計劃生育管理論文(2)
計劃生育管理論文
計劃生育管理論文篇二
計劃生育政策中的生育權保障
摘要：近兩年來，生育權突然成為一個令人關注的 問題 。先是浙江省一位囚犯的妻子要求為其丈夫生育一個孩子，從而引發(fā)了罪犯的生育權是否應保護的問題;隨后是《吉林省人口與 計劃生育條例》中明確規(guī)定了獨身女子生育權，從而又引起獨身女子是否應該享受生育權的問題。本文試從人權的角度對生育權和計劃生育政策的問題作一簡要的評論。
首先一個問題是生育權是一項人權嗎?這個問題好像不值一問，但是如果我們考察一下有關國際和國內(nèi) 法律 文件對于生育權的確認情況，我們就會發(fā)現(xiàn)這確實是一個值得懷疑的問題。我們在《世界人權宣言》、《公民權利和 政治 權利國際公約》和《 經(jīng)濟 、 社會 和 文化權利國際公約》等幾個最權威的國際人權文件中都找不到關于生育權的規(guī)定，在我國的《憲法》和其他國家的憲法中也很難找到有關生育權的表述。那么生育權還是一項人權嗎?從常識出發(fā)這又好像是毫無疑問的，因為幾乎每個人都在事實上都可以生兒育女，因此這項權利的享有幾乎已經(jīng)跟人有睡覺和穿衣的權利一樣是 自然 而然、毋庸置疑的。那么為什么生育權并沒有得到《世界人權憲章》(即三個上述公約的總稱)和各國憲法的確認呢?道理也似乎很簡單，因為從人類 歷史 上看，生育權并不像生命權、財產(chǎn)權、人身自由權那樣受到了國家和社會強烈的干預[01];即使是對生命權和財產(chǎn)權侵犯非常嚴重的專制政權，對于人之生育行為也采取了自由放任的政策。那么歷史上各國政府為什么會對生育行為自由放任呢?原因有很多，例如因為可能人們在觀念上認為人口越多越好，或者因為政府官員認為很難從對生育行為的干預中撈到什么好處，除此之外，干預生育行為的難度也是其中一個重要的原因。即使在擁有發(fā)達的避孕、引產(chǎn)、絕育等技術的今天，強制干預生育行為也仍然是一個困難重重的過程。既然過去國家和社會幾乎不存在對生育自由的侵犯問題，生育問題在很長時間內(nèi)也自然沒有上升為需要極力主張的人權問題。 但是國際人權公約和各國憲法對生育權規(guī)定的缺位并不能否認生育權的人權屬性，道理也很簡單，就像美國憲法第九條修正案規(guī)定的那樣，"本憲法對某些權利的列舉，不得被解釋為否定或忽視由人民保留的其他權利"。生育權就可以說是這樣的自然權利，并且是比財產(chǎn)權、政治權等權利更"自然"的權利。
生育權作為一項自然權利，它成為一個令人關注的人權問題卻還是非常晚近的事。上個世紀六、七十年代以后，面對人口過快增長的壓力，許多國家，尤其是人口稠密的 發(fā)展 中國 家紛紛采取了計劃生育政策，從這個時候起，才出現(xiàn)了國家大范圍干涉人的生育行為的現(xiàn)象，從此以后，這個在歷史上曾經(jīng)一直安享太平的權利就開始面臨前所未有的挑戰(zhàn)。"人口政策可能會將最隱私的個人行為置于政府的直接干預之下，從而使個人的自由與政府進行干預的權利相抗衡"。[02]許多國家為了限制個人生育而不惜采取諸如強制人工流產(chǎn)、強制絕育和強制放置宮內(nèi)避孕器等強制性手段，這些對生育權限制措施的出現(xiàn)就使得生育權的保障問題也成為一個現(xiàn)實的人權問題。1968年的世界人權會議通過的《德黑蘭宣言》首次開始關注生育權問題，它首次規(guī)定了"父母享有自由負責地決定子女人數(shù)及其出生時距的基本人權";1974年聯(lián)合國國際人口和發(fā)展大會通過的第XVI號決議也確認人口政策應該尊重"父母繁衍后代和自主、負責地決定其子女的人數(shù)和生育間隔的權利"。雖然我國直至實行計劃生育政策二十多年后，才于2002年9月1日生效的《人口與計劃生育法》中首次確認了公民的生育權，但是在這之前法律實際上也并沒有否認生育權，只不過只是承認受到嚴格限制的生育權罷了，這種對生育權的限制就表現(xiàn)為：子女的人數(shù)和生育間隔完全由法律作出規(guī)定，父母并沒有自主的權利。
生育權既然是一項人權，那么它是一項個人的權利還是合法夫妻雙方共享的權利呢?《德黑蘭宣言》認為生育權是父母的基本人權，1974年國際人口和發(fā)展大會通過的聯(lián)合國第XVI號決議也只是確認父母的生育權，但是在同一次會議中通過的《世界人口行動計劃》卻規(guī)定，"所有夫妻和個人都有自由而負責地決定其子女人數(shù)和生育間隔以及獲得做出這種決定所需要的信息、 教育 和 方法 的基本權利"，這個規(guī)定似乎又確認個人的生育權利，并且值得指出的是這些聯(lián)合國文件都沒有明確說明夫妻、父母和個人必須是合法婚姻中的父母雙方和個人。不過這對不實行計劃生育政策和那些寬容非婚生子的國家無關緊要，但是對于像中國這樣嚴厲實行計劃生育政策、觀念又相對比較保守的國家就顯得至關重要了。
根據(jù)中國的《婚姻法》，"無效或被撤銷的婚姻，自始無效，當事人不具有夫妻的權利和義務。"如果生育權只能是合法婚姻夫妻雙方的權利，那么很顯然非法婚姻狀態(tài)中的個人顯然不具備生育的權利。二十多年來我國各個省份制定的計劃生育條例正是根據(jù)這個思想制定的，幾乎所有的生育權利和義務的主體都是"夫妻雙方"而不是公民個人。在 實踐中，未登記結婚的個人或男女雙方是不可能獲得政府部門的生育許可的[03]，即使個人或雙方生育的是第一胎子女。[04]這就是說，非婚生育在法律上完全是非法的，無論是同居的男女雙方還是不同居的個人都不享有所謂的生育權[05]。但是2002年生效的《人口與計劃生育法》對于生育權性質的認識上似乎發(fā)生了一些改變，該法第17條規(guī)定，"公民有生育的權利，也有依法實行計劃生育的義務，夫妻雙方在實行計劃生育中負有共同的責任。"從這種一般性的表述中，我們似乎可以推論出生育權是每個"公民"個人都具有的權利了。盡管立法者不一定有這樣的立法意圖，[06]但是《吉林省人口與計劃生育條例》中規(guī)定的獨身女子生育權就是根據(jù)這種理解制定的。
該條例第30條第2款規(guī)定："達到法定婚齡決定終身不再結婚并無子女的婦女，可以采取合法的 醫(yī)學輔助生育技術手段生育一個子女。"這條法律破天荒的法律意義就在于，它首次在法律上確認了沒有結婚的個人也在一定條件下可以享有生育權。但是它對現(xiàn)行計劃生育法律體系的挑戰(zhàn)也在于此。如果將生育權定位為是一個不依賴于婚姻狀態(tài)為條件的獨立的個人權利，那么就會出現(xiàn)一系列的權利推論：既然達到法定婚齡決定終身不再結婚并無子女的婦女可以憑借合法的醫(yī)學輔助生育技術手段生育一個子女，那么有什么理由不允許這類婦女與男人(不管同居與否、有沒有感情)生育一個子女呢?既然達到法定婚齡決定終身不再結婚并無子女的婦女可以生育一個子女，那么為什么具有同樣情況的男人不能擁有相同的生育權呢?既然生育權是個人的權利，那么為什么那些達到法定婚齡、沒有子女的未婚男女不能在一定條件下享有生育權呢?
盡管《吉林省人口與計劃生育條例》對獨身女子生育權的規(guī)定以及上述的一系列推論都會與原來的計劃生育法律體系產(chǎn)生矛盾，但是《吉林省人口與計劃生育條例》從確認個人生育權的角度來貫徹實施計劃生育政策還是具有重大意義的。因為我國的計劃生育政策和法律經(jīng)常只是一味強調公民生育行為義務的一面，而對公民的生育權的保障考慮得還不夠充分。盡管我國計劃生育政策在實施上也已經(jīng)越來越顯示出一些人權的價值取向，例如，在生育權的保障方面，計劃生育政策在區(qū)別對待 農(nóng)村 與城市公民、漢族和少數(shù)民族公民的同時，對于一些特殊的人群給予額外的生育配額照顧，但是對于未婚公民的生育權卻始終缺少應有的關注，而《吉林省人口與計劃生育條例》關于獨身女子生育權的規(guī)定無疑在這方面向前邁進了一步。雖然吉林省規(guī)定的"決定終身不再結婚"的條件顯然不切實際，因為生育權的行使并不能限制結婚權的行使，但是它至少向人們表明法律對于一定條件下的未婚公民的生育權也應給予保障。
對于確認未婚公民生育權所引發(fā)的 社會 和倫理 問題 ，人們提出了很多疑問和擔心是完全可以理解，但是卻并不足以構成 法律 否認這種生育權的理由。有一種意見認為法律如此明確規(guī)定獨身女子的生育權就好像法律在鼓勵"非婚生育"，因此是在冒道德風險。但是我們必須對法律上保障的公民合法權益與公民行為的道德性評價有所區(qū)別。就像我國《婚姻法》宣布"非婚生子女享有與婚生子女同等的權利"并不等于鼓勵公民"非婚生子"，我國在娛樂場所推廣使用安全套并不等于鼓勵賣淫嫖娼一樣，法律保障獨身女子的生育權，并不在于鼓勵"非婚生育"，而在于一部分人的個人權利不至于因為有些公共政策的實行而受到不當損害。法律不能從道德的理想出發(fā)來設計法律的規(guī)范，而只能從實際存在的現(xiàn)實入手來實現(xiàn)對公民切身利益的關懷。從社會 發(fā)展 的趨勢來看，單身男女的比例會越來越高，未婚同居，或者只同居不結婚的人越來越多，這是一個不以某些道德理想者的意志為轉移的客觀現(xiàn)實，難道法律要為了傳統(tǒng)道德的威嚴永遠宣稱這些人的生育行為為非法嗎?為什么法律不可以對符合特定條件，例如達到晚婚年齡、沒有子女的人的生育行為給予一定程度的寬容呢?有人擔心如果允許法律作如此規(guī)定會導致單親家庭的大量出現(xiàn)，從而造成嚴重的社會問題。這種擔心或許不是多余的，但是我要說的是，如果這種情況出現(xiàn)，那么對這種現(xiàn)象的防止也絕對不是法律的禁止所能奏效的，就像法律宣布未婚同居為"非法"并不能阻止未婚同居現(xiàn)象的日益普遍一樣，這是一個 現(xiàn)代 經(jīng)濟 、社會和觀念變遷的結果，對這種趨勢法律應該做的不是一味抵制而是予以積極回應。再說，法律允許符合特定條件未婚公民的生育行為并不等于說就會造成未婚生子現(xiàn)象的大量出現(xiàn)，因為畢竟對于生育這樣的一個重大行為，除了法律外，人們不可能會無視經(jīng)濟、社會、倫理各個方面的巨大 影響 而草率行事，畢竟對于這些法律無能為力的社會壓力，必須由當事人自己去承受。法律可以對公民許多不合習俗的行為表示寬容，但是生活卻還要公民自己去繼續(xù)。
法律對公民個人生育權保障的規(guī)定對于我國未來 計劃生育政策和法律的制定和執(zhí)行都很有啟示和指導意義：這說明計劃生育政策并不僅僅只是一味地要求公民履行計劃生育的義務，而且也應該充分保障公民的權利;在計劃生育政策嚴厲的面孔下，它也應該日益顯示出對公民生育權這種切身利益的人性化關懷。在 中國 的語境中，似乎只要一談計劃生育政策就只能談公民對國家和社會的義務，而要求伸張權利就有反對計劃生育之嫌。但是事實上，生育權本來就是公民固有的權利和自由，只有在生育權的行使有可能危害社會的整體利益時，國家才對生育權進行了必要的限制，但是無論如何，這絕對不是要否定公民的生育權。有人認為，生育權雖然是公民的 自然 權利，卻仍不宜用法律明確規(guī)定獨身女子的生育權。但問題是，在中國 目前 的情境下，如果不明確規(guī)定這一條，獨身女子要么根本不可能獲得生育指標，要么會因為所生的孩子屬于"非婚生育"或"計劃外生育"而受到處罰。因此吉林省地方立法對獨身女子生育權的確認表面上好像只是對《人口和計劃生育法》中關于"公民有生育的權利"這一條的具體化，但是實際上就實現(xiàn)對生育權的法律保障而言，它卻邁出了決定性的一步，否則獨身女子生育權的行使將遇到不可克服的行政障礙。
生育權問題也說明實施嚴厲計劃生育政策的同時也必須保障公民的各種人權。我國在實施計劃生育政策的很長一段時間，許多地方政府為了達到人口控制的目標簡直不擇手段，除了強制人工流產(chǎn)、強制絕育，還廣泛采取扣留、沒收、甚至惡意破壞公民財產(chǎn)，非法拘禁，亂罰款，對親戚朋友大搞株連政策等手段，[07]并且計劃生育政策在很長一段時間內(nèi)成了法律的盲區(qū)，政府為了實施這個政策可以為所欲為，而不服從計劃生育政策的公民卻幾乎不能獲得任何法律救濟。這些極端的措施和狀況不僅嚴重侵犯了公民的人身權、財產(chǎn)權，而且還嚴重損害了中國計劃生育政策在國際上的形象。雖然在中國巨大的人口壓力和根深蒂固的傳統(tǒng)觀念背景下，政府在控制人口方面的困難是可想而知的，但是這并不表示政府在執(zhí)行計劃生育政策方面的行為就不應受法律控制，恰恰相反，正因為這樣，在實施計劃生育政策方面實行法治、保障人權才尤為迫切。
我國在計劃生育政策的法治化方面雖然發(fā)展緩慢，但是已經(jīng)顯示出一些進展。2001年12月29日，我國制定了首部《人口和計劃生育法》，該法最大的亮點在于首次確認了公民的生育權，明確了對未計劃生育的行為征收"社會撫養(yǎng)費"，并且規(guī)定了公民的行政復議和起訴權。但是令人遺憾的是，這部法律規(guī)范性非常差，它不僅使用了大量的政策性 語言，而且對于計劃生育政策實施過程中一些關鍵的 內(nèi)容 仍然采取了鴕鳥政策：對于非婚公民的生育權問題未作規(guī)范，對于強制人工流產(chǎn)、強制絕育措施未予以禁止或作出規(guī)范;對于社會撫養(yǎng)費的征收標準也不作規(guī)定;對于現(xiàn)實生活中大量的株連政策也不予表態(tài)。如果嚴格按照法治中公權力"法不允許即禁止"的原則，那么像強制人工流產(chǎn)、強制絕育措施這種嚴重影響人身權利和生育權利的行為自然是非法的，但是在中國特殊的現(xiàn)實背景下，法律對這種措施的逃避態(tài)度只能為地方政府的各種任意行為提供法律漏洞。因此，從總體看，在使計劃生育政策的法治化方面，我們還有很長一段路要走。
注釋：
[01] 在納粹德國時期，為了推行優(yōu)生學政策曾經(jīng)采用過強制絕育等實際上侵犯生育權的手段。
[02] [丹麥]卡塔琳娜·托馬斯夫斯基：《人口政策中的人權問題》，畢小青譯，中國社會出版社1998年版，第1頁。
[03] 《北京市計劃生育條例》第18條規(guī)定，第十八條："生育子女應當先取得生育指標;符合晚育條件的應當給予生育指標。"1999年這一條又修改為："育齡夫妻生育子女，實行《生育服務證》 管理。"
[04] 根據(jù)《北京市計劃生育條例》第33條和第37條的規(guī)定，對于非婚生育的，也要征收超計劃生育社會撫育費并可以給予其他的經(jīng)濟限制和行政處罰。
[05] 根據(jù)法 理學 中權利能力和行為能力的 理論 ，我們也可以解釋為生育權與生具有，但是只有具備一定的條件(結婚并且取得生育許可)才可以行使生育權，這種不同的說法對于實際生活的影響幾乎一樣。
[06] 由國務院制定的、與《人口與計劃生育法》同時生效的《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》第2條規(guī)定，"公民享有依法生育的權利，同時應當依法履行計劃生育的義務，其生育行為應當符合人口與計劃生育法的規(guī)定。"這條規(guī)定要比《人口與計劃生育法》關于公民生育權的規(guī)定更明確。
[07] 筆者小時候對于政府"抓計劃生育"的各種情形至今還歷歷在目：半夜三更政府職員來抓逃避計劃生育的人時經(jīng)常如同鬼子進村，一時搞得雞飛狗跳、雞犬不寧，第二天發(fā)現(xiàn)鄰居家已經(jīng)空無一人，家具、門窗都被掃蕩一空。因為家里一窮二白，我一個親戚家的樓板也被氣急敗壞的政府官員惡意破壞得面目全非。
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