電大農(nóng)村行政管理論文(2)
電大農(nóng)村行政管理論文篇二
論中國(guó)民族自治機(jī)關(guān)在農(nóng)村環(huán)境的行政管理
【內(nèi)容摘要】中國(guó)環(huán)境行政管理在農(nóng)村非常薄弱，民族自治機(jī)關(guān)在農(nóng)村的環(huán)境行政管理更是幾近缺失，導(dǎo)致民族地區(qū)農(nóng)村環(huán)境處于無(wú)人監(jiān)管的境況。民族自治機(jī)關(guān)在農(nóng)村環(huán)境行政管理失靈的表現(xiàn)：一是民族自治機(jī)關(guān)環(huán)境行政管理體制不完善，難以適應(yīng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)監(jiān)管的需要;二是民族自治機(jī)關(guān)環(huán)保行政決策機(jī)制不科學(xué)，缺乏環(huán)境與發(fā)展兼顧的綜合決策機(jī)制;三是民族自治機(jī)關(guān)環(huán)保行政執(zhí)法理念落后，手段單一，效率低下;四是民族自治政府權(quán)力介入時(shí)的各種扭曲現(xiàn)象，影響了行政執(zhí)法效果;五是中央政府設(shè)立的環(huán)境管理制度在民族地區(qū)農(nóng)村很難得到完全的落實(shí);六是對(duì)民族地區(qū)農(nóng)民環(huán)境權(quán)益配置不公，導(dǎo)致引導(dǎo)性環(huán)境政策在農(nóng)村失去市場(chǎng)。
【關(guān)鍵詞】民族自治機(jī)關(guān);農(nóng)村;環(huán)境行政管理;失靈
【作者簡(jiǎn)介】陳葉蘭，從事環(huán)境資源法學(xué)理論及實(shí)踐研究。
行政干預(yù)手段，一直是中國(guó)環(huán)境管理的主要手段?？捎捎诜N種原因，行政干預(yù)手段在農(nóng)村環(huán)境管理中卻難以湊效，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境無(wú)人監(jiān)管，惡化趨勢(shì)嚴(yán)峻。民族自治地區(qū)由于受觀念、制度、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、執(zhí)法環(huán)境等諸多因素的影響，在農(nóng)村的環(huán)境行政管理方面，有很多值得探討的問(wèn)題。
一、民族自治機(jī)關(guān)環(huán)境行政管理體制不完善，難以適應(yīng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)監(jiān)管的需要
環(huán)境管理體制是環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系和環(huán)境管理權(quán)限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱。完善的環(huán)境管理體制，是國(guó)家環(huán)境戰(zhàn)略方針、政策、制度得以貫徹執(zhí)行的保障。[1]
中國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境管理體制是按照輔助性原則為依據(jù)的統(tǒng)分結(jié)合的多部門、多層次的管理體制。國(guó)務(wù)院設(shè)立了環(huán)境保護(hù)部，各級(jí)地方政府都設(shè)立了環(huán)境專門機(jī)構(gòu)，工業(yè)集中的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))也大都設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)或者由有關(guān)部門監(jiān)管，甚至較大的工礦企業(yè)也設(shè)有環(huán)?？?室)與環(huán)保專職人員。但是，絕大多數(shù)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))沒(méi)有設(shè)立環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，環(huán)境監(jiān)測(cè)和環(huán)境監(jiān)理工作基本處于空白狀態(tài)。為數(shù)不多的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))環(huán)保監(jiān)督部門，也由于沒(méi)有足夠的人員和經(jīng)費(fèi)支付眾多行政管理成本，環(huán)保職能基本沒(méi)有履行。農(nóng)村地域廣闊，環(huán)境問(wèn)題具有小、多、雜等特點(diǎn)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))環(huán)保部門人力、物力、財(cái)力都很缺乏，難以勝任廣闊農(nóng)村面臨環(huán)境污染防治的重任。如有條件，在村一級(jí)建立環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，在村民小組設(shè)立環(huán)保聯(lián)絡(luò)員能起到更好的效果，而中國(guó)農(nóng)村離這一目標(biāo)還相距甚遠(yuǎn)。
中國(guó)的環(huán)境管理一直按照行政區(qū)劃進(jìn)行，對(duì)于跨行政區(qū)和流域的生態(tài)保護(hù)和污染控制缺乏管理機(jī)制和控制措施。在局部利益的驅(qū)動(dòng)下，各區(qū)域和流域發(fā)展相互脫節(jié)，使民族地區(qū)之間、民族地區(qū)與其他地區(qū)之間的協(xié)調(diào)都相當(dāng)困難。由于資源的多頭管理，在相同地區(qū)同時(shí)存在多種規(guī)劃，如土地規(guī)劃、農(nóng)業(yè)規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、水利規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃等等，但沒(méi)有統(tǒng)一的綜合生態(tài)環(huán)境規(guī)劃。區(qū)域和流域管理體制的缺陷，使得農(nóng)村環(huán)境管理矛盾重重。
二、民族自治機(jī)關(guān)環(huán)保行政決策機(jī)制不科學(xué)，缺乏環(huán)境與發(fā)展兼顧的綜合決策機(jī)制
民族地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱，脫貧致富的壓力還很大，所以，在發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間，政府總是對(duì)發(fā)展格外偏好，因?yàn)辇嫶蟮恼?duì)伍與公共部門需要解決開(kāi)支與生存問(wèn)題，要通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)解決當(dāng)?shù)氐南聧従蜆I(yè)問(wèn)題，緩解社會(huì)壓力，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為主要標(biāo)準(zhǔn)的政績(jī)考評(píng)制度更促使各級(jí)政府急迫追求經(jīng)濟(jì)效益。如此一來(lái)，民族自治機(jī)關(guān)在決策的時(shí)候，自然更多考慮發(fā)展利益，而較少關(guān)注環(huán)境保護(hù)，尤其在兩者相沖突的時(shí)候，最后往往是發(fā)展優(yōu)先。
由于地方保護(hù)主義，當(dāng)?shù)胤剿揭媾c全社會(huì)公益相矛盾的時(shí)候，地方政府為了自己的利益，他們不惜損害環(huán)境公益，這種行為可能發(fā)生在各級(jí)政府的身上，只要他們不考慮全球范圍內(nèi)的人類整體利益，他們那里的環(huán)境私益就永遠(yuǎn)不等于環(huán)境公益。在此前提下，地方政府在決策時(shí)可能就會(huì)無(wú)視自己地域內(nèi)的污染現(xiàn)象，縱容或支持他們耗用當(dāng)?shù)刭Y源，向更大的公共場(chǎng)所或其他地區(qū)排污，而不顧由此造成的更大范圍內(nèi)的環(huán)境與資源損害。也就是說(shuō)，這個(gè)時(shí)候的地方政府已經(jīng)代表農(nóng)村成為博弈的一方而存在了。比如，在云南省紅豆杉森林遭受滅頂之災(zāi)時(shí)，一個(gè)本該有保護(hù)紅豆衫責(zé)任的政府部門為了地方經(jīng)濟(jì)利益居然承擔(dān)起了收購(gòu)樹(shù)皮的業(yè)務(wù)。
市場(chǎng)信息不對(duì)稱是造成“市場(chǎng)失靈”的一個(gè)因素。然而，以科層形式組織起來(lái)的政府也難以掌握充分的信息，政府掌握的信息不足，使政府很難做出正確決策，更危險(xiǎn)的是，政府干預(yù)過(guò)程中往往會(huì)出現(xiàn)信息扭曲，每一級(jí)政府都是進(jìn)行理性選擇的，他們會(huì)對(duì)信息進(jìn)行搜集、加工、處理、篩選，下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府往往采取報(bào)喜不報(bào)憂，或者是擴(kuò)大成績(jī)而隱瞞問(wèn)題，使信息失真，并導(dǎo)致決策失誤。即使政府象一個(gè)超人擁有充分的信息，通過(guò)政治過(guò)程來(lái)在不同的方案中作選擇仍然會(huì)很困難。政府的決策會(huì)影響到許多人，但真正參與決策的只是少數(shù)人，不管選舉人怎樣產(chǎn)生，他們?cè)跊Q策時(shí)都會(huì)不自覺(jué)地傾向自己所代表的階層或集團(tuán)的偏好與利益，即政治家和政府官員很難真正維護(hù)“最大多數(shù)人的最大福利”。即使選舉人有代表各階層人民的利益的愿望，但由于政府不存在可以準(zhǔn)確及時(shí)反映公眾對(duì)公共物品偏好的有效機(jī)制，使得民選政府的決策是否符合大多數(shù)人的利益是值得懷疑的。[2]尤其在偏遠(yuǎn)的民族自治地區(qū)的農(nóng)村，能代表農(nóng)民心聲的決策者少之又少，農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益自然在決策的時(shí)候是最容易被忽略的。
三、民族自治機(jī)關(guān)環(huán)保行政執(zhí)法理念落后，手段單一，效率低下
現(xiàn)階段中國(guó)環(huán)境管理模式仍然是以“行政命令、末端治理，濃度控制、點(diǎn)源控制”為主，綜合運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)、科技與教育手段的環(huán)境管理制度仍然未建立起來(lái)。污染防治領(lǐng)域的立法原則和制度均是建立在行政管制的基礎(chǔ)上，有限的經(jīng)濟(jì)手段也是依靠行政強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)，歸根到底還是行政手段。農(nóng)業(yè)自然資源的保護(hù)也是以行政管制為主體，沒(méi)有引入市場(chǎng)機(jī)制確定資源的分配，不適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需求。這種過(guò)于依賴行政強(qiáng)制的單一的執(zhí)法體制，在城市中針對(duì)生產(chǎn)組織化程度較強(qiáng)，生活有序化的領(lǐng)域排污主體比較集中，能起到不錯(cuò)的作用。而在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中，由于農(nóng)村生產(chǎn)、生活、居住是以一家一戶一院的形式為主，造成生產(chǎn)生活的家庭化、個(gè)人化和無(wú)序化，對(duì)于農(nóng)村大量發(fā)生、分散度又很大的環(huán)境污染和破壞行為，行政監(jiān)管需耗費(fèi)巨大人力物力，而效率卻很低下，所能起到的作用、力度和效果是很有限的。
重末端治理，輕源頭防治的污染控制模式也不利于農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的解決。與城市工業(yè)點(diǎn)源污染相比，農(nóng)村的面源污染治理難度更大。一旦形成一定程度的污染局勢(shì)，就很難在短期內(nèi)依靠人力技術(shù)從根本上治理，如農(nóng)村的土壤污染和水污染，都已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重。因此，農(nóng)村污染必須從源頭防止。而在農(nóng)村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，由于環(huán)境立法缺位，村集體經(jīng)濟(jì)及行政權(quán)的弱化，單個(gè)家庭及個(gè)體行為的極大自由化，使已經(jīng)成為“公共事務(wù)”的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的治理既缺乏強(qiáng)制性機(jī)制，又缺乏激勵(lì)性機(jī)制，所以，只有將農(nóng)村污染向源頭控制模式轉(zhuǎn)化，才能真正緩解農(nóng)村環(huán)境劣化之勢(shì)。
四、民族自治機(jī)關(guān)權(quán)力介入時(shí)的各種扭曲現(xiàn)象，影響了行政執(zhí)法效果
“環(huán)?？空?rdquo;。政府的確需要在環(huán)境保護(hù)中承擔(dān)自己的責(zé)任，但是所有環(huán)境保護(hù)責(zé)任由政府包辦并不是一個(gè)明智的選擇，因?yàn)槲覀冞€有一句話叫“政府靠公眾”。由于政府的包辦，民眾普遍對(duì)政府有過(guò)多的依賴，從而不斷降低了社區(qū)成員的自我治理能力，使政府的包辦管理越來(lái)越吃力，效果還不理想。
另外，政府的包辦還會(huì)出現(xiàn)透過(guò)環(huán)境管理的權(quán)力壓迫，從而影響被壓迫人的環(huán)保積極性。比如什么是一個(gè)良好的環(huán)境?什么是不合格的環(huán)境?其標(biāo)準(zhǔn)完全由一個(gè)上級(jí)部門來(lái)制定，而不是生活群體自身來(lái)確定，環(huán)境不再代表生存于該環(huán)境中的人的利益，而是旁觀者的利益，是上級(jí)權(quán)力者的利益。[3]這樣的環(huán)境治理實(shí)際已經(jīng)成為政府官員貼金的一種手段，民眾自然很難主動(dòng)配合和積極參與，沒(méi)有民眾的配合，行政執(zhí)法耗費(fèi)大量人力物力依然效率低下。
民族自治機(jī)關(guān)權(quán)力介入時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)的的尋租活動(dòng)亦危害嚴(yán)重。尋租活動(dòng)是與尋利活動(dòng)相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念。尋利活動(dòng)是指那些以追逐私利為目的的但客觀上有益于社會(huì)福利增進(jìn)的生產(chǎn)性活動(dòng)。而尋租活動(dòng)是指那種維護(hù)既得經(jīng)濟(jì)利益或?qū)鹊美孢M(jìn)行再分配的非生產(chǎn)性活動(dòng)。[2]尋租活動(dòng)會(huì)造成經(jīng)濟(jì)資源配置的扭曲，阻止更有效的生產(chǎn)方式的實(shí)施;尋租活動(dòng)還浪費(fèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源，使本來(lái)可以用于生產(chǎn)性活動(dòng)的資源浪費(fèi)在行賄、走后門等尋租活動(dòng)上;尋租活動(dòng)導(dǎo)致行政官員的腐化墮落。所以，有人把市場(chǎng)機(jī)制比作“看不見(jiàn)的手”，把政府干預(yù)比作“看得見(jiàn)的手”，而把尋租活動(dòng)比作“看不見(jiàn)的腳”，一旦“看得見(jiàn)的手”被“看不見(jiàn)的腳”踩住，就會(huì)出現(xiàn)“政府失靈”。在農(nóng)村環(huán)境管理中，由于缺乏有效的監(jiān)督，尋租活動(dòng)的施展空間更大，危害也更大。
尋租活動(dòng)和腐敗現(xiàn)象頻發(fā)，一個(gè)很重要的原因是民族地區(qū)農(nóng)村行政執(zhí)法活動(dòng)缺乏約束與監(jiān)督。目前中國(guó)農(nóng)村尚未建立農(nóng)村環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合治理考核制度，未將相關(guān)工作開(kāi)展?fàn)顩r作為考核村長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)和環(huán)保機(jī)關(guān)政績(jī)的一個(gè)重要組成部分，也沒(méi)有建立相配套的激勵(lì)機(jī)制和追究機(jī)制。[4]
環(huán)境信息公布制度在農(nóng)村亦沒(méi)有得到真正的落實(shí)。外部監(jiān)督不夠，群眾監(jiān)督渠道不通，群眾監(jiān)督的風(fēng)險(xiǎn)和成本太大，導(dǎo)致監(jiān)督不力。
五、中央政府設(shè)立的環(huán)境管理制度在民族地區(qū)農(nóng)村很難得到完全的落實(shí)
對(duì)待環(huán)境問(wèn)題上，地方政府和中央政府的行為存在明顯差異。中央政府對(duì)環(huán)保是非常重視的。自1973年以來(lái)，中央政府已經(jīng)制定了一系列關(guān)于環(huán)保的政策法規(guī)，并將保護(hù)環(huán)境上升到了作為基本國(guó)策的戰(zhàn)略高度。因?yàn)檎驹谥醒胝慕嵌葋?lái)看，地區(qū)之間的環(huán)境質(zhì)量改善所帶來(lái)的外溢效應(yīng)是不存在的，任何地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的改善都意味著國(guó)家的整體環(huán)境質(zhì)量的提高。相對(duì)而言，地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的態(tài)度復(fù)雜得多，少數(shù)民族地區(qū)甚至出現(xiàn)了一些以局部經(jīng)濟(jì)利益最大化為目標(biāo)的短期行為，比如，在發(fā)展與環(huán)境的目標(biāo)選擇上，民族地區(qū)的目標(biāo)函數(shù)與中央存在差異，中央政府強(qiáng)調(diào)全局的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)，而民族地區(qū)政府目標(biāo)則呈現(xiàn)明顯偏向于局部、眼前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其首要目標(biāo)集中在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展上;在環(huán)保政策的決策與實(shí)施上，民族地區(qū)政府與中央政府存在“討價(jià)還價(jià)”和“對(duì)抗”傾向。在當(dāng)前的體制特點(diǎn)下，民族地區(qū)政府在落實(shí)環(huán)境管理具體政策時(shí)，會(huì)與中央政府的要求產(chǎn)生一系列的矛盾與沖突，地方政府會(huì)憑借所擁有的經(jīng)濟(jì)資源和信息優(yōu)勢(shì)，以“上有政策、下有對(duì)策”的方式，盡可能減少或避免自身利益的損失。尤其在中國(guó)農(nóng)村目前還處于以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為首要目標(biāo)的階段，對(duì)于影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中央政策，往往會(huì)以變通方式甚至直接不執(zhí)行。[5]中央無(wú)法監(jiān)督到所有地區(qū)的落實(shí)情況。
六、對(duì)民族地區(qū)農(nóng)民環(huán)境權(quán)益配置不公，導(dǎo)致引導(dǎo)性環(huán)境政策在農(nóng)村失去市場(chǎng)引導(dǎo)性
環(huán)境政策是通過(guò)一定的鼓勵(lì)和激勵(lì)性手段調(diào)動(dòng)和發(fā)揮環(huán)境關(guān)系中各方主觀能動(dòng)性，引導(dǎo)其主動(dòng)參與環(huán)境保護(hù)。[1]在農(nóng)村，引導(dǎo)性環(huán)境政策的作用不僅在于農(nóng)民參與到環(huán)境保護(hù)活動(dòng)中，監(jiān)督企業(yè)和其他個(gè)體的行為，更主要的是通過(guò)經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)調(diào)整自己的行為，從而有利于農(nóng)村環(huán)境的保護(hù)和改善。
這樣既可以節(jié)約環(huán)境政策實(shí)施成本，又可以有利于農(nóng)村的環(huán)境。引導(dǎo)性環(huán)境政策的實(shí)施動(dòng)機(jī)來(lái)自權(quán)利和受益的結(jié)合，即“權(quán)益”。環(huán)境權(quán)益是農(nóng)村組織及個(gè)人進(jìn)行農(nóng)村環(huán)境保護(hù)行動(dòng)的動(dòng)因和保障，有權(quán)無(wú)益的事沒(méi)人干，有益無(wú)權(quán)的事是非法的。因此，引導(dǎo)性環(huán)境政策的順利實(shí)施就要看政府是否公平配置了環(huán)境權(quán)和建立利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，并建立起對(duì)權(quán)利及權(quán)利行使預(yù)期受益的長(zhǎng)期、穩(wěn)定保護(hù)。但是在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，城鄉(xiāng)環(huán)境權(quán)益存在著嚴(yán)重不公平的現(xiàn)象。城市人均資源的消耗量遠(yuǎn)大于農(nóng)村，城市排放的污染物比農(nóng)村多，甚至污染轉(zhuǎn)嫁至農(nóng)村，城市享受更多的環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)保投入;東西部農(nóng)民享受的環(huán)境權(quán)益和承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任也大相徑庭。這些環(huán)境權(quán)益配置的不公平，以及農(nóng)村環(huán)境資源的“公共屬性”，不僅導(dǎo)致污染由城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，而且還鼓勵(lì)了農(nóng)村居民掠奪式生產(chǎn)方式和崇尚奢侈消費(fèi)的生活方式，喪失了保護(hù)環(huán)境的主動(dòng)性。
中國(guó)民族地區(qū)的農(nóng)村往往都是經(jīng)濟(jì)較落后卻資源相對(duì)豐富的地區(qū)，由于多年來(lái)過(guò)度注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)境資源問(wèn)題已經(jīng)非常嚴(yán)重，農(nóng)村環(huán)境管理亟待加強(qiáng)。事實(shí)證明，現(xiàn)行民族自治機(jī)關(guān)采用的行政機(jī)關(guān)命令—控制的管理方式失靈，需要采用綜合性的手段去解決，如引入市場(chǎng)機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等。
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本文章為基金項(xiàng)目：湖南省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制研究” (項(xiàng)目編號(hào)：09YBA071)。
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