企業(yè)規(guī)章制度制定的程序要求
企業(yè)規(guī)章制度制定的程序要求
勞動法(labour law)，是調(diào)整勞動關(guān)系以及與勞動關(guān)系密切聯(lián)系的社會關(guān)系的法律規(guī)范總稱。它是資本主義發(fā)展到一定階段而產(chǎn)生的法律部門;它是從民法中分離出來的法律部門;是一種獨立的法律部門。這些法律條文規(guī)管工會、雇主及雇員的關(guān)系，并保障各方面的權(quán)利及義務(wù)。
在我國的司法實踐中，一直存在著“重實體，輕程序”的觀念，認為只要“實體合法”即可。隨著現(xiàn)代法治理念的引進，“程序正義”的呼聲也越來越高，我國掀起了司法改革的浪潮。“程序合法”反映在企業(yè)規(guī)章制度的制定上也經(jīng)歷了一段歷程。
2001年《最高人民法院關(guān)于勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋(一)》第19條規(guī)定：“用人單位根據(jù)《勞動法》第四條之規(guī)定，通過民主程序制定的規(guī)章制度，不違反國家法律、行政法規(guī)及政策規(guī)定，并已向勞動者公示的，可以作為人民法院審理勞動爭議案件的依據(jù)。” 這里提到了用人單位制定規(guī)章制度應(yīng)當經(jīng)過民主程序和向勞動者公示。
2006年修改后的《公司法》第18條第3款規(guī)定：“公司研究決定改制以及經(jīng)營方面的重大問題、制定重要的規(guī)章制度時，應(yīng)當聽取公司工會的意見，并通過職工代表大會或者其他形式聽取職工的意見和建議。” 這里所規(guī)定的“應(yīng)當聽取公司工會的意見，并通過職工代表大會或者其他形式聽取職工的意見和建議”也是程序的要求。
《勞動合同法》第4條第2款規(guī)定：“用人單位在制定、修改或者決定有關(guān)勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛(wèi)生、保險福利、職工培訓(xùn)、勞動紀律以及勞動定額管理等直接涉及勞動者切身利益的規(guī)章制度或者重大事項時，應(yīng)當經(jīng)職工代表大會或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會或者職工代表平等協(xié)商確定。” 《勞動合同法》第4條第4款規(guī)定：“用人單位應(yīng)當將直接涉及勞動者切身利益的規(guī)章制度和重大事項決定公示，或者告知勞動者。”
由此可見，《勞動合同法》對規(guī)章制度制定的程序作出了明確具體的規(guī)定，具體的制定程序要求包括以下兩個：
一、經(jīng)過平等協(xié)商程序制定
一個優(yōu)秀的現(xiàn)代企業(yè)必定是以民主管理為基礎(chǔ)，強調(diào)全員管理，充分調(diào)動廣大職工的積極性，從而提高內(nèi)部管理水平，增強企業(yè)經(jīng)營決策的準確性和透明度。企業(yè)規(guī)章制度制定也是如此，更為重要的是，規(guī)章制度關(guān)鍵在于執(zhí)行，所以，勞動規(guī)章制度只有在吸收和體現(xiàn)職工一方的意志，或者得到職工的認同的情況下，才能確保很好地實施。
《勞動合同法》第4條第2款規(guī)定，用人單位在制定、修改或者決定直接涉及勞動者切身利益的勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛(wèi)生、保險福利、職工培訓(xùn)、勞動紀律以及勞動定額管理等規(guī)章制度或者重大事項時，應(yīng)當經(jīng)職工代表大會或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會或者職工代表平等協(xié)商確定。這一程序要件與先前法律規(guī)定的要求有較大差別，如《最高人民法院關(guān)于勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋(一)》第19條規(guī)定：“用人單位根據(jù)《勞動法》第四條之規(guī)定，通過民主程序制定的規(guī)章制度，不違反國家法律、行政法規(guī)及政策規(guī)定，并已向勞動者公示的，可以作為人民法院審理勞動爭議案件的依據(jù)。” 這里所規(guī)定的程序要件是經(jīng)過民主程序即可。何謂民主程序，法律沒有明確的界定，民主程序既可以理解為經(jīng)過職工大會或者職工代表大會的審議通過;也可以理解為征求工會或者職工大會、職工代表大會的意見即可。
由此可見，先前法律對用人單位規(guī)章制度制定程序的規(guī)定彈性很大。而《勞動合同法》規(guī)定，企業(yè)制定規(guī)章制定的行為是一個民主表決和集體協(xié)商的雙方行為。具體而言，企業(yè)制定規(guī)章制度的平等協(xié)商程序包括以下兩個程序：
1、民主程序。即企業(yè)起草的規(guī)章制度草案應(yīng)當首先提交職工代表大會或者全體職工討論，由職工代表大會或全體職工提出方案和意見。這意味著民主程序已經(jīng)界定很嚴格了，即只有兩種選擇：企業(yè)有職工代表大會制度的，應(yīng)當將規(guī)章制度的草案交由職工代表大會討論;沒有職工代表大會制度的，應(yīng)當交由全體職工討論。這個交由職工代表大會或全體職工討論，提出方案和意見，我們可以稱之為發(fā)揚民主的過程，也可稱之為“民主程序”。
2、集中程序。規(guī)章制度的草案交由職工代表大會或全體職工討論后，職工代表大會或全體職工肯定會提出很多意見和方案，而且這些方案、意見與企業(yè)的意見很可能差別很大。比如，企業(yè)規(guī)章制度草案中規(guī)定員工一年連續(xù)曠工5天或累計曠工10天的，屬于嚴重違反規(guī)章制度的行為，企業(yè)可以依據(jù)《勞動合同法》第39條的規(guī)定與勞動者解除勞動合同，并且不用支付經(jīng)濟補償金。職工代表大會或員工可能會提出，一年連續(xù)曠工7天或累計曠工14天的，才能被視為嚴重違反規(guī)章制度的行為。企業(yè)的規(guī)章制度最后如何確定呢?《勞動合同法》第4條第2款明確規(guī)定了，企業(yè)要與工會或者職工代表平等協(xié)商確定。這也意味著，發(fā)揚民主后，規(guī)章制度最后的拍板決定權(quán)不在企業(yè)，而是由企業(yè)與工會或者職工代表通過平等的協(xié)商程序予以決定。這個程序也可稱之為發(fā)揚民主的集中過程，也可稱之為“集中程序”。
綜上，《勞動合同法》第4條第2款規(guī)定的規(guī)章制度制定程序?qū)嶋H上包含了兩道程序，即“先民主后集中”。其實，這一規(guī)定也使規(guī)章制度制定權(quán)發(fā)生了根本性觀念性的轉(zhuǎn)變，原來在我國實踐中企業(yè)規(guī)章制度制定一直被認為是企業(yè)單方?jīng)Q定的權(quán)利，很多企業(yè)的規(guī)章制度都是企業(yè)自己制定并公布給員工，員工只有接受、遵守的義務(wù)，沒有參與的權(quán)利，而《勞動合同法》關(guān)于企業(yè)規(guī)章制度的制定的程序最后定格在“平等協(xié)商”上，這就意味著企業(yè)規(guī)章制度制定權(quán)由原來的企業(yè)“單決權(quán)”變?yōu)榱似髽I(yè)與員工的“共決權(quán)”。
從以上分析可以看出，法律之所以這樣規(guī)定，其用意很明顯，就是在督促企業(yè)組建職工代表大會和工會。如果企業(yè)上了一定規(guī)模后，還不組建相應(yīng)的民主管理的組織機構(gòu)，將來會遇到相應(yīng)的麻煩，如規(guī)章制度制定將來需要經(jīng)過全體員工討論，然后還需要由員工選代表與企業(yè)來共同協(xié)商。相反，如果企業(yè)有這些民主管理組織機構(gòu)，只需要召開職工代表大會，由職工代表大會對規(guī)章制度進行討論，然后由工會和企業(yè)代表共同協(xié)商即可。
二、向勞動者公示或告知勞動者
公示原則是現(xiàn)代法律法規(guī)生效的一個要件，作為企業(yè)內(nèi)部的規(guī)章制度更應(yīng)對其適用的人必須公示，未經(jīng)公示的企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度，職工無所適從，對職工不具有約束力。《勞動合同法》第4條第4款規(guī)定，直接涉及勞動者切身利益的規(guī)章制度應(yīng)當公示，或者告知勞動者。《最高人民法院關(guān)于勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋(一)》第19條也明確規(guī)定了規(guī)章制度向勞動者公示才能作為審判案件的依據(jù)。
公示、告知程序不僅是法律的要求，從另一個角度來講，單位規(guī)章制度以全體勞動者為約束對象，就應(yīng)當為全體勞動者所了解，當然必須以合法有效的方式公布。現(xiàn)在，不少用人單位還抱有這樣的觀念“刑不可知，則威不可測”，其實這種觀念已經(jīng)與法律規(guī)定的精神相違背了。
1、可用的公示或告知手段。在實踐中可用作公示或告知的手段比較多，總結(jié)而言，以下幾類都可以作為公示或告知的手段：A 傳閱或分發(fā);B 層層培訓(xùn);C 考試;D簽收;E 員工手冊發(fā)放法;F 會議宣傳法。
上述公示或告知方法中，筆者認為最簡便可行的就是員工手冊發(fā)放的辦法，目前，很多企業(yè)都在用這種方法作為公示或告知的方法，即將企業(yè)的規(guī)章制度匯編成冊或者融合在企業(yè)的員工手冊里，讓員工簽收。
2、有問題公示或告知方法。實踐中，企業(yè)也有采取下列方法作為公示或告知的方法：A 局域網(wǎng);B 電子郵件法;C 作為合同的附件。
第一類和第二類之所以是有問題的公示或告知方法，原因在于它們都是電子類證據(jù)，而電子類證據(jù)的取證非常困難，一旦打起官司，無法取得有力證據(jù)，就會非常被動。
第三類“將規(guī)章制度作為合同的附件”作為一種公示或告知方法是可以的，但是一旦企業(yè)采用這種方式作為公示或告知的方法也就等于給自己埋下了不定時炸彈。這顆定時炸彈什么時候爆發(fā)呢?企業(yè)在修改規(guī)章制度的時候，它就會爆發(fā)。實踐中已經(jīng)有這種實例發(fā)生。某企業(yè)原來制定了一套規(guī)章制度，并將其作為勞動合同的附件讓員工簽收，后來該企業(yè)換了新領(lǐng)導(dǎo)，新領(lǐng)導(dǎo)要求企業(yè)的人力資源部門重新搞一套嚴格的規(guī)章制度。當規(guī)章制度按照程序制定后讓員工簽收時，大部分員工同意簽收了企業(yè)的規(guī)章制度，但是部分員工不愿意簽收。對于不愿意簽收的員工，按照規(guī)章制度的生效要件，企業(yè)公示也可以，即只要證明員工已經(jīng)知道或應(yīng)當知道即可。但是，一旦企業(yè)把原規(guī)章制度作為勞動合同的附件，新規(guī)章制度即便公示，員工知道也并不當然適用這部分員工。因為，企業(yè)一旦把規(guī)章制度作為勞動合同的附件，就使企業(yè)規(guī)章制度失去了獨立的法律效力，企業(yè)的規(guī)章制度也就成為勞動合同條款的一部分，勞動合同條款要變更的話，企業(yè)必須和單個勞動者進行協(xié)商，如果某個勞動者不愿意變更勞動合同的條款，企業(yè)必須按照原勞動合同條款繼續(xù)履行。若企業(yè)不把原規(guī)章制度作為勞動合同的附件，勞動合同和規(guī)章制度是兩個獨立的文本，各自的制定、修改程序不相同，尤其是規(guī)章制度的修改程序和要求大大低于勞動合同的修改程序和要求，規(guī)章制度修改按照法定程序即可對勞動者發(fā)生效力。相反，企業(yè)將規(guī)章制度作為勞動合同的附件，則企業(yè)規(guī)章制度的修改必須遵守勞動合同變更的嚴格規(guī)則。因此，當企業(yè)把規(guī)章制度作為勞動合同的附件時，部分勞動者不愿意簽收新規(guī)章制度的，企業(yè)只有一種選擇，即實行一個企業(yè)兩種制度。對于愿意簽收新規(guī)章制度的員工，按照新規(guī)章制度執(zhí)行;對于不愿意簽收新規(guī)章制度的員工，按照作為勞動合同附件的“舊的規(guī)章制度”執(zhí)行。這樣將為企業(yè)勞動用工管理帶來不便。
需要特別指出的是：對于企業(yè)的規(guī)章制度制定來說，程序要件也是非常重要。因為，當勞動爭議發(fā)生時企業(yè)引用規(guī)章制度為自己的做法提供支持時，對方律師以及仲裁機構(gòu)、法院首先會審查規(guī)章制度制定程序是否合法。因為程序是否合法是很容易判斷的，當程序存在瑕疵時，不需要再審查實體內(nèi)容，就可以判定規(guī)章制度不能作為裁判的依據(jù)。由此可見，規(guī)章制度的制定程序是容易讓別人抓住的把柄。當程序不合法時，規(guī)章制度也就沒有任何意義。
最后，需要提醒企業(yè)的是，用人單位在制度規(guī)章制度時，無論是進行平等協(xié)商程序，還是進行公告、告知程序，都務(wù)必要留好記錄，保存好相關(guān)證據(jù)，如會議紀要、討論情況、員工簽名等等。因為，一旦勞資雙方在規(guī)章制度效力問題上產(chǎn)生爭議，用人單位需要舉證證明其規(guī)章制度是經(jīng)過平等協(xié)商程序且曾向勞動者公示、告知，如果用人單位不事先保留相應(yīng)證據(jù)，就無法證明相應(yīng)的內(nèi)容。