我國(guó)公路建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)方法研究
一、國(guó)內(nèi)外公路建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)現(xiàn)狀
國(guó)外的建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作幾乎與項(xiàng)目前評(píng)價(jià)同時(shí)產(chǎn)生。最早開(kāi)始與20世紀(jì)30年代的美國(guó)， 60年代以后廣泛應(yīng)用于各國(guó)和國(guó)際金融組織。發(fā)達(dá)國(guó)家的后評(píng)價(jià)主要用于評(píng)價(jià)使用國(guó)家預(yù)算的國(guó)內(nèi)公共部門(mén)大中型投資項(xiàng)日，并有明確的后評(píng)價(jià)法律依據(jù)、系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)和評(píng)價(jià)程序與方法。國(guó)外建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)多采用有無(wú)對(duì)比法、前后對(duì)比法和邏輯框架法，相應(yīng)的指標(biāo)體系也比較健全和完善。
我國(guó)高等級(jí)公路建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)估的起步工作也是在80年代開(kāi)始的，在原國(guó)家計(jì)委的指導(dǎo)下，交通部進(jìn)行公路建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的試點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上于1996年制定了《公路建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作管理辦法》和《公路建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)報(bào)告編制辦法》，詳細(xì)規(guī)定了公路建設(shè)后評(píng)估工作重點(diǎn)、必備條件和組織管理方式及后評(píng)估報(bào)告的文件格式及內(nèi)容。這標(biāo)志著我國(guó)公路建設(shè)項(xiàng)目的后評(píng)估工作已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)入程序化、規(guī)范化的軌道。但與其它國(guó)家比起來(lái)還是相對(duì)滯后。主要表現(xiàn)在以下幾方面：
1、對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)方法的創(chuàng)新研究較少，仍使用傳統(tǒng)的有無(wú)對(duì)比法、前后對(duì)比法。
2、在公路建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系上，缺乏統(tǒng)一的可操作標(biāo)準(zhǔn)，影響了公路建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的效果；
3、對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的內(nèi)容和程序方面的改進(jìn)研究較少。
4、我國(guó)的路網(wǎng)建設(shè)涉及區(qū)域較多、各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)發(fā)展水平和科技發(fā)展水平千差萬(wàn)別，部分地區(qū)統(tǒng)計(jì)資料不完整，使評(píng)估測(cè)算愈加困難。
這些問(wèn)題的存在使得現(xiàn)有的指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)方法、計(jì)算方法已無(wú)法滿足公路項(xiàng)目后評(píng)估工作的需要。本文在現(xiàn)有的 “前后對(duì)比法”和“有無(wú)評(píng)價(jià)法” 兩種方法的基礎(chǔ)上，嘗試引入“邏輯框架法”，以健全公路項(xiàng)目后評(píng)價(jià)方法，對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目的目標(biāo)進(jìn)行全面和系統(tǒng)的評(píng)價(jià)。
二、我國(guó)現(xiàn)階段公路建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的常用方法
?。ㄒ唬┣昂髮?duì)比法
“前后對(duì)比法”是指將公路建設(shè)項(xiàng)目前期的可行性研究和評(píng)估的預(yù)測(cè)結(jié)論以及技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)結(jié)果及后評(píng)價(jià)時(shí)所作的新的預(yù)測(cè)進(jìn)行比較和分析，鑒別實(shí)際結(jié)果偏離預(yù)期結(jié)果的程度，用以發(fā)現(xiàn)變化和分析原因，以便為今后加強(qiáng)公路項(xiàng)目前期工作和進(jìn)一步改進(jìn)項(xiàng)目管理工作積累經(jīng)驗(yàn)。
“前后對(duì)比法”多運(yùn)用于公路項(xiàng)目的過(guò)程評(píng)價(jià)，通過(guò)對(duì)公路建成通車(chē)后的有關(guān)實(shí)際數(shù)據(jù)的觀測(cè)調(diào)查，對(duì)比項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況與前期預(yù)測(cè)情況差距的大小，并分析其產(chǎn)生的原因，從而為改善運(yùn)營(yíng)狀況提出切實(shí)可行的對(duì)策與措施。過(guò)程評(píng)價(jià)應(yīng)涵蓋項(xiàng)目建設(shè)的各個(gè)階段，并能反映各階段主要環(huán)節(jié)的特征。一般包括前期工作情況和評(píng)價(jià)、項(xiàng)目實(shí)施評(píng)價(jià)（主要包括執(zhí)行情況評(píng)價(jià)及項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果評(píng)價(jià)等）、營(yíng)運(yùn)情況評(píng)價(jià)、項(xiàng)目管理、配套及服務(wù)設(shè)施情況和評(píng)價(jià)。運(yùn)用“前后對(duì)比法”，通過(guò)對(duì)全過(guò)程各個(gè)階段的比較分析，可以尋找到項(xiàng)目效果好壞的原因，指出主觀愿望和客觀實(shí)際的差異，總結(jié)出項(xiàng)目成敗的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以便使以后項(xiàng)目的實(shí)際計(jì)劃和目標(biāo)制定更加切合實(shí)際。
?。ǘ┯袩o(wú)對(duì)比法
“有無(wú)對(duì)比”是指將公路項(xiàng)目實(shí)際發(fā)生的情況與若無(wú)該項(xiàng)目時(shí)可能發(fā)生的情況進(jìn)行對(duì)比，以度量項(xiàng)目的真實(shí)效益、影響和作用。對(duì)比的重點(diǎn)是要分清項(xiàng)目的作用和影響，與項(xiàng)目以外因素的作用和影響。這種對(duì)比用于項(xiàng)目的效益評(píng)價(jià)和影響評(píng)價(jià)，也是后評(píng)價(jià)方法的一個(gè)重要原則。但是，由于公路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后的效果不僅僅是項(xiàng)目的效果和作用，還受項(xiàng)目以外多種因素（如國(guó)家政策、沿線地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)發(fā)展水平）的影響，所以，簡(jiǎn)單的有無(wú)對(duì)比不能得出真正的效果。
為了客觀、全面地反映公路建設(shè)項(xiàng)目的真實(shí)效益和影響，我們?cè)谇笆鰞煞N評(píng)價(jià)方法的基礎(chǔ)上引進(jìn)了邏輯框架法，旨在完善公路項(xiàng)目的目標(biāo)評(píng)價(jià)。
三、邏輯框架法
“邏輯框架法”（Logical Framework Approach，LFA）是美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署（USAID）在1970年所開(kāi)發(fā)的一種項(xiàng)目設(shè)計(jì)、計(jì)劃和評(píng)價(jià)工具，主要應(yīng)用于項(xiàng)目后評(píng)價(jià)中。“邏輯框架法” 是一種概念化論述項(xiàng)目的方法，即用一張簡(jiǎn)單的框圖將幾個(gè)內(nèi)容相關(guān)、必須同步考慮的動(dòng)態(tài)因素組合起來(lái)，通過(guò)分析其相互間的關(guān)系來(lái)評(píng)價(jià)項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及原定決策目標(biāo)的正確性、合理性和實(shí)踐性。
公路建設(shè)項(xiàng)目目標(biāo)評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容包括總體宏觀目標(biāo)評(píng)價(jià)（即項(xiàng)目建成后對(duì)沿線及周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境的總體影響和作用）和對(duì)項(xiàng)目原定決策目標(biāo)的正確性、合理性和實(shí)踐性進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。因此，公路建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)要對(duì)照原定目標(biāo)的主要指標(biāo)，檢查項(xiàng)目實(shí)際實(shí)現(xiàn)的情況和變化，分析發(fā)生改變的原因，以判斷目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。對(duì)有些原定目標(biāo)不明確或不符合實(shí)際情況、項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中可能會(huì)發(fā)生重大變化的指標(biāo)，項(xiàng)目后評(píng)價(jià)要給予重新分析和評(píng)價(jià)。
我們可以利用LFA的思路和方法，對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目目標(biāo)進(jìn)行系統(tǒng)的分析和評(píng)價(jià)。
LFA的核心概念是事物之間的因果關(guān)系，即：“如果” 提供了某種條件， “那么” 就會(huì)產(chǎn)生某種結(jié)果。這些條件包括目標(biāo)內(nèi)在的影響因素和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需的。
外部條件。對(duì)目標(biāo)體系而言，包括目標(biāo)指標(biāo)、實(shí)現(xiàn)目的、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需的資源投入、預(yù)期的效益產(chǎn)出四個(gè)層次，從而形成一個(gè)LFA的基本模式，如表1所示的4×4的矩陣：
從表1看出，LFA包含四個(gè)層次的垂直邏輯關(guān)系和水平邏輯關(guān)系：
1、垂直邏輯關(guān)系 項(xiàng)目管理者聯(lián)盟，項(xiàng)目管理問(wèn)題。
1）宏觀目標(biāo)
項(xiàng)目的宏觀目標(biāo)即宏觀計(jì)劃、規(guī)劃、政策和方針等所指向的目標(biāo)，該目標(biāo)可通過(guò)幾個(gè)方面的因素來(lái)實(shí)現(xiàn)。宏觀目標(biāo)一般超越了公路項(xiàng)目的范疇，是指國(guó)家、地區(qū)、部門(mén)或投資組織的整體目標(biāo)。這個(gè)層次目標(biāo)的確定和指標(biāo)的選擇一般由國(guó)家或行業(yè)部門(mén)選定，一般要與國(guó)家發(fā)展目標(biāo)相聯(lián)系，并符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃等的要求。
2）項(xiàng)目目的
也叫直接目的，是指項(xiàng)目的直接效果，是項(xiàng)目立項(xiàng)的重要依據(jù)，一般應(yīng)考慮公路項(xiàng)目為受益目標(biāo)群體帶來(lái)的效果，主要是社會(huì)和經(jīng)濟(jì)方面的成果和作用。這個(gè)層次的目標(biāo)由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和獨(dú)立的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)來(lái)確定，目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)由項(xiàng)目本身的因素來(lái)確定。
3）產(chǎn)出
這里的“產(chǎn)出”是指項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容。一般要提供可計(jì)量的直接結(jié)果，要直截了當(dāng)?shù)刂赋鲰?xiàng)目所完成的實(shí)際工程。在分析中應(yīng)注意，在產(chǎn)出中公路項(xiàng)目可能提供的一些服務(wù)和就業(yè)機(jī)會(huì)，往往不是產(chǎn)出而是項(xiàng)目的目的或目標(biāo)。
4）投入和活動(dòng)
該層次是指項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程及內(nèi)容，主要包括資源和時(shí)間等的投入。
上述各層次的主要區(qū)別是，項(xiàng)目宏觀目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)往往由多個(gè)項(xiàng)目的具體目標(biāo)所構(gòu)成，而一個(gè)具體目標(biāo)的取得往往需要該項(xiàng)目完成多項(xiàng)具體的投入和產(chǎn)出活動(dòng)。這樣，四個(gè)層次的要素就自下而上構(gòu)成了三個(gè)相互連接的邏輯關(guān)系。因此，要應(yīng)用LFA進(jìn)行公路項(xiàng)目目標(biāo)評(píng)價(jià)，目標(biāo)體系必須滿足以下要求：
第一級(jí)是如果保證一定的資源投入，并加以很好地管理，則預(yù)計(jì)有怎樣的產(chǎn)出；第二級(jí)是如果項(xiàng)目的產(chǎn)出活動(dòng)能夠順利進(jìn)行，并確保外部條件能夠落實(shí)，則預(yù)計(jì)能取得怎樣的具體目標(biāo)；第三級(jí)是項(xiàng)目的具體目標(biāo)對(duì)沿線地區(qū)乃至整個(gè)國(guó)家更高層次宏觀目標(biāo)的貢獻(xiàn)關(guān)聯(lián)性。這種邏輯關(guān)系在LFA中稱為“垂直邏輯”，可用來(lái)闡述各層次的目標(biāo)內(nèi)容及其上下層次間的因果關(guān)系，這樣，一個(gè)公路項(xiàng)目目標(biāo)的各種內(nèi)在邏輯關(guān)系可以利用LFA來(lái)體現(xiàn)。通過(guò)分析目標(biāo)管理諸多因素之間的邏輯關(guān)系，可以實(shí)現(xiàn)從設(shè)計(jì)，實(shí)施到最終效果的項(xiàng)目目標(biāo)的系統(tǒng)評(píng)價(jià)。
2、水平邏輯關(guān)系
水平邏輯分析的目的是通過(guò)主要驗(yàn)證指標(biāo)和驗(yàn)證方法來(lái)衡量一個(gè)項(xiàng)目的資源和成果。與垂直邏輯中的每個(gè)層次目標(biāo)對(duì)應(yīng)，水平邏輯對(duì)各層次的結(jié)果加以具體說(shuō)明，由驗(yàn)證指標(biāo)、驗(yàn)證方法和重要的假定條件所構(gòu)成，形成了LFA的4X4的邏輯框架。
對(duì)于一個(gè)理想的公路項(xiàng)目，以因果關(guān)系為核心，很容易推導(dǎo)出項(xiàng)目實(shí)施的必要條件和充分條件。項(xiàng)目不同目標(biāo)層次間的因果關(guān)系可以推導(dǎo)出實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需要的必要條件，這就是項(xiàng)目的內(nèi)部邏輯關(guān)系。而充分條件則是各目標(biāo)層次的外部條件，這是項(xiàng)目的外部邏輯。把項(xiàng)目的層次目標(biāo)（必要條件）和項(xiàng)目的外部制約（充分條件）結(jié)合起來(lái)，就可以得出清晰的項(xiàng)目概念和設(shè)計(jì)思路。
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及投資主體多元化格局的出現(xiàn)，形成了大量的通過(guò)項(xiàng)目評(píng)估的公路建設(shè)項(xiàng)目，亟待建立一個(gè)能夠反映項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的綜合評(píng)價(jià)方法來(lái)評(píng)價(jià)項(xiàng)目的效果，在“前后對(duì)比法”、“有無(wú)對(duì)比法”的基礎(chǔ)上，引入“邏輯框架法”，能夠完善現(xiàn)有的公路建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)方法和指標(biāo)體系，以提高公路項(xiàng)目的投資決策水平。