煤電過剩是市場和計劃雙重失靈下的資源錯配
煤電過剩是市場和計劃雙重失靈下的資源錯配
產(chǎn)能過剩是一種資源錯配，煤電過剩是市場和計劃雙重失靈下的資源錯配。下面請隨小編一起了解下具體細(xì)節(jié)。
當(dāng)前，我國燃煤發(fā)電行業(yè)產(chǎn)能過剩問題比較嚴(yán)重，未來在控制煤電行業(yè)過快增長方面也面臨極大的壓力。燃煤發(fā)電行業(yè)產(chǎn)能過剩是市場和計劃雙重失靈情況下的資源錯配，是能夠估算的直接經(jīng)濟損失。這種產(chǎn)能過剩加劇了我國整體金融風(fēng)險，增加了社會負(fù)擔(dān)，并造成了比較嚴(yán)重的國有資產(chǎn)流失。必須標(biāo)本兼治，全面加強組織領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)評估并實施責(zé)任追究措施，加快推進電力行業(yè)綜合性改革。
一、燃煤發(fā)電行業(yè)產(chǎn)能過剩問題的產(chǎn)生及影響
1.產(chǎn)能過剩是資源錯配并能夠計算的直接經(jīng)濟損失。
產(chǎn)能過剩是一種資源錯配。這種產(chǎn)能的過?？赡懿粦?yīng)該在經(jīng)濟或產(chǎn)業(yè)周期上找原因。但可以肯定的是，在燃煤發(fā)電行業(yè)嚴(yán)重產(chǎn)能過剩并且存在加速跡象情況下，市場機制和計劃手段同時失靈，導(dǎo)致大量資源在地區(qū)和行業(yè)間錯配。這種錯配給國民經(jīng)濟的健康發(fā)展造成了極大的損害。如果把這些資源配置到更為需要的民生工程或產(chǎn)業(yè)，就會解決我國經(jīng)濟發(fā)展中許多棘手的問題。
近幾年，燃煤發(fā)電裝機發(fā)展過快，已經(jīng)造成了比較嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩。如果按燃煤發(fā)電標(biāo)準(zhǔn)利用小時5500計算，總體產(chǎn)能至少過剩25%，利用率不到四分之三，局部地區(qū)更為嚴(yán)重，而且在“十三五”期間難以改觀。這實際是一個長期過剩的問題，不是機構(gòu)研究報告所判斷的短期相對過剩的問題。
這種短期相對過剩的判斷，是對總體燃煤發(fā)電裝機長期過剩嚴(yán)重性認(rèn)識不足，這個矛盾是掩蓋不住的。如果按燃煤發(fā)電裝機2.5億千瓦估算，工程造價保守估計單位千瓦造價4000元，1萬億元左右的投資沉淀或閑置或浪費，可能比較驚人，即使5000億元也是讓人難以接受。“十三五”期間，為了控制燃煤發(fā)電裝機的過快增長，還要停建緩建的項目達(dá)2.7億千瓦之多，這些項目也都不同程度投入了人力物力。如果從這些閑置資產(chǎn)的投入拉動的經(jīng)濟增長的角度，虛增的GDP可能更為驚人。
2.產(chǎn)能過剩積聚風(fēng)險加重社會負(fù)擔(dān)并造成國有資產(chǎn)損失。
這些過剩的產(chǎn)能在持續(xù)性需求不足限制下，導(dǎo)致企業(yè)杠桿率居高不下，資產(chǎn)負(fù)債率持續(xù)在80%以上。企業(yè)自有現(xiàn)金流量再生能力極其低下，資金鏈條比較脆弱，資產(chǎn)泡沫及財務(wù)風(fēng)險持續(xù)加大，行業(yè)風(fēng)險正在加大，甚至可能誘發(fā)金融風(fēng)險。
這里對降杠桿和去產(chǎn)能措施暫且不論，解決這一矛盾的唯一辦法，就是提高電價讓消費者承擔(dān)，但是市場化改革和降低用能成本的經(jīng)濟現(xiàn)狀并不承認(rèn)這些額外的成本。在較長時期內(nèi)，企業(yè)只能承受高杠桿率和國有資產(chǎn)持續(xù)減值的現(xiàn)實，這無異于國有資產(chǎn)流失。
對社會的消極影響還包括，基于這些政績工程之上的經(jīng)營者獎懲和晉升及員工薪酬的剛性卻沒有受到實質(zhì)性影響，加劇了社會的不公平感受。此外，對環(huán)境的損害短期內(nèi)也無法修復(fù)。
3.產(chǎn)能過剩凸顯了全面深化國有企業(yè)改革的緊迫性。
燃煤發(fā)電行業(yè)產(chǎn)能過剩問題，凸顯了電力企業(yè)體制機制上許多薄弱環(huán)節(jié)，成為供給側(cè)改革的重點。但改革中許多政策或措施并不能解決產(chǎn)能過剩的根本問題，有人熱衷于降杠桿(資金都存在成本問題、資產(chǎn)價值估價不變)，有人熱衷于同業(yè)或產(chǎn)業(yè)鏈資產(chǎn)重組等等，這些并不具備針對性。有人甚至提出放慢電量市場化的進程，產(chǎn)能過剩也成了放慢電力市場化改革的借口。監(jiān)管政策和措施也捉襟見肘，甚至演變?yōu)閲?yán)重的漏洞，僅舉一例可見全貌。
燃煤電廠標(biāo)桿電價與直接交易上網(wǎng)電價已經(jīng)出現(xiàn)大幅背離，有的競爭性燃煤電廠上網(wǎng)電價甚至低于變動成本，但是根據(jù)煤電價格聯(lián)動機制，國家發(fā)展改革委仍在繼續(xù)上調(diào)燃煤電廠標(biāo)桿上網(wǎng)電價。根據(jù)國家發(fā)展改革委2017年6月16日《關(guān)于取消、降低部分政府性基金及附加合理調(diào)整電價結(jié)構(gòu)的通知》，自2017年7月1日起“將騰出的電價空間用于提高燃煤電廠標(biāo)桿上網(wǎng)電價，緩解燃煤發(fā)電企業(yè)經(jīng)營困難”，未涉及“適當(dāng)降低脫硫脫硝電價”問題，落地措施與國務(wù)院“減輕企業(yè)用電負(fù)擔(dān)”的政策要求不一致。電價結(jié)構(gòu)調(diào)整曾被國務(wù)院分別列入5月17日減負(fù)1200億元和6月7日減負(fù)2830億元一攬子政策措施。如果清理出2分空間，煤電價格聯(lián)動再漲2分，其結(jié)果與“減輕企業(yè)用電負(fù)擔(dān)”沒有任何關(guān)系。
二、燃煤發(fā)電行業(yè)產(chǎn)能過剩的深層次原因探討
1.客觀上，傳統(tǒng)思維的慣性，忽視了我國經(jīng)濟新常態(tài)下電力行業(yè)發(fā)展規(guī)律及電源結(jié)構(gòu)調(diào)整對燃煤發(fā)電行業(yè)的影響。
我國經(jīng)濟新常態(tài)下對電力行業(yè)的發(fā)展影響有兩個突出特點。一是工業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，經(jīng)濟發(fā)展驅(qū)動因素的結(jié)構(gòu)和速度出現(xiàn)了重大調(diào)整，經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量逐步提高，經(jīng)濟發(fā)展的耗能強度逐步降低，因此電力彈性系數(shù)小于1;二是經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策逐步成熟，經(jīng)濟發(fā)展較長期間在中速處于穩(wěn)態(tài)，電力需求增速也會長期處于穩(wěn)態(tài)。經(jīng)濟新常態(tài)這兩個顯著特點，決定了電力需求的增速逐步放緩并長期處于穩(wěn)態(tài)。
能源生產(chǎn)革命給電源結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來了巨大變化，新能源發(fā)電替代燃煤發(fā)電的速度加快。根據(jù)有關(guān)報道，國家電網(wǎng)公司青海電力調(diào)控中心負(fù)荷預(yù)測數(shù)據(jù)顯示，青海省2017年6月17日至23日可以連續(xù)7天全省清潔能源供電，在全國尚屬首次。可再生能源競爭能力也在迅速提高，根據(jù)彭博能源財經(jīng)《2017年新能源展望》報告，可再生能源將在2030年前實現(xiàn)比大多數(shù)化石能源電廠更低的運營成本。
因此，對燃煤發(fā)電需求增速的降低既有電力需求增速降低的總量性因素，又有燃煤發(fā)電替代的結(jié)構(gòu)性因素。無論在政府層面還是在企業(yè)層面，沒有對這兩個方面足夠的認(rèn)識，在傳統(tǒng)體制機制和思維慣性作用下，沒來得及進行政策或戰(zhàn)略的調(diào)整或調(diào)整力度不夠，加劇了燃煤發(fā)電產(chǎn)能過剩。
2.燃煤發(fā)電上網(wǎng)價格政策、國有資產(chǎn)監(jiān)管制度等政策和制度對企業(yè)經(jīng)營者約束不足鼓勵有余，是促進燃煤發(fā)電行業(yè)過度發(fā)展外部動因。
燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價不是市場定價模式，不能有效發(fā)揮引導(dǎo)燃煤發(fā)電行業(yè)投資信號作用，甚至可能誤導(dǎo)投資。一是燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價政策是基于成本加成的定價模式，這種定價理論本身就是激勵過度投資的模式。二是煤電價格聯(lián)動政策大大降低了煤電行業(yè)承擔(dān)的煤炭市場風(fēng)險，反而激勵煤電行業(yè)過度發(fā)展。三是歷史的電價水平和定價方式成為煤電行業(yè)預(yù)期，依賴政府調(diào)電價預(yù)期使得燃煤發(fā)電行業(yè)投資不計后果。
國有資產(chǎn)經(jīng)營管理制度主要是基于電價水平和煤價水平的預(yù)算管理制度，對于過度投資缺乏應(yīng)有的剛性約束。盈利的大小甚至虧損并不影響企業(yè)業(yè)績優(yōu)秀的評級，對經(jīng)營者獎懲和晉升也不產(chǎn)生實質(zhì)性影響。國家的經(jīng)濟責(zé)任審計往往局限于合規(guī)性審計，有限的規(guī)劃發(fā)展審計、效益審計、風(fēng)險審計難以發(fā)揮預(yù)警或警示作用。規(guī)劃軟約束下的核準(zhǔn)制度流于形式。內(nèi)部控制或者全面風(fēng)險管理制度建設(shè)成了文字游戲。國有壟斷企業(yè)經(jīng)營者約束制度不能有效控制過度投資沖動。
3.國有企業(yè)出資人虛擬或缺位，造就了國有壟斷企業(yè)成為受“內(nèi)部人控制”的既得利益集團，是促進燃煤發(fā)電行業(yè)過度發(fā)展內(nèi)部動因。
委托代理理論的核心就是如何對代理人行為進行有效控制以減少代理人自利行為對委托人利益的損害。與股權(quán)過度分散有相似的情形，出資人虛擬或缺位也會產(chǎn)生“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象。但是這種利益集團往往對國有企業(yè)或社會產(chǎn)生的損害更為隱蔽更為嚴(yán)重，這樣的例子已經(jīng)很多。
國有壟斷企業(yè)“內(nèi)部人”的特殊性在于它既代表了出資人又代表了經(jīng)營者，具有出資人和經(jīng)營者雙重身份，同時，被賦予了政府級別又具有了官員頭銜，因此，動用各種資源(包括政治資源、經(jīng)濟資源、人力資源)的能力比較大。但出了問題卻找不到承擔(dān)責(zé)任的個人或主體。
那么，面臨當(dāng)前如此的產(chǎn)能過剩，當(dāng)時燃煤發(fā)電項目投資決策如何合法化?又如何通過審批或核準(zhǔn)的呢?可行性研究報告在企業(yè)項目投資決策和政府項目核準(zhǔn)中起關(guān)鍵性作用?？尚行匝芯繄蟾媸菫榱藥椭顿Y決策和核準(zhǔn)決策更為科學(xué)。但是，可行性評價受制于項目法人，在利益驅(qū)動下就會失去了獨立性，成了可核準(zhǔn)性研究報告。同時，出具可行性研究報告設(shè)計機構(gòu)或咨詢機構(gòu)，缺乏對項目未來市場和盈利能力獨立的可靠的專業(yè)判斷。如果缺乏經(jīng)濟可行性的支撐，項目決策者為了推動項目上馬往往提到戰(zhàn)略或社會責(zé)任的高度?？尚行匝芯繄蟾娉闪苏`導(dǎo)性虛假報告，戰(zhàn)略決策成了拍腦門，最后買單的是出資者、消費者、政府和社會。
2008年美國產(chǎn)生金融危機的主要原因，有人歸罪于引起次級債券泛濫的債券評級機構(gòu)。本人認(rèn)為，至少美國的債券評級機構(gòu)作為中介是獨立的，但缺乏專業(yè)判斷最終導(dǎo)致金融災(zāi)難。而在燃煤發(fā)電項目中承擔(dān)出具可行性研究報告的設(shè)計或咨詢機構(gòu)，不僅失去獨立性，而且在經(jīng)濟可行性評價上缺乏可靠的專業(yè)判斷(有的企業(yè)已經(jīng)組建內(nèi)部咨詢機構(gòu))，這在項目投資中是一個重大的風(fēng)險點。這個風(fēng)險點不是單一的，但可以從此入手追蹤到更大的風(fēng)險點。
在排查風(fēng)險點或進行因素分析時，不防把視野擴展到整個電力行業(yè)。燃煤發(fā)電行業(yè)產(chǎn)能總體過剩，可能與整個電力行業(yè)的現(xiàn)狀有緊密關(guān)系。在電力改革中，電網(wǎng)企業(yè)有更多的話語權(quán)，在某種程度上(比如調(diào)度、電量、價格)能夠控制發(fā)電企業(yè)，甚至發(fā)電與電網(wǎng)利益沖突時很難聽到發(fā)電企業(yè)反對的聲音。在技術(shù)和經(jīng)濟上都存在明顯爭議的情況下，打著智能電網(wǎng)、防治霧霾、能源互聯(lián)網(wǎng)等旗號，強行推行交流特高壓建設(shè)，捆綁電源發(fā)展，導(dǎo)致包括燃煤電源點的激烈競爭。這一戰(zhàn)略的實施直接加劇了燃煤發(fā)電行業(yè)的產(chǎn)能過剩。
三、燃煤發(fā)電行業(yè)產(chǎn)能過剩問題的對策建議
1.重在治標(biāo)：對產(chǎn)能過剩問題進行科學(xué)評估并實施責(zé)任追究。
一是建議國務(wù)院責(zé)成審計署對燃煤發(fā)電行業(yè)產(chǎn)能問題進行專項審計，并向施工或關(guān)聯(lián)企業(yè)、特高壓電網(wǎng)工程及政府審批或核準(zhǔn)部門延伸，重點圍繞經(jīng)濟責(zé)任、投資決策、內(nèi)部控制、政策落實等幾個方面，對發(fā)現(xiàn)的問題提出審計建議。
二是建議要求電力企業(yè)對燃煤發(fā)電產(chǎn)能過剩問題進行全面自查，重點圍繞項目可行性評價、項目法人投資決策、內(nèi)部控制制度有效性、經(jīng)濟效益、解決過剩產(chǎn)能措施、國家政策落實的等方面，對發(fā)現(xiàn)的問題提出解決方案。
三是建議聘請獨立第三方咨詢機構(gòu)對燃煤發(fā)電產(chǎn)能過剩問題進行綜合性評價，特別是對降杠桿、資產(chǎn)重組等政策措施有效性進行評價，提出政策建議和解決方案。
四是建議有關(guān)部門按照“三不放過”原則采取經(jīng)濟和組織人事措施進行責(zé)任追究，強化制度剛性，解決權(quán)利任性問題，并公開通報舉一反三進行警示教育。
2.重在治本：加快推進電力行業(yè)綜合性改革。
一是加強電力行業(yè)綜合性改革組織領(lǐng)導(dǎo)，成立臨時性電力綜合性改革專職機構(gòu)，落實主要領(lǐng)導(dǎo)主體責(zé)任制，建立獨立專家咨詢及定期評估制度。
二是加快落實電力行業(yè)市場化改革，重點推進電力產(chǎn)品多樣化市場建設(shè)、加快競爭性環(huán)節(jié)電量和價格市場化形成機制步伐、實施基于績效激勵的輸配電價改革、加強對交易和調(diào)度機構(gòu)公正性的監(jiān)督。在抑制燃煤發(fā)電行業(yè)投資沖動的同時，提高燃煤機組的市場適應(yīng)能力。
三是強化國有資產(chǎn)經(jīng)濟責(zé)任考核，強化燃煤發(fā)電行業(yè)資本成本保值增值的剛性約束，提高經(jīng)營成果與薪酬分配掛鉤的比重，切實與經(jīng)營者和員工職務(wù)升降掛鉤。
四是加快實施混合所有制改革，解決由于國有企業(yè)出資人缺位約束不力的問題，建立企業(yè)有效的權(quán)力制衡機制，盡可能減少“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，建立既以經(jīng)濟效益為中心又能防范或減少各種風(fēng)險的體制機制。
3.重在實效：著力解決當(dāng)前突出問題。
一是落實自我消化的責(zé)任。由于現(xiàn)金流入量不足產(chǎn)生的流動性問題，由企業(yè)自籌解決。由于資產(chǎn)負(fù)債率過高產(chǎn)生的財務(wù)風(fēng)險，由企業(yè)收縮投資戰(zhàn)線解決。由于經(jīng)營不足產(chǎn)生的虧損問題，由企業(yè)采取措施由未來盈利彌補。
二是落實自我挖潛的責(zé)任。鼓勵企業(yè)自我改造，搶占輔助市場份額。鼓勵企業(yè)加強能源合同服務(wù)，提供價廉質(zhì)優(yōu)電力，開拓市場。鼓勵企業(yè)與水、風(fēng)、光發(fā)電企業(yè)合作，通過水火、風(fēng)火、光火互補提高盈利能力。鼓勵企業(yè)采取低成本戰(zhàn)略，開拓發(fā)電替代市場。
三是創(chuàng)新發(fā)展方式。采取鼓勵政策，鼓勵用戶和煤炭企業(yè)參與燃煤發(fā)電企業(yè)或機組的產(chǎn)業(yè)鏈資產(chǎn)重組，互惠互利，并穩(wěn)定煤炭和電力市場。