濟(jì)給財(cái)政造成過大壓力。就國債市場而言，中國應(yīng)當(dāng)注重建立健全相關(guān)法律，優(yōu)化國債資金的使用效益，建立完善有效的國債規(guī)模管理制度，防范債務(wù)危機(jī)的產(chǎn)生。

　　其二，美國的政治體制對其國債規(guī)模管理制度產(chǎn)生的負(fù)面影響需要中國引以為戒。在中國，中央銀行與財(cái)政部同屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，中央銀行的獨(dú)立性不夠，這很容易造成政府償債能力出現(xiàn)問題時(shí)中央銀行通過發(fā)行貨幣來替政府還債，即出現(xiàn)公債的貨幣化，引起國債規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張和通貨膨脹問題。

　　其三，美國債務(wù)上限制度也有一定的可借鑒之處，美國債務(wù)上限管理制度在一定程度上可以控制國債規(guī)模的非合理性擴(kuò)張。實(shí)證分析顯示債務(wù)上限的及時(shí)調(diào)整對美國經(jīng)濟(jì)具有正效應(yīng)。債務(wù)上限的提高在一定程度上確保了政府的融資能力，暫時(shí)消除美債違約的風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定投資者信心，短期來講能夠促進(jìn)社會(huì)投資及消費(fèi)規(guī)模的保持和增長，提振經(jīng)濟(jì)的基本面。美國債務(wù)上限管理制度中對于或有負(fù)債的考量也值得中國政府學(xué)習(xí)借鑒。

　　以上是美國債務(wù)上限管理制度的優(yōu)點(diǎn)所在，在中國推行國債規(guī)模余額管理制度是可以借鑒的。

　　(二)中國國債規(guī)模管理制度的完善思路

　　中國在繼續(xù)推行國債規(guī)模管理制度的過程中，應(yīng)從以下幾方面入手，完善國債規(guī)模余額管理制度。

　　首先，增加對政府或有和隱性債務(wù)的考量。借鑒美國債務(wù)上限管理制度中對或有負(fù)債考量的經(jīng)驗(yàn)，中國在制定國債規(guī)模余額上限時(shí)，立法部門應(yīng)當(dāng)增加對政府或有和隱性債務(wù)的考量，如國有企業(yè)破產(chǎn)及資產(chǎn)改良可能造成的負(fù)債，增強(qiáng)政府面臨突發(fā)事件時(shí)的融資能力，防范債務(wù)危機(jī)的產(chǎn)生。

　　其次，財(cái)政部在制定國債發(fā)行計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分利用國債規(guī)模余額管理制度的發(fā)債自由權(quán)，促進(jìn)合理國債期限結(jié)構(gòu)的形成。以內(nèi)債為主體的中國國債在償債貨幣(人民幣)的發(fā)行權(quán)上所受約束較小，所以國債規(guī)模余額管理制度對于限制國債規(guī)模擴(kuò)張來講意義并不太大，相比之下，中國推行國債余額管理制度的意義更多在于使政府具有比國債發(fā)行額審批制度下更靈活的公債發(fā)行權(quán)力，在發(fā)行國債時(shí)調(diào)整國債期限結(jié)構(gòu)，促使其進(jìn)一步合理化，并注重提高國債息金的使用效益。

　　再次，設(shè)定合理的國債規(guī)模余額上限。在國債規(guī)模余額管理制度下，政府對國債發(fā)行的主動(dòng)性和靈活性有所提高，從另一角度來講，也就是國債發(fā)行的約束性和受控程度下降。在這樣的背景之下，如果國債規(guī)模余額上限設(shè)置不合理，就可能導(dǎo)致國債規(guī)模過大而對企業(yè)債券產(chǎn)生擠出效應(yīng)，進(jìn)一步惡化中國企業(yè)面臨的融資困難問題，阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。合理的國債規(guī)模余額上限應(yīng)做到既滿足政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金需求，又不能過高而導(dǎo)致對企業(yè)債券的擠出效應(yīng)。對于這一限額的合理把握，則需要結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀以及未來財(cái)政年度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，多因素衡量確定，對此可以考慮建立一個(gè)確定國債規(guī)模余額上限的指標(biāo)體系。

　　最后，國債余額管理制度賦予了財(cái)政部靈活的債券發(fā)行自由權(quán)，便于財(cái)政部門進(jìn)行國債期限結(jié)構(gòu)的管理，凸顯出國債規(guī)模管理政策鏈接財(cái)政與貨幣政策的紐帶作用。中國在推行余額管理制度時(shí)，應(yīng)注重發(fā)揮國債管理政策鏈接財(cái)政與貨幣政策的紐帶作用。

　　其一，國債規(guī)模管理要注意到財(cái)政政策和貨幣政策的相互配合，在發(fā)行債券時(shí)不僅考慮到政府的融資需要，還要考慮到中央銀行實(shí)行公開市場操作的需要，使得國債在財(cái)政和貨幣政策之間更好地發(fā)揮紐帶作用，避免出現(xiàn)諸如美國那樣的情況，使債務(wù)上限制度成為兩黨政治漁利的籌碼。

　　其二，在國債余額管理制度之下，中短期國債因其償還期限短，既能迅速滿足政府資金需要又不占用年末國債余額的優(yōu)勢而獲得政府的垂青，具有良好的流動(dòng)性和安全性，是中央銀行進(jìn)行公開市場操作的重要工具。因此，國債余額管理不僅要考慮到滿足政府的融資需求，還應(yīng)該考慮到中央銀行實(shí)施貨幣政策的需要。

　　此外，還應(yīng)注重國債市場法律法規(guī)的健全和完善。改進(jìn)國債規(guī)模管理制度還應(yīng)從國債市場本身入手，建立健全國債發(fā)行、流通、償還等一系列環(huán)節(jié)的法律法規(guī)，完善國債規(guī)模及國債期限結(jié)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)工作，及時(shí)監(jiān)督和改進(jìn)國債發(fā)行與償還等過程中存在的問題。