法學(xué)理論的范文論文錦集
法學(xué)理論的范文論文錦集
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物業(yè)管理糾紛的法律探討
引 言
我國(guó)物業(yè)管理是近年來(lái)我國(guó)住房商品化過(guò)程中出現(xiàn)的新行業(yè)。現(xiàn)代物業(yè)管理是城市管理的一個(gè)重要組成部分，在物業(yè)產(chǎn)權(quán)逐步走向私有化和多元化的今天，它表現(xiàn)出了蓬勃的生機(jī)。2007年立法機(jī)關(guān)對(duì)《物業(yè)管理?xiàng)l例》進(jìn)行了修訂，把“物業(yè)管理企業(yè)”改為“物業(yè)服務(wù)企業(yè)”,進(jìn)一步完善了業(yè)主及業(yè)主大會(huì)的權(quán)利和義務(wù)，使得物業(yè)管理向著更人性化的方向發(fā)展，體現(xiàn)了我們國(guó)家民主化和法制化的發(fā)展進(jìn)程，有利于解決業(yè)主與物業(yè)管理的矛盾。我國(guó)住宅供需的完全市場(chǎng)化，對(duì)政府、開發(fā)商、業(yè)主、物業(yè)服務(wù)公司提出了許多新的要求，也出現(xiàn)了許多新的問(wèn)題，加強(qiáng)商品化住宅尤其是物業(yè)管理的研究顯得尤為迫切與重要。
本文擬從現(xiàn)代小區(qū)物業(yè)管理中存在的糾紛著手，分析原因，并提出解決問(wèn)題的對(duì)策。
一、現(xiàn)行物業(yè)糾紛法律的相關(guān)概述
(一)物業(yè)管理的界定
1.物業(yè)管理的定義
“物業(yè)”(property)一詞最初特指與地產(chǎn)有關(guān)的房產(chǎn)，包括已建成并投入使用的住宅、經(jīng)營(yíng)用房等，在房地產(chǎn)業(yè)內(nèi)廣泛使用，但法律、法規(guī)中一直未正式采用。 “物業(yè)管理”是業(yè)主選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，簽訂物業(yè)服務(wù)合同，由物業(yè)公司對(duì)房屋及配套設(shè)施進(jìn)行維護(hù)、管理、維持秩序的活動(dòng)。
我國(guó)的物業(yè)管理主要包括自主經(jīng)營(yíng)型和委托服務(wù)型兩種模式。自主經(jīng)營(yíng)型物業(yè)管理是業(yè)主自行管理建筑物及其附屬設(shè)備，委托型物業(yè)管理是業(yè)主委托專業(yè)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)或其他管理人進(jìn)行管理。
物業(yè)公司即物業(yè)服務(wù)企業(yè)，是依法設(shè)立、具有獨(dú)立法人資格、專門從事物業(yè)服務(wù)活動(dòng)的企業(yè)。在物業(yè)管理的整個(gè)環(huán)節(jié)中，物業(yè)公司受業(yè)主委托，依照國(guó)家有關(guān)法律規(guī)范，按照合同提供物業(yè)管理服務(wù)，由業(yè)主承擔(dān)管理費(fèi)用。
(二)我國(guó)現(xiàn)行法律制度中的相關(guān)規(guī)定
1.《憲法》中規(guī)定
憲法是國(guó)家的根本大法，法律權(quán)威至高無(wú)上，憲法對(duì)于公民的住宅、公民基本權(quán)利等方面作出了最原則性的規(guī)定。業(yè)主權(quán)利的保護(hù)雖然沒(méi)有寫入憲法，但是可以在憲法的條款中尋找到保護(hù)業(yè)主權(quán)利的影子。我國(guó)憲法規(guī)定公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受任何人侵犯，禁止非法搜查或非法侵入公民住宅，國(guó)家保護(hù)公民合法的繼承權(quán)。
這些規(guī)定都當(dāng)然適用于保護(hù)業(yè)主權(quán)利。憲法中的規(guī)定對(duì)業(yè)主的權(quán)利有所保障，而各級(jí)政府、各部門以憲法為依據(jù)而制訂的保護(hù)業(yè)主權(quán)利的各項(xiàng)規(guī)章制度也就有了合法性依據(jù)。
2.《民法通則》中規(guī)定
我國(guó)《民法通則》作為保護(hù)民事法律關(guān)系的法律規(guī)范，其中一些內(nèi)容當(dāng)然可以在保護(hù)業(yè)主合法權(quán)利上適用。比如在保護(hù)業(yè)主對(duì)建筑物自身專有部分的權(quán)利上，我國(guó)民法規(guī)定財(cái)產(chǎn)的所有人對(duì)屬于自己的財(cái)產(chǎn)可以合法占有、使用、收益和處分，也就是享有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。
由此，業(yè)主對(duì)于建筑物中自己專有的部分無(wú)論是占有、使用，亦或是通過(guò)出租方式獲得合法的財(cái)產(chǎn)收益，包括轉(zhuǎn)讓自己對(duì)于專有部分的所有權(quán)，都屬于對(duì)自己所擁有的合法權(quán)利進(jìn)行處置，理應(yīng)得到法律的保護(hù)。再比如業(yè)主對(duì)建筑物共有部分享有共有關(guān)系，通過(guò)我國(guó)民法的規(guī)定可以看出，共有關(guān)系可以區(qū)分為按份共有和共同共有兩種方式。在按份共有中，按份共有人按照其所擁有的份額對(duì)共有財(cái)產(chǎn)享有權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，每一個(gè)按份共有人都可以要求分割自己擁有的份額或?qū)⑵滢D(zhuǎn)讓他人，但是在轉(zhuǎn)讓的情況下，其他的按份共有人具有同等出價(jià)的條件下可優(yōu)先購(gòu)買的權(quán)利。在共同共有中，所有的共有人對(duì)共有的財(cái)產(chǎn)均享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)。這些內(nèi)容也都同樣適用于調(diào)整業(yè)主之間對(duì)建筑物共有部分的共有關(guān)系。
3.《合同法》中規(guī)定
《合同法》雖然并不專門適用于保護(hù)業(yè)主的合法權(quán)益，但因?yàn)槲飿I(yè)管理本身具有的契約性質(zhì)，其中屬于合同性質(zhì)的內(nèi)容仍受《合同法》的調(diào)整和規(guī)范。關(guān)于物業(yè)服務(wù)中屬于合同性質(zhì)的內(nèi)容，筆者認(rèn)為主要有以下兩種：第一種是委托合同。在物業(yè)服務(wù)企業(yè)完成業(yè)主所委托事項(xiàng)的情況下，業(yè)主與物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間形成了委托與被委托的關(guān)系，此時(shí)業(yè)主可以看作是委托合同的委托人，而物業(yè)服務(wù)企業(yè)則是合同的被委托人，雙方之間產(chǎn)生委托合同的權(quán)利義務(wù)關(guān)系;第二種則是委托代理合同，也就是當(dāng)物業(yè)服務(wù)企業(yè)將業(yè)主所交托的事項(xiàng)轉(zhuǎn)交給第三方，由第三方完成該事項(xiàng)的情況下，此時(shí)物業(yè)服務(wù)企業(yè)可以看作是業(yè)主的代理人，業(yè)主成為被代理人，則業(yè)主與物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間成立委托代理合同。在以上兩種情況中，業(yè)主與物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間都是依照雙方的約定產(chǎn)生合同關(guān)系，該權(quán)利義務(wù)的具體內(nèi)容則取決于雙方的具體約定。不僅如此，業(yè)主之間訂立的業(yè)主公約、業(yè)主與物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間簽訂的物業(yè)服務(wù)合同等都是平等民事主體之間依照雙方真實(shí)意思表示而約定的。以上這些內(nèi)容均符合《合同法》的調(diào)整范圍，因此也是業(yè)主維護(hù)自身合法權(quán)益的重要依據(jù)。
4.《物權(quán)法》中規(guī)定
2007年10月1日正式實(shí)施的《物權(quán)法》是構(gòu)建我國(guó)社會(huì)主義法律體系的重要一步，是保護(hù)公民物權(quán)立法上的重要里程碑。它以民事基本法的形式相對(duì)全面地確認(rèn)了公民的各項(xiàng)基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而在第六章確立的業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)制度更是首開先河。
《物權(quán)法》對(duì)業(yè)主權(quán)利的保護(hù)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
(1)規(guī)定了業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)。業(yè)主在建筑物區(qū)域內(nèi)享有的所有權(quán)范圍是專有部分，即經(jīng)營(yíng)性用房和住宅等。業(yè)主對(duì)專有部分可以行使占有、使用、收益和處分等權(quán)利，對(duì)共有部分可以行使管理權(quán)。但必須強(qiáng)調(diào)的是，法律在賦予業(yè)主權(quán)利的同時(shí)，也要求其必須履行相應(yīng)的義務(wù)，并且義務(wù)是不得拒絕履行的。
(2)規(guī)定了業(yè)主對(duì)小區(qū)內(nèi)的公共設(shè)施享有所有權(quán)。建筑區(qū)域內(nèi)的道路、綠地等除明示屬于公共或個(gè)人以外的都屬于全體業(yè)主共有。
(3)規(guī)定了業(yè)主享有撤銷權(quán)。如果業(yè)主大會(huì)的決議侵害了業(yè)主的合法權(quán)益，業(yè)主可以根據(jù)法律的規(guī)定向人民法院申請(qǐng)撤銷大會(huì)不合理的決議。正是由于法律對(duì)業(yè)主權(quán)利的這種保障，才能使處于弱勢(shì)地位的業(yè)主在物業(yè)糾紛當(dāng)中能夠?qū)箻I(yè)主大會(huì)或業(yè)主委員會(huì)。
(4)規(guī)定了業(yè)主享有業(yè)主自治的選擇權(quán)。對(duì)于建筑物及共有區(qū)域的管理工作，業(yè)主既可以自己完成，也可以委托給物業(yè)服務(wù)企業(yè)或其他管理人完成并有權(quán)根據(jù)自己的需要更換相應(yīng)的管理人。
(5)規(guī)定了業(yè)主享有對(duì)物業(yè)管理服務(wù)的監(jiān)督權(quán)。業(yè)主在與物業(yè)服務(wù)企業(yè)簽訂委托管理合同后，其就可以根據(jù)《物權(quán)法》所賦予自己的權(quán)利對(duì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，這是業(yè)主維護(hù)自身權(quán)利的最有效方式。
這樣物業(yè)服務(wù)企業(yè)就會(huì)依照相關(guān)法律的規(guī)定和雙方合同的約定履行自己的服務(wù)義務(wù)，從而避免了物業(yè)糾紛的發(fā)生。第六，規(guī)定了業(yè)主分擔(dān)費(fèi)用、分享收益的方式。業(yè)主依據(jù)物業(yè)服務(wù)合同的約定分擔(dān)物業(yè)管理費(fèi)用以及分配共同收益，如果業(yè)主沒(méi)有訂立物業(yè)服務(wù)合同，那么就按照其專有部分與建筑物總面積的比例進(jìn)行分擔(dān)和分配。
在物業(yè)管理實(shí)踐中，如何界定業(yè)主承擔(dān)義務(wù)的范圍、如何分配業(yè)主共有的收益一直是重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。確定損益擔(dān)負(fù)的比例有利于厘清業(yè)主之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系、減少物業(yè)糾紛的發(fā)生，有利于業(yè)主的和睦相處、和諧社區(qū)的構(gòu)建。
5.《物業(yè)管理?xiàng)l例》中規(guī)定
《物業(yè)管理?xiàng)l例》是我國(guó)首部專門針對(duì)物業(yè)服務(wù)管理的行政法規(guī)，其制定、頒布、實(shí)施都具有重要意義。從表面來(lái)看條例中并沒(méi)有使用“物權(quán)”、“所有權(quán)”這些詞語(yǔ)，但它是按照物權(quán)法的原理制定出來(lái)的，其全部?jī)?nèi)容貫徹了當(dāng)代物權(quán)法的基本精神，比如所有權(quán)利至上、禁止權(quán)利濫用等。有學(xué)者評(píng)論為：“在公寓化住宅所有權(quán)的權(quán)利享有以及行使方面，即使《物權(quán)法》也無(wú)法規(guī)定的如《物業(yè)管理?xiàng)l例》一樣詳細(xì)”.
對(duì)于業(yè)主、物業(yè)服務(wù)公司的權(quán)利和義務(wù)，條例也進(jìn)行了詳細(xì)的界定，同時(shí)，條例對(duì)業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)的職責(zé)和工作程序也進(jìn)行了較細(xì)致的規(guī)范。業(yè)主對(duì)物業(yè)服務(wù)公司的服務(wù)事項(xiàng)有提議和建議權(quán);對(duì)業(yè)主大會(huì)會(huì)議有投票權(quán)，對(duì)其決定事項(xiàng)有建議權(quán);對(duì)物業(yè)服務(wù)公司及業(yè)主大會(huì)工作有監(jiān)督權(quán);對(duì)物業(yè)公共部分和共用設(shè)施設(shè)備、專項(xiàng)維修資金的管理和使用情況有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
(三)物業(yè)管理的法律性質(zhì)和特征
通過(guò)對(duì)物業(yè)管理的定義進(jìn)行分析，物業(yè)管理具有如下特征：首先，物業(yè)管理呈現(xiàn)企業(yè)化特性。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，廣大居民對(duì)于居住環(huán)境整體需求不斷增加，對(duì)物業(yè)管理服務(wù)的專業(yè)化和規(guī)范化也提高了要求，這些需求都是傳統(tǒng)的房管體制無(wú)法達(dá)到的，必然要由具有高服務(wù)水平、獨(dú)立市場(chǎng)利益的物業(yè)服務(wù)企業(yè)取代原有的政府、單位進(jìn)行管理。其次，物業(yè)管理具有契約性質(zhì)。物業(yè)管理服務(wù)基于物業(yè)服務(wù)合同而產(chǎn)生，由業(yè)主及物業(yè)服務(wù)企業(yè)雙方平等主體訂立合同，約定雙方的權(quán)利義務(wù)，做到權(quán)責(zé)明確。因此，物業(yè)管理天然具有契約性。再次，物業(yè)管理是一種有償服務(wù)。根據(jù)物業(yè)管理合同，物業(yè)企業(yè)為業(yè)主提供合同中約定的服務(wù)，業(yè)主按時(shí)向物業(yè)企業(yè)支付相應(yīng)的報(bào)酬。國(guó)家也提倡物業(yè)管理企業(yè)之間進(jìn)行公平、公正、公開的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)物業(yè)服務(wù)收費(fèi)方式和內(nèi)容更適應(yīng)業(yè)主的需求，使業(yè)主可以通過(guò)合理的市場(chǎng)機(jī)制選擇更適合的物業(yè)企業(yè)，但同時(shí)要注意防范物業(yè)企業(yè)的價(jià)格欺詐行為。最后，物業(yè)管理具有服務(wù)性。物業(yè)管理的工作內(nèi)容就是通過(guò)維持服務(wù)區(qū)域內(nèi)正常公共秩序，保持服務(wù)區(qū)域內(nèi)良好環(huán)境，保護(hù)業(yè)主正常生活的各項(xiàng)合法權(quán)益，為改善業(yè)主生活和工作環(huán)境而服務(wù)。因此，物業(yè)管理必然體現(xiàn)服務(wù)性質(zhì)。
(四)物業(yè)糾紛的類型
物業(yè)管理工作涉及到物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)、居委會(huì)、開發(fā)商以及水、電、氣、暖等十幾個(gè)部門和眾多的業(yè)主，他們分別代表不同群體的利益，相互之間的利益有沖突是在所難免的。物業(yè)公司在與他們的接觸中，會(huì)遇到各種各樣的問(wèn)題，也就會(huì)產(chǎn)生各種各樣的矛盾，而如果這些矛盾得不到正確的處理，矛盾就會(huì)激化形成糾紛，嚴(yán)重影響小區(qū)的正常管理。因此，正確處理管理工作中遇到的各種矛盾，以避免造成更大的糾紛，是物業(yè)管理的基本任務(wù)之一。產(chǎn)生糾紛的原因是多種多樣的，既有法律上的欠缺，也有開發(fā)商遺留的問(wèn)題，也存在意識(shí)淡薄，缺少監(jiān)督機(jī)制的問(wèn)題。
物業(yè)管理過(guò)程中形成的糾紛是多種多樣的，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)可以分成三類：侵害類糾紛、危害類糾紛和其它糾紛。
1.侵害類糾紛
此類糾紛是物業(yè)管理企業(yè)對(duì)別人造成侵害而引起的，造成侵害的主體是物業(yè)管理企業(yè)，侵害的客體是物業(yè)管理企業(yè)以外的其他利益集團(tuán)或個(gè)人。主要包括：物業(yè)服務(wù)企業(yè)巧立名目進(jìn)行不規(guī)范漲價(jià)、不合理收費(fèi);在維護(hù)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的公共部位、專用部位、附屬設(shè)施、公共環(huán)境衛(wèi)生、交通與車輛停放秩序、日常安全防范等服務(wù)中未盡其應(yīng)盡的注意義務(wù)，因物業(yè)管理企業(yè)的不作為給業(yè)主造成侵害;在物業(yè)管理維修過(guò)程中給業(yè)主造成損害，以及物業(yè)管理企業(yè)擅自改變小區(qū)內(nèi)土地的用途，擅自改變房屋及配套設(shè)施的外觀、結(jié)構(gòu)、用途，私搭亂建，侵害業(yè)主利益等等。這類侵害造成糾紛的特點(diǎn)是，物業(yè)管理企業(yè)是加害者，也應(yīng)當(dāng)是責(zé)任的承擔(dān)者。
2.危害類糾紛
此類糾紛是因第三人對(duì)物業(yè)管理企業(yè)的侵害而引起的糾紛。造成侵害的主體是物業(yè)管理企業(yè)以外的利益集團(tuán)或個(gè)人，侵害的對(duì)象是物業(yè)管理企業(yè)，如物業(yè)費(fèi)糾紛案;業(yè)主故意拖欠物業(yè)管理費(fèi)用，房屋承租人或者其他物業(yè)使用人拖欠物業(yè)管理費(fèi);業(yè)主違反裝飾裝修規(guī)定裝修，亂搭亂建，甚至偷用水、電、氣、暖等損害物業(yè)管理企業(yè)利益。在此類危害糾紛中，物業(yè)管理企業(yè)是受害者，也應(yīng)為權(quán)利的主張者。
3.其它類型糾紛。其它類型的糾紛雖然暫時(shí)可能不會(huì)對(duì)物業(yè)管理企業(yè)造成危害，但隨著矛盾不斷升級(jí)，可能會(huì)影響到正常的物業(yè)管理秩序。如業(yè)主因選舉業(yè)主委員會(huì)委員而產(chǎn)生的糾紛;業(yè)主委員會(huì)或者業(yè)主委員會(huì)委員濫用職權(quán)與業(yè)主產(chǎn)生的糾紛;因停車收費(fèi)而產(chǎn)生的糾紛;因屋頂、平臺(tái)的使用而產(chǎn)生的糾紛;物業(yè)管理企業(yè)超越委托權(quán)限許可他人利用小區(qū)公共部位和公共設(shè)施引起的糾紛等等。這些矛盾造成的糾紛可能當(dāng)時(shí)不會(huì)給物業(yè)管理企業(yè)造成直接經(jīng)濟(jì)損失，但也會(huì)給小區(qū)物業(yè)管理帶來(lái)不利的影響。
二、物業(yè)管理中產(chǎn)生糾紛的法律缺陷及原因
(一)法律缺陷
物業(yè)管理是指物業(yè)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一對(duì)住宅小區(qū)提供公共性服務(wù)，包括社會(huì)治安和環(huán)境秩序的維護(hù)和管理，根據(jù)其管理事實(shí)和服務(wù)行為，依照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)向住戶收取一定費(fèi)用的一種社會(huì)性服務(wù)工作。物業(yè)管理職能具有社會(huì)化、專業(yè)化、市場(chǎng)化、規(guī)范化和契約化等特征。目前，我國(guó)物業(yè)管理中存在的主要問(wèn)題有以下幾個(gè)方面：
1.缺乏專門物業(yè)管理方面的法律
物業(yè)管理法規(guī)有很多是以地方政府職能部門規(guī)章的形式存在的，尚無(wú)全國(guó)統(tǒng)一的物業(yè)管理方面的法律，國(guó)家制定的物業(yè)管理政策主要體現(xiàn)在住建部的有關(guān)法規(guī)和各種地方性法規(guī)中，自然反映出現(xiàn)行的物業(yè)管理方面缺乏高位階的權(quán)威性的專門物業(yè)管理法律規(guī)范，物業(yè)管理領(lǐng)域存在著大量的立法空白和誤區(qū)。而且我國(guó)物業(yè)管理的法律法規(guī)原則性很強(qiáng)，缺乏可操作性。近年來(lái)社會(huì)各界都要求制定位階高全面性的物業(yè)管理基本法，來(lái)規(guī)范物業(yè)管理行為，促進(jìn)物業(yè)管理朝著法制化的方向發(fā)展。
由于沒(méi)有物業(yè)管理方面的全國(guó)性的專門法律，各地方性法規(guī)缺乏綱領(lǐng)性的指導(dǎo)，使其呈現(xiàn)出一片散亂，嚴(yán)重影響了物業(yè)管理行業(yè)的健康發(fā)展和物業(yè)管理的市場(chǎng)化進(jìn)程，不利于全國(guó)物業(yè)管理法制的統(tǒng)一。雖然這幾年我國(guó)在物業(yè)管理的立法中也有相應(yīng)的規(guī)定如《物業(yè)管理?xiàng)l例》、《物權(quán)法》，及去年最高法頒布實(shí)施的兩個(gè)物業(yè)管理方面的司法解釋，但并沒(méi)有改變我國(guó)物業(yè)管理立法上的薄弱和缺位問(wèn)題，這就需要我們加強(qiáng)立法，制定立法層次高、全國(guó)性、統(tǒng)一性的物業(yè)管理基本法。
2.物業(yè)與開發(fā)商之間的法律關(guān)系不明確
近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，人們生活條件有了很大改善，對(duì)居住條件的要求也隨之增加，尤其是城市人口的增加，帶動(dòng)了房地產(chǎn)業(yè)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)和一系列相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不成熟，在現(xiàn)實(shí)生活中，房地產(chǎn)開發(fā)商與物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間存在著隸屬關(guān)系。一方面，物業(yè)服務(wù)企業(yè)是房地產(chǎn)開發(fā)商的下屬機(jī)構(gòu)或子公司，其與開發(fā)商是從屬關(guān)系，目前這種關(guān)系在我國(guó)住宅小區(qū)占有很大比重;另一方面，房地產(chǎn)開發(fā)商在小區(qū)業(yè)主委員會(huì)還沒(méi)有成立前，有資格以原始大業(yè)主的身份選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，此時(shí)他們之間是一種短期的合同關(guān)系。而當(dāng)業(yè)主委員會(huì)成立后，選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)的權(quán)利理應(yīng)由小區(qū)的業(yè)主委員會(huì)負(fù)責(zé)，房地產(chǎn)開發(fā)商就需要將小區(qū)的各種原始資料交給新的物業(yè)服務(wù)企業(yè)。但事實(shí)上，開發(fā)商由于利益上的原因，不愿輕易放棄物業(yè)管理。
3.物業(yè)管理的交接過(guò)程中責(zé)任不明
物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的矛盾多發(fā)生在物業(yè)管理的交接過(guò)程中。一方面，前任物業(yè)服務(wù)企業(yè)不愿放棄物業(yè)管理權(quán)，在落聘后仍不搬出小區(qū)，甚至制造各種麻煩和事端阻撓新物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)入小區(qū)，妨礙其開展正常的工作。現(xiàn)實(shí)生活中，人們經(jīng)常會(huì)看到一個(gè)小區(qū)里有兩套保安人員、保潔人員。更嚴(yán)重的是有些新物業(yè)服務(wù)企業(yè)在無(wú)奈之下，“打”入小區(qū)，把前任物業(yè)公司“打”出小區(qū)。這是物業(yè)管理市場(chǎng)化、業(yè)主管理自治化的必然結(jié)果，為物業(yè)管理工作帶來(lái)了一系列難以解決的問(wèn)題。如果在新的物業(yè)管理合同已生效，但新的物業(yè)服務(wù)企業(yè)還沒(méi)有進(jìn)入小區(qū)開展工作的情況下，小區(qū)出現(xiàn)財(cái)產(chǎn)損失、人身傷亡，有誰(shuí)來(lái)承擔(dān)法律責(zé)任?另一方面，前任物業(yè)服務(wù)企業(yè)雖然放棄了物業(yè)管理權(quán)，但卻在離開時(shí)進(jìn)行破壞活動(dòng)，將物業(yè)管理所需的一些設(shè)施破壞，將小區(qū)業(yè)主的相關(guān)資料帶走，不向新物業(yè)服務(wù)企業(yè)移交物業(yè)管理中的財(cái)務(wù)賬目等，這些行為嚴(yán)重影響了新任物業(yè)服務(wù)企業(yè)的正常工作，導(dǎo)致新舊物業(yè)服務(wù)企業(yè)間的矛盾沖突。
4.業(yè)主自治機(jī)構(gòu)法律地位不明確
根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法的規(guī)定，業(yè)主自治機(jī)構(gòu)包括業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)，業(yè)主大會(huì)是業(yè)主行使物業(yè)管理權(quán)的組織形式，業(yè)主委員會(huì)為業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。業(yè)主大會(huì)由全體業(yè)主組成。業(yè)主委員會(huì)僅僅是業(yè)主大會(huì)決定事項(xiàng)的具體實(shí)施者。關(guān)于業(yè)主委員會(huì)的法律地位，法律法規(guī)采取回避的態(tài)度，《物業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定了“業(yè)主委員會(huì)是由業(yè)主大會(huì)選舉產(chǎn)生的，是業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。”可以看出業(yè)主委員會(huì)作為執(zhí)行機(jī)關(guān)代表業(yè)主大會(huì)實(shí)施對(duì)日常事務(wù)的管理，業(yè)主委員會(huì)沒(méi)有獨(dú)立的意識(shí)能力，對(duì)物業(yè)服務(wù)事項(xiàng)的管理均需要業(yè)主大會(huì)的授權(quán)?！段飿I(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定“業(yè)主委員會(huì)能以自己的名義代表業(yè)主與物業(yè)服務(wù)企業(yè)簽訂物業(yè)服務(wù)合同。”這樣賦予業(yè)主委員會(huì)享有一定的民事權(quán)利能力和行為能力，但條例并未明確業(yè)主委員會(huì)是否具有獨(dú)立的法人資格。論文格式業(yè)主委員會(huì)是否可以登記為法人，是否擁有獨(dú)立的民事主體資格，條例都沒(méi)有明確。當(dāng)物業(yè)服務(wù)合同履行過(guò)程中發(fā)生糾紛時(shí)，作為簽訂主體的業(yè)主委員會(huì)是否有權(quán)作為獨(dú)立的訴訟主體參與民事訴訟，成為當(dāng)前審判實(shí)踐中的爭(zhēng)論焦點(diǎn)。同時(shí)該條例雖規(guī)定了業(yè)主自治機(jī)構(gòu)對(duì)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的物業(yè)服務(wù)事項(xiàng)享有管理權(quán)，管理業(yè)主的財(cái)產(chǎn)，卻沒(méi)有規(guī)定其享有一定的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，因而很難看出《物業(yè)管理?xiàng)l例》對(duì)業(yè)主自治機(jī)構(gòu)法律地位的明確?！段餀?quán)法》也沒(méi)有對(duì)我國(guó)的業(yè)主自治機(jī)構(gòu)的法律地位作進(jìn)一步的實(shí)質(zhì)性規(guī)定。只是在第83又賦予了業(yè)主委員會(huì)一項(xiàng)權(quán)利，“業(yè)主委員會(huì)可以要求行為人停止侵害、消除危險(xiǎn)、排除妨害”等，而沒(méi)有賦予業(yè)主委員會(huì)對(duì)管理服務(wù)事項(xiàng)的訴權(quán)，其不具有向法院提起訴訟的主體資格，該條款只是調(diào)整業(yè)主與業(yè)主自治機(jī)構(gòu)之間法律關(guān)系，并不能類推適用于業(yè)主自治機(jī)構(gòu)與其他物業(yè)服務(wù)主體之間的法律關(guān)系。由此可見(jiàn)，無(wú)論是《物業(yè)管理?xiàng)l例》《物權(quán)法》還是新實(shí)施的《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》都沒(méi)有明確業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)的法律地位。
5.物業(yè)服務(wù)合同法律性質(zhì)不明
對(duì)于物業(yè)服務(wù)合同的性質(zhì)，應(yīng)該歸于哪類合同，我國(guó)的理論界對(duì)其爭(zhēng)議很大，有很多種不同說(shuō)法，總體來(lái)說(shuō)，最為典型的觀點(diǎn)主要有：第一種觀點(diǎn)，“認(rèn)為物業(yè)服務(wù)合同屬于委托合同之一種，在物業(yè)服務(wù)合同關(guān)系中，業(yè)主處于委托人的地位，而物業(yè)服務(wù)企業(yè)處于受托人的地位，物業(yè)服務(wù)企業(yè)受托處理的委托事務(wù)就是物業(yè)管理。”在物業(yè)服務(wù)糾紛案件的審理中，法院對(duì)物業(yè)服務(wù)合同關(guān)系也習(xí)慣于將合同雙方關(guān)系表述為物業(yè)服務(wù)企業(yè)受業(yè)主委員會(huì)委托。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為物業(yè)服務(wù)是雇傭合同，物業(yè)管理區(qū)域的業(yè)主作為雇主，雇傭物業(yè)服務(wù)企業(yè)提供勞務(wù)。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，物業(yè)服務(wù)合同雙方是承攬合同，一方是按照一方的要求工作，交付勞動(dòng)成果。
由于理論界對(duì)物業(yè)服務(wù)合同性質(zhì)存在爭(zhēng)議，加之我國(guó)的物業(yè)管理方面的法律法規(guī)都沒(méi)有提及這一問(wèn)題，對(duì)物業(yè)服務(wù)合同性質(zhì)沒(méi)有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，造成司法實(shí)踐處理這類糾紛困難，對(duì)這一問(wèn)題有不同的處理?！段飿I(yè)管理?xiàng)l例》明確提出了“物業(yè)服務(wù)合同”的概念，物業(yè)服務(wù)合同是平等主體之間所簽訂的就小區(qū)房屋及配套的設(shè)備設(shè)施和相關(guān)場(chǎng)地提供有償服務(wù)的合同，一方面是對(duì)人的服務(wù)，針對(duì)全體業(yè)主提供服務(wù)，維持小區(qū)的秩序穩(wěn)定、環(huán)境清潔;一方面是對(duì)物的管理，管理住宅小區(qū)業(yè)主的公共財(cái)產(chǎn)及相關(guān)設(shè)施維修保養(yǎng)。我認(rèn)為物業(yè)服務(wù)合同不同與委托、承攬、雇傭合同，是一種獨(dú)立的全新的合同形式，但是法律法規(guī)對(duì)其沒(méi)有規(guī)定，立法者沒(méi)有對(duì)其有足夠的認(rèn)識(shí)，.導(dǎo)致實(shí)踐中很多物業(yè)服務(wù)合同的糾紛解決困難，這就需要對(duì)物業(yè)服務(wù)合同的性質(zhì)加以明確。
(二)產(chǎn)生問(wèn)題原因的分析
1.從物業(yè)服務(wù)企業(yè)與房地產(chǎn)開發(fā)商關(guān)系上看。
(1)由于目前我國(guó)物業(yè)管理行業(yè)的發(fā)展起步較晚，真正市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)與運(yùn)作、發(fā)展的格局、立法的機(jī)制還遠(yuǎn)沒(méi)有形成。房地產(chǎn)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用巨大，使得地方政府和房地產(chǎn)之間存在著緊密的利益鏈條，房地產(chǎn)的權(quán)力過(guò)于膨脹?！段飿I(yè)管理?xiàng)l例》第二十一條規(guī)定：業(yè)主在購(gòu)買商品房時(shí)，不僅要與開發(fā)商簽訂商品房買賣協(xié)議，還要簽訂前期物業(yè)服務(wù)合同。房地產(chǎn)開發(fā)商為了吸引消費(fèi)者，往往輕易對(duì)物業(yè)管理中的問(wèn)題進(jìn)行承諾，將后期物業(yè)管理的某些具體內(nèi)容規(guī)定在商品房買賣合同中，以此增加房屋賣點(diǎn)，這種越俎代庖的行為存在很大危機(jī)，不當(dāng)處分了物業(yè)服務(wù)企業(yè)的權(quán)利。而這些問(wèn)題在前期物業(yè)管理中是看不出來(lái)的。
(2)房地產(chǎn)開發(fā)商利用自己的優(yōu)勢(shì)地位，以聘任物業(yè)服務(wù)企業(yè)為條件，對(duì)聘任的物業(yè)服務(wù)企業(yè)的工作進(jìn)行干預(yù)，從中謀取利益。房地產(chǎn)開發(fā)商與物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，在業(yè)主委員會(huì)成立之前，物業(yè)服務(wù)企業(yè)多是房地產(chǎn)開發(fā)商的下屬機(jī)構(gòu)或子公司，極度依靠開發(fā)商。盡管按照《物業(yè)管理?xiàng)l例》第四十一條規(guī)定：物業(yè)服務(wù)收費(fèi)應(yīng)當(dāng)遵循合理、公開以及費(fèi)用與服務(wù)水平相適應(yīng)原則，由業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)按國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門制定的物業(yè)服務(wù)收費(fèi)辦法，在物業(yè)服務(wù)合同中約定。但小區(qū)新成立時(shí)，物業(yè)管理費(fèi)的收取、定價(jià)的高低，卻是由開發(fā)商說(shuō)了算。為了樓房好賣，有的開發(fā)商故意壓低物業(yè)管理費(fèi)、抬高停車場(chǎng)車位和商鋪的價(jià)格，使得物業(yè)服務(wù)企業(yè)處于不利的被動(dòng)地位，運(yùn)營(yíng)艱難。
(3)房地產(chǎn)開發(fā)商把設(shè)計(jì)規(guī)劃和建筑質(zhì)量等問(wèn)題無(wú)形留給了后期的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，或者沒(méi)有給物業(yè)服務(wù)企業(yè)提供進(jìn)行物業(yè)管理的基礎(chǔ)條件，使物業(yè)服務(wù)企業(yè)喪失了業(yè)主的信任和理解，給以后開展工作帶來(lái)了很大困難。
2.從物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的關(guān)系上看。
在推進(jìn)現(xiàn)代城市建設(shè)和提升城市管理水平的進(jìn)程中，物業(yè)管理作為現(xiàn)代城市社區(qū)管理的一種有效方法和手段，正受到各級(jí)政府相關(guān)主管部門和廣大人民群眾的日益關(guān)注。目前，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，物業(yè)服務(wù)企業(yè)也在加速其發(fā)展的步伐，在其快速發(fā)展的同時(shí)，由于物業(yè)管理市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)本身缺乏透明度，一些運(yùn)行機(jī)制不夠公開、公平、公正，再加上其所提供的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不一，廣大業(yè)主對(duì)物業(yè)服務(wù)與物業(yè)管理的投訴也越來(lái)越多，矛盾也在不斷上升。主要是因?yàn)椋?/p>
(1)關(guān)于物業(yè)管理方面的立法還不完善?！段飿I(yè)管理?xiàng)l例》第三十二條規(guī)定：“從事物業(yè)管理活動(dòng)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立的法人資格。”第三十四條規(guī)定：“一個(gè)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)由一個(gè)物業(yè)服務(wù)企業(yè)實(shí)施物業(yè)管理。”而實(shí)際生活中，許多住宅小區(qū)沒(méi)有成立正規(guī)的即有相應(yīng)資質(zhì)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，造成物業(yè)管理水平低，服務(wù)質(zhì)量差?，F(xiàn)實(shí)中，多數(shù)舊的物業(yè)服務(wù)企業(yè)是由房地產(chǎn)開發(fā)商派生的，其中絕大部分屬于開發(fā)商的子公司或開發(fā)商的物業(yè)管理部，他們沒(méi)有取得相應(yīng)的法律資質(zhì)。在新的物業(yè)服務(wù)企業(yè)成立后，舊的物業(yè)服務(wù)企業(yè)多是因?yàn)橐课飿I(yè)管理來(lái)安置富余人員，一些物業(yè)管理人員往往是開發(fā)商招來(lái)的下崗職工和農(nóng)民工，一旦沒(méi)有了物業(yè)管理權(quán)，開發(fā)商將面臨裁員的壓力。
(2)我國(guó)缺乏規(guī)制物業(yè)管理活動(dòng)的相關(guān)法律?！段飿I(yè)管理?xiàng)l例》只在第三十九條規(guī)定：物業(yè)服務(wù)合同終止時(shí)，業(yè)主大會(huì)選聘了新的物業(yè)服務(wù)企業(yè)的，物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間應(yīng)做好交接工作。在第五十九條規(guī)定：違反本條例的規(guī)定，不移交有關(guān)資料的，由縣級(jí)以上地方人民政府房地產(chǎn)行政主管部門責(zé)令限期改正;逾期仍不移交有關(guān)資料的，對(duì)建設(shè)單位、物業(yè)服務(wù)企業(yè)予以通報(bào)，處1萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款。但是如何移交，怎樣交接等法律沒(méi)有更詳細(xì)的步驟和時(shí)間限制等實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中無(wú)法可依。
(3)物業(yè)服務(wù)企業(yè)人員素質(zhì)不高，缺乏專業(yè)培訓(xùn)，服務(wù)質(zhì)量普遍較差。我國(guó)物業(yè)管理的起步較晚，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，物業(yè)管理還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠成熟，沒(méi)有形成一整套完善的管理模式和企業(yè)文化氛圍。目前，各地物業(yè)管理發(fā)展參差不齊，多數(shù)管理人員是來(lái)自于社會(huì)的閑雜人員，缺乏專業(yè)培訓(xùn)和相關(guān)專業(yè)知識(shí)，人員整體素質(zhì)不高，這樣，就會(huì)造成物業(yè)服務(wù)企業(yè)整體服務(wù)質(zhì)量不高，不能有效解決日常生活中經(jīng)常碰到的問(wèn)題。
3.從物業(yè)服務(wù)企業(yè)與業(yè)主之間的關(guān)系上看。
(1)大多數(shù)業(yè)主法律意識(shí)淡薄。現(xiàn)實(shí)生活中，多數(shù)人沒(méi)有分清商品房買賣合同與物業(yè)服務(wù)合同是兩個(gè)完全不同的法律關(guān)系。商品房買賣合同是房屋買受人與開發(fā)商簽訂的，在此合同中買受人有支付房款的義務(wù)和獲取房屋所有權(quán)的權(quán)利，這一權(quán)利當(dāng)然包括取得房屋鑰匙;開發(fā)商也就相應(yīng)的有交房的義務(wù)和獲取房款的權(quán)利，這一義務(wù)當(dāng)然包括交付鑰匙。物業(yè)服務(wù)合同是買受人與物業(yè)服務(wù)企業(yè)簽訂的，在這一合同中買受人有交付物業(yè)服務(wù)費(fèi)的義務(wù)和獲取物業(yè)服務(wù)的權(quán)利;物業(yè)服務(wù)企業(yè)相應(yīng)的有提供物業(yè)服務(wù)的義務(wù)和收取物業(yè)服務(wù)費(fèi)的權(quán)利。所以，物業(yè)公司不能以業(yè)主拒交物業(yè)費(fèi)為由不給其鑰匙，否則就是侵犯了業(yè)主的合法權(quán)益。
(2)廣大業(yè)主對(duì)物業(yè)管理的認(rèn)識(shí)不足，缺乏自主意識(shí)，對(duì)實(shí)現(xiàn)業(yè)主自治缺乏主動(dòng)性，不積極參與，不去主動(dòng)爭(zhēng)取群體利益，而是把希望寄托于其它業(yè)主。由于長(zhǎng)期受政府、單位福利房住房制度的傳統(tǒng)觀念的深刻影響，相當(dāng)一部分業(yè)主尚未真正意識(shí)到自己才是物業(yè)的管理者，更沒(méi)有樹立付費(fèi)購(gòu)買物業(yè)服務(wù)的觀念?！段飿I(yè)管理?xiàng)l例》第二章專門規(guī)定了業(yè)主的權(quán)利和義務(wù)，但大多數(shù)業(yè)主還沒(méi)有真正感悟到自己的權(quán)利、義務(wù)的價(jià)值。
(3)廣大業(yè)主對(duì)自身職權(quán)的認(rèn)識(shí)不足，運(yùn)作不規(guī)范?！段飿I(yè)管理?xiàng)l例》第八條規(guī)定：物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主組成業(yè)主大會(huì)，業(yè)主大會(huì)應(yīng)當(dāng)代表和維護(hù)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主在物業(yè)管理活動(dòng)中的合法權(quán)益。而現(xiàn)實(shí)生活中，往往是小區(qū)內(nèi)業(yè)主大會(huì)徒有虛名，實(shí)際上并沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。單一業(yè)主因物業(yè)費(fèi)用、房屋維修與物業(yè)服務(wù)公司發(fā)生糾紛時(shí)，只是其單獨(dú)去與物業(yè)理論，業(yè)主大會(huì)并沒(méi)有“干預(yù)”.雙方經(jīng)常因和解不成而訴至人民法院，此時(shí)業(yè)主勢(shì)單力薄，總是由于不注意妥善保存所謂“正當(dāng)、合理、合法”的收費(fèi)單據(jù)，沒(méi)有足夠證據(jù)抵不過(guò)物業(yè)服務(wù)公司而敗訴。
(4)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)業(yè)主大會(huì)發(fā)展還相當(dāng)滯后。由于我國(guó)住房制度改革較晚，一方面廣大業(yè)主法制觀念淡薄，自我維權(quán)意識(shí)不足，另一方面，由于廣大業(yè)主來(lái)自于社會(huì)的各個(gè)層面，大多數(shù)都忙于工作，為生計(jì)、為還房貸而奔波，對(duì)與自己息息相關(guān)的《物業(yè)管理?xiàng)l例》、《城市住宅小區(qū)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》等相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定不夠了解，對(duì)物業(yè)管理的專業(yè)知識(shí)毫不關(guān)注。
三、完善物業(yè)管理相關(guān)法律的建議
隨著我國(guó)住房制度商品化趨勢(shì)的發(fā)展，物業(yè)管理將會(huì)發(fā)展成為一門新的學(xué)科，它所承載的內(nèi)容將會(huì)受到越來(lái)越多人的關(guān)注，如何科學(xué)有效的完善現(xiàn)代物業(yè)管理法律呢?我認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手改善：
(一)制定權(quán)威較高的物業(yè)管理制度的專項(xiàng)立法物業(yè)管理已成為當(dāng)前我國(guó)房屋管理的一種基本模式，事關(guān)千家萬(wàn)戶，與公民的日常生活息息相關(guān)，與大多數(shù)人們的利益緊密相關(guān)，其規(guī)范運(yùn)作對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和全社會(huì)的長(zhǎng)治久安與和諧發(fā)展十分重要，是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的大事，由全國(guó)人大制定專門的物業(yè)管理法律理所當(dāng)然。業(yè)主自治管理制度是物業(yè)管理中的重要制度，按照我國(guó)《立法法》的規(guī)定，“民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度的事項(xiàng)只能制定法律。”因此，業(yè)主自治管理制度也應(yīng)由法律來(lái)規(guī)定，但我國(guó)物業(yè)管理方面的立法都沒(méi)有涉及業(yè)主自治組織法律地位的規(guī)定。在物業(yè)管理中存在著許多問(wèn)題物業(yè)管理方面的立法沒(méi)有解決，如物業(yè)服務(wù)合同性質(zhì)問(wèn)題、物業(yè)服務(wù)企業(yè)的安保責(zé)任問(wèn)題、住宅專項(xiàng)維修資金運(yùn)行管理監(jiān)督中的問(wèn)題等等，這些都需要法律加以規(guī)范。
因此，由全國(guó)人大立法明確業(yè)主自治組織的法律地位、業(yè)主自治組織與居委會(huì)的關(guān)系，明確物業(yè)服務(wù)合同的性質(zhì)等，對(duì)規(guī)范和促進(jìn)物業(yè)管理的發(fā)展十分必要。調(diào)整和完善物業(yè)管理關(guān)系，加強(qiáng)物業(yè)管理的立法工作，其中首要的工作是提高法律位階，盡快頒布《中華人民共和國(guó)物業(yè)管理法》，以其作為物業(yè)管理行業(yè)法律規(guī)范體系的核心。
此外，從世界各地有關(guān)物業(yè)管理立法發(fā)展的動(dòng)態(tài)趨勢(shì)看，專門立法已成為近代各國(guó)物業(yè)管理立法的主流。《中華人民共和國(guó)物業(yè)管理法》出臺(tái)將在我國(guó)物業(yè)管理法律體系中起著統(tǒng)領(lǐng)的作用，將有利于形成我國(guó)物業(yè)管理法律體系的基本框架。近年來(lái)，圍繞物業(yè)管理立法、執(zhí)法、司法方面等所暴露出的問(wèn)題，對(duì)其所作的討論與研究比較深入，在充分歸納我國(guó)現(xiàn)有物業(yè)管理立法經(jīng)驗(yàn)與成果的基礎(chǔ)上，制定一部全面、科學(xué)的《中華人民共和國(guó)物業(yè)管理法》己成為可能。
(二)立法上明確劃分建設(shè)單位與物業(yè)管理企業(yè)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任首先應(yīng)當(dāng)在立法中明確建設(shè)單位對(duì)開發(fā)完畢已竣工驗(yàn)收合格的小區(qū)住宅必須實(shí)行前期物業(yè)管理(是指房屋出售后至業(yè)主委員會(huì)成立并選聘物業(yè)管理機(jī)構(gòu)之前這一期間的物業(yè)管理)，其組成應(yīng)由建設(shè)單位在當(dāng)?shù)胤抗懿块T指導(dǎo)下進(jìn)行。規(guī)定入住率達(dá)到一定比例(如30%—50%)或首次交付使用達(dá)到一定期限，房管部門必須組織業(yè)主籌備成立業(yè)主大會(huì)，如果建設(shè)單位或前期物業(yè)管理企業(yè)阻撓業(yè)主大會(huì)成立的，一定比例(如10—15%)的業(yè)主可向房管部門申請(qǐng)強(qiáng)制成立業(yè)主大會(huì)，房管部門應(yīng)當(dāng)給予支持，否則，業(yè)主可向上一級(jí)行政主管部門提出行政訴訟，狀告房管部門“不作為”.業(yè)主大會(huì)成立并選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會(huì)后，在一定期限內(nèi)(如6個(gè)月)應(yīng)當(dāng)做出選聘新物業(yè)管理企業(yè)的決定，在選聘新物業(yè)公司期間，建設(shè)單位必須將物管條例第29條規(guī)定的竣工驗(yàn)收資料、技術(shù)資料說(shuō)明文件等移交業(yè)主委員會(huì)保管，由業(yè)主大會(huì)授權(quán)委托業(yè)主委員會(huì)在房管部門的指導(dǎo)和街道辦事處的配合下確定物業(yè)管理企業(yè)，定聘后，業(yè)主委員會(huì)再將上述物業(yè)資料轉(zhuǎn)交物業(yè)管理企業(yè)保管。
物業(yè)管理企業(yè)直接對(duì)業(yè)主委員會(huì)負(fù)責(zé)，最終對(duì)業(yè)主大會(huì)負(fù)責(zé)。以此杜絕“老子”遺禍“兒子”擔(dān)罪現(xiàn)象的發(fā)生，對(duì)現(xiàn)有建設(shè)單位已設(shè)立的物業(yè)管理企業(yè)，可采取限期分離辦法解決，使建設(shè)單位逐步淡出物業(yè)管理行業(yè)。業(yè)主委員會(huì)的產(chǎn)生，體現(xiàn)了建筑物區(qū)分所有權(quán)人通過(guò)建立團(tuán)體關(guān)系、維護(hù)共同性物業(yè)權(quán)益的強(qiáng)烈愿望。
(三)立法應(yīng)明確業(yè)主委員會(huì)的法律地位
立法應(yīng)明確業(yè)主委員會(huì)的法律地位，建立建設(shè)單位、物業(yè)管理企業(yè)與業(yè)主三者相互平衡制約、相互監(jiān)督的制約機(jī)制。
它由業(yè)主大會(huì)選舉產(chǎn)生，其對(duì)公共物業(yè)財(cái)產(chǎn)的管理權(quán)利，來(lái)自于區(qū)域內(nèi)全體區(qū)分所有權(quán)人以業(yè)主公約或業(yè)主大會(huì)授權(quán)的方式所做的委托，雙方之間產(chǎn)生的是一種類似于信托性質(zhì)的民事關(guān)系?？梢哉f(shuō)，成立業(yè)主委員會(huì)這樣的法律主體，是所有權(quán)人行使公寓化建筑物所有權(quán)的一種新的法律形式。業(yè)主委員會(huì)與業(yè)主大會(huì)的關(guān)系就如公司董事會(huì)與股東會(huì)的關(guān)系，業(yè)主委員會(huì)只是業(yè)主大會(huì)的一個(gè)內(nèi)部機(jī)關(guān)，而不是法人和其他組織。按照法律規(guī)定它并不具備任何法律主體資格。這對(duì)于當(dāng)事人的訴訟、對(duì)弱勢(shì)群體合法權(quán)益的及時(shí)有效保護(hù)，以及對(duì)法院的案件審理工作都將帶來(lái)很大的困難和壓力，它既不符合司法效率的原則，也不符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，也使物業(yè)管理在立法與實(shí)踐中脫節(jié)，并陷入難以自拔的困境。
同時(shí)，業(yè)主委員會(huì)訴訟主體資格問(wèn)題屬于訴訟制度，根據(jù)立法法只能通過(guò)制定法律來(lái)明確，而不能通過(guò)司法途徑。建議通過(guò)立法確立業(yè)主委員會(huì)的法律地位并明確其權(quán)利能力和行為能力。
(四)建立專項(xiàng)維修基金管理委員會(huì)
專項(xiàng)維修基金的收取、管理、使用、續(xù)籌與監(jiān)督等均應(yīng)明確到位，建立專項(xiàng)維修基金管理委員會(huì)，對(duì)其使用情況、利息情況定期公布。從實(shí)際情況看，專項(xiàng)維修資金的籌集一般有三種途徑：第一是開發(fā)商售房時(shí)按房款2%收取，然后轉(zhuǎn)給物業(yè)公司保管。第二是業(yè)主購(gòu)房時(shí)不交專項(xiàng)維修基金，待用時(shí)再以業(yè)主大會(huì)決議形式籌集。第三是在收取物業(yè)管理費(fèi)用中分兩部分，一部分為平時(shí)物業(yè)管理支出，另一部分為專項(xiàng)維修資金。至于采取哪種方式續(xù)籌專項(xiàng)維修基金，也必須經(jīng)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主所持投票權(quán)2/3以上通過(guò)。實(shí)踐中存在著維修基金收不齊，由此影響房屋的維修和管理的現(xiàn)象。造成這樣的原因有兩個(gè)，一是1996年前開發(fā)的房屋，當(dāng)時(shí)政府部門尚未出臺(tái)物業(yè)維修基金收繳辦法，故應(yīng)由居民承擔(dān)的2%,開發(fā)商承擔(dān)的3%沒(méi)有收繳到位。二是承建房屋的房產(chǎn)公司已破產(chǎn);沒(méi)有破產(chǎn)的房產(chǎn)公司不肯繳。
(五)公開物業(yè)服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)
雖然物業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中難以確定，但是法律法規(guī)可以明確物業(yè)公司與業(yè)主協(xié)商確定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的程序，例如物業(yè)公司可以和業(yè)主委員會(huì)進(jìn)行協(xié)商做出一個(gè)草案后，再逐個(gè)聽取業(yè)主的建議，進(jìn)行修改，最后通過(guò)書面表決的方式確定物業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于物業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，法律可以授權(quán)相關(guān)政府工作部門制定指導(dǎo)價(jià)格，避免物業(yè)公司為追求利潤(rùn)而減少投入、降低服務(wù)質(zhì)量。應(yīng)當(dāng)注意的是，在制定政府指導(dǎo)價(jià)時(shí)，必須考慮到物業(yè)公司本身的實(shí)力和業(yè)主的經(jīng)濟(jì)承受能力。否則，政府指導(dǎo)價(jià)將成為一紙空文。同時(shí)，可以考慮實(shí)行“菜單制”物業(yè)收費(fèi)模式，改變目前業(yè)主被動(dòng)接受價(jià)格和服務(wù)的局面，以確保公平交易。此外，必須建立相關(guān)部門的監(jiān)督機(jī)制，定時(shí)抽查執(zhí)行情況，確保相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行，明確物業(yè)公司與業(yè)主的權(quán)利與義務(wù)，定紛止?fàn)帯?/p>
公安機(jī)關(guān)依法處置群體事件的對(duì)策思考
一、從一個(gè)典型案例談起
(一)案例
2008年6月28日，貴州省甕安縣發(fā)生的“6、28”群體性事件，原本就是一起普通的少女溺水死亡事件，因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)的死亡鑒定結(jié)果得不到家屬認(rèn)可，加之被別有用心的人員煽動(dòng)利用，甚至黑惡勢(shì)力人員直接插手參與，演變?yōu)楣幌螯h和政府挑釁的對(duì)當(dāng)?shù)乜h委、縣政府、縣公安局打砸搶燒的嚴(yán)重群體性事件。造成縣委大樓被燒毀，縣辦公大樓104間辦公室被燒毀，縣公安局辦公大樓47間辦公室、4間門面被燒毀，刑偵大樓14間辦公室被砸壞，縣公安局戶政中心檔案資料全部被毀，42臺(tái)交通工具被毀，被搶走辦公電腦數(shù)十臺(tái)，150余人不同程度受傷的嚴(yán)重?fù)p失。如今，該事件已平息，相關(guān)責(zé)任人也依法受到了法律的嚴(yán)懲。反思甕安“6、28”群體性事件，原因是多方面的，但公安機(jī)關(guān)在處置過(guò)程中處置方式的欠妥當(dāng)，也是致使謠言越來(lái)越多，最終被一些黑惡勢(shì)力利用，一發(fā)而不可收拾，釀成大規(guī)模的群體性事件的一個(gè)重要原因。
(二)引發(fā)案情發(fā)展的原因分析
上述案例中由于未能盡快將信息公開，充分滿足民眾的知情權(quán)，致使民間關(guān)于“當(dāng)?shù)卣块T縱容包庇、銷毀證據(jù)”等流言才能夠在一些別有用心的人的惡意傳播之下迅速升溫，從而點(diǎn)燃本就失去理性的情緒。但凡流言，都是見(jiàn)光死的。決策過(guò)程、執(zhí)行過(guò)程的不透明引發(fā)的謠言必然導(dǎo)致胡亂的揣測(cè)和極度的不信任，如果沒(méi)有完善的法律溝通機(jī)制，不僅加大群體性事件的處置難度，更容易引發(fā)社會(huì)的不安定因素。本來(lái)對(duì)于公民的非正常死亡案件，老百姓最擔(dān)心的就是恃強(qiáng)凌弱、草菅人命。因此，公安機(jī)關(guān)在處置此類案件時(shí)，不能一律以保密為名對(duì)民眾封鎖消息。盡管在偵查階段，公安機(jī)關(guān)并沒(méi)有告知受害人家屬進(jìn)展情況及解釋相關(guān)誤解的義務(wù)，但從社會(huì)穩(wěn)定和保障公民權(quán)利的角度看，這種及時(shí)誠(chéng)懇的溝通會(huì)打消老百姓的疑慮和擔(dān)心，消除不安定因素的隱患。社會(huì)的負(fù)面情緒會(huì)及時(shí)得到釋放，揣測(cè)會(huì)及時(shí)得到合理解釋，流言也會(huì)不攻自破。
另外，貴州“甕安事件”中，民眾質(zhì)疑當(dāng)?shù)鼐脚c事件有內(nèi)在關(guān)聯(lián)，警方未能及時(shí)做出回應(yīng)，也沒(méi)有讓相關(guān)人員回避，而進(jìn)一步加深了民眾的質(zhì)疑情緒。公安機(jī)關(guān)在事件的處置中，程序上既要合法，也要合情、合理，用程序正義避免民眾的質(zhì)疑，從而增強(qiáng)處置結(jié)果的正當(dāng)性和權(quán)威性。對(duì)于引發(fā)民眾質(zhì)疑的鑒定程序這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是否允許具有公信力的第三方對(duì)鑒定過(guò)程進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)見(jiàn)證，是否能夠尊重受害人家屬的要求“補(bǔ)充鑒定”或“重新鑒定”的訴求，則將直接決定鑒定結(jié)果的可接受度。“甕安事件”發(fā)生后，對(duì)死者的尸體進(jìn)行了第三次鑒定，同時(shí)也允許家人在場(chǎng)、部分群眾現(xiàn)場(chǎng)見(jiàn)證，如果這一事后的鑒定處理方式能夠提前一些也許謠言也就不攻自破，這一惡性群體性事件也就不會(huì)發(fā)生了。
這個(gè)事件的發(fā)生，究其原因本文認(rèn)為有兩點(diǎn)：一是有關(guān)部門在事件萌發(fā)階段，不負(fù)責(zé)任，推諉扯皮，甚至不適當(dāng)?shù)夭扇悍膹?qiáng)硬手段，把小事變成大事。二是政府和公安機(jī)關(guān)在事件發(fā)生后并沒(méi)有引起足夠的重視，假若對(duì)事情有足夠的敏感度，收集相關(guān)信息，把事情解決在萌芽狀態(tài)，決不會(huì)出現(xiàn)這么嚴(yán)重的后果。同時(shí)每逢事件發(fā)生，當(dāng)?shù)卣粋€(gè)強(qiáng)烈的慣性傾向，就是立即封鎖消息，不許消息外傳，這樣也會(huì)引起當(dāng)?shù)厝罕姷膹?qiáng)烈反感，從而激化矛盾，引發(fā)群體性事件。
縱觀整個(gè)群體性事件的處置，如果我們能夠在工作中時(shí)時(shí)把握住民法、民生、民權(quán)這條線，也許這種帶有偶發(fā)因素的群體性事件就會(huì)減少許多。
總之，群體性事件作為公共安全危機(jī)之一，從社會(huì)學(xué)角度說(shuō)是一種社會(huì)秩序維護(hù);從法學(xué)的角度說(shuō)是一種權(quán)益保障;從行政學(xué)的角度說(shuō)是一種國(guó)家職能。正因?yàn)槿绱?，馬克思在《論猶太人問(wèn)題》中評(píng)論道：“安全是市民社會(huì)的最高社會(huì)概念，是警察的概念;按照這個(gè)概念，整個(gè)社會(huì)的存在都只是為了保證它的每個(gè)成員人身、權(quán)利和財(cái)產(chǎn)不受侵犯。”
二、從上述案例看公安機(jī)關(guān)依法對(duì)公民權(quán)利的保障問(wèn)題分析上述案例中，貴州甕安縣民眾圍攻縣政府和公安機(jī)關(guān)的群體性事件在網(wǎng)上傳得沸沸揚(yáng)揚(yáng)。在群體性事件發(fā)生后，對(duì)于所收集的情報(bào)信息，大部分公安機(jī)關(guān)的情報(bào)部門并沒(méi)有綜合整理，分析群體性事件的性質(zhì)、特征、規(guī)模等，不能為公安機(jī)關(guān)和黨政部門做出有效的決策和制定行動(dòng)計(jì)劃提供可靠依據(jù)。有效的情報(bào)信息對(duì)公安機(jī)關(guān)的工作有很大的指導(dǎo)意義，主要表現(xiàn)在：能夠有效判斷群體性事件的性質(zhì)，詳細(xì)了解所發(fā)生的事件到底是政治性群體性事件還是非政拍性群體性事件;能夠評(píng)估事件的危害，了解現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施的違法犯罪行為和交通堵塞、秩序混亂等直接危害，引起國(guó)內(nèi)外社會(huì)輿論在公眾中產(chǎn)生消極影響等間接危害;能夠推測(cè)事件的發(fā)展趨勢(shì)，分析預(yù)測(cè)事件可能出現(xiàn)的情況;此外，還能提供具體的對(duì)策方案，為決策部門處置工作提供智力支持和保障。
但是，我們也應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，由于群體性事件處置的突發(fā)性、緊迫性，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法也往往呈現(xiàn)出執(zhí)法權(quán)力范圍的擴(kuò)張性、權(quán)力行使的自決性、處置措施的不斷性等特點(diǎn)。
從總體上看，到目前為止，群體性事件的處置工作中還沒(méi)有形成完善的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、化解消除矛盾的工作機(jī)制。少數(shù)地方黨委、政府和有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)，并沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到群體性事件的重要性，沒(méi)有研究其發(fā)生的內(nèi)在原因，對(duì)于群眾反映的社會(huì)問(wèn)題摸不關(guān)心，缺乏了解，或者說(shuō)有的雖然對(duì)問(wèn)題有一定的了解，但是重視程度不夠，能拖延就拖延，能回避就回避，不愿或者不敢面對(duì)群眾做工作，從而導(dǎo)致矛盾激化，錯(cuò)過(guò)了化解矛盾的最佳時(shí)機(jī)。也有的黨委政府或者相關(guān)部門，一旦發(fā)現(xiàn)群體性事件就不分事情的性質(zhì)和嚴(yán)重程度，把公安機(jī)關(guān)推到最前面，強(qiáng)行下令公安機(jī)關(guān)抓人，這樣做的后果是不但不利于事情的解決，反而增加群眾的對(duì)立情緒，造成矛盾的激化，使事情的解決朝著惡化的方向發(fā)展。有的責(zé)任主體大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)于群眾的要求當(dāng)面答應(yīng)，事后變卦;還有的平時(shí)不重視群體性事件的預(yù)防，發(fā)生了事情才想起了解決問(wèn)題的辦法，給群眾造成“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”的錯(cuò)覺(jué)，導(dǎo)致集體上訪成為相當(dāng)一部分人解決問(wèn)題的主要方法。
(一)立法缺失
法律是公安機(jī)關(guān)處理群體性事件的指南針，只有在法律的框架下才能更好的對(duì)這些事件進(jìn)行明確而公正的處理?？捎锌蔁o(wú)，模棱兩可的處理只能最終是對(duì)群眾不利。當(dāng)前，我國(guó)處置群體性事件的相關(guān)法律法規(guī)還不健全，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在處理有些群體性事件時(shí)缺乏法律依據(jù)，有的表現(xiàn)為使用警械、武器或采取強(qiáng)制性措施時(shí)，有的表現(xiàn)為處置群體性事件的主體資格方面?！豆矙C(jī)關(guān)處置群體性事件規(guī)定》規(guī)定：公安機(jī)關(guān)堅(jiān)持依法辦事、按政策辦事，堅(jiān)持理性、規(guī)范、適時(shí)、有效的處置，維護(hù)公民的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展，以“發(fā)現(xiàn)得早，控制得住，處置得好”為工作目標(biāo)，提高處置群體性事件的和水平。
但這一規(guī)定對(duì)主要任務(wù)的規(guī)定比較寬泛，在很多情況下需要上級(jí)部門的授權(quán)才能采取相應(yīng)的措施，并且對(duì)公安機(jī)關(guān)處理不當(dāng)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，只是籠統(tǒng)的規(guī)定了追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人的責(zé)任，實(shí)踐中不易操作，很難把握標(biāo)準(zhǔn)，具體的責(zé)任也不好落實(shí)?；鶎庸矙C(jī)關(guān)在具體的處置工作中經(jīng)常處于兩難境地，導(dǎo)致對(duì)群體性事件處理不當(dāng)。
(二)預(yù)警機(jī)制不完善
群體性事件的預(yù)警機(jī)制不完善主要在以下幾個(gè)方面表現(xiàn)的最明顯：首先預(yù)警工作沒(méi)有形成權(quán)責(zé)一致分工明確的良好局面，信息來(lái)源渠道依然比較單一，覆蓋面過(guò)于狹隘，信息的準(zhǔn)確度不夠，時(shí)效性、全面性、真實(shí)性都達(dá)不到防控標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)事件和重點(diǎn)人群的掌控工作還存盲區(qū);其次，在目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置中，處置群體性事件的機(jī)構(gòu)沒(méi)有獨(dú)立出來(lái)，公安機(jī)關(guān)處于實(shí)戰(zhàn)的主導(dǎo)地位，但是公安機(jī)關(guān)過(guò)分依賴行政協(xié)調(diào)，使防范和處置工作，形成了條塊分割不清、層次架構(gòu)不明的松散局面，而且設(shè)備資源，信息資源，指揮資源，都不能形成“高效、連貫、科學(xué)”的具有專業(yè)性的統(tǒng)一指揮和咨詢系統(tǒng)，也建立不起“全社會(huì)共建，多部門聯(lián)動(dòng)”的職責(zé)明確的運(yùn)行機(jī)制，一旦群體性事件發(fā)生，只能被動(dòng)出擊、疲于應(yīng)對(duì);第三預(yù)防和處置群體性事件工作機(jī)制沒(méi)有真正形成，各部門和各單位在預(yù)防和處置群體性事件中的職能作用，工作銜接、權(quán)責(zé)分擔(dān)等方面沒(méi)有一整套完善的運(yùn)行機(jī)制，不能夠?qū)崿F(xiàn)在黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，妥善處理群體性事件。另外對(duì)一些群體在特定時(shí)間、特定地域反映其合理訴求的請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)，沒(méi)有真正按照《游行示威法》的要求，進(jìn)行批準(zhǔn)和引導(dǎo)，使得一些合法途徑手段，無(wú)法起到減壓閥的作用。
(三)公安機(jī)關(guān)處置群體性事件的方法不得力
1.處置手段簡(jiǎn)單
群體性事件的處置手段過(guò)于單一粗陋，主要是表現(xiàn)在事件發(fā)生后，公安機(jī)關(guān)往往不區(qū)分情況，統(tǒng)一按照一個(gè)模式處理。一旦發(fā)生群體性事件，事必會(huì)在一定程度上威脅到社會(huì)穩(wěn)定，公安機(jī)關(guān)必須以最迅捷的方式對(duì)這些事件做出反應(yīng)，“息事寧人”,履行職責(zé)。但是快速平息需要按照法律的規(guī)定、在法律的范圍內(nèi)。有些公安機(jī)關(guān)在處置民事糾紛或刑事案件時(shí)，出于種種“考慮”,沒(méi)有秉公處置，引發(fā)民眾對(duì)公權(quán)力不信任，導(dǎo)致社會(huì)怨氣積聚，某些突發(fā)事件成為“導(dǎo)火索”,最終引發(fā)沖突。
公安機(jī)關(guān)在抓捕犯罪嫌疑人、調(diào)處糾紛、專項(xiàng)整治治安等警務(wù)行動(dòng)不當(dāng)，不但無(wú)法處置群體性事件，反而容易引發(fā)群體性事件。有的地方公安機(jī)關(guān)不當(dāng)干預(yù)事件，或干預(yù)時(shí)機(jī)錯(cuò)誤，或處置手段不利，不但不能夠及時(shí)解決問(wèn)題，反而使矛盾轉(zhuǎn)化形成新的沖突，引發(fā)事件升級(jí);有的地方公安機(jī)關(guān)則以消極態(tài)度應(yīng)對(duì)群體性事件，退為應(yīng)付上行下不達(dá)，片面強(qiáng)調(diào)群體性事件涉及的矛盾與公安機(jī)關(guān)沒(méi)有關(guān)系，對(duì)事件現(xiàn)場(chǎng)治安態(tài)勢(shì)的變化視而不見(jiàn)，不主動(dòng)實(shí)施其職責(zé)內(nèi)的干預(yù)和控制，事態(tài)因此得以蔓延和發(fā)展，規(guī)模越來(lái)越大。此兩種處置方式都會(huì)導(dǎo)致群體性事件處置工作的被動(dòng)。
有的警員平時(shí)缺乏應(yīng)急事件的處置的理論培訓(xùn)，缺乏事件處理的“現(xiàn)場(chǎng)感”,只是領(lǐng)命行事，一旦趕赴現(xiàn)場(chǎng)卻面臨著無(wú)從下手的多重困境：一是到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)前任務(wù)不明，只能以“隨大流”的態(tài)度，盲目參照其他人的做法;二是缺乏妥善處置現(xiàn)場(chǎng)警情的經(jīng)驗(yàn)，不能夠根據(jù)實(shí)際情況迅速作出正確反應(yīng)，很多警員不知道針對(duì)事件現(xiàn)場(chǎng)群眾作出的過(guò)激行為，例如推操、指罵、打架、破壞車輛和設(shè)備等違法行為，是應(yīng)該依法及時(shí)制止、查處，現(xiàn)場(chǎng)抓捕并扣留違法犯罪嫌疑人，還是應(yīng)該先設(shè)法取證，等到事態(tài)平息后再去處理。論文格式而這些現(xiàn)場(chǎng)情況的處理不能夠采取如同一般治安事件的簡(jiǎn)單模式，只能根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)情況采取措施，如果警員把握不了現(xiàn)場(chǎng)處置的尺度，只是按操作程序上報(bào)情況，被動(dòng)等待指令，就形成了事實(shí)上的“不作為”、或者“不當(dāng)作為”:三是因?yàn)槠綍r(shí)缺乏對(duì)事件處置的實(shí)戰(zhàn)演練，警員缺乏對(duì)有效處置事件所必需具備的技能和戰(zhàn)法，接到上級(jí)指令后，不知用什么戰(zhàn)術(shù)、什么手段去實(shí)現(xiàn)上級(jí)意圖，實(shí)踐中貽誤戰(zhàn)機(jī)，處置不力。
2.協(xié)作能力不強(qiáng)
一些公安機(jī)關(guān)在處置現(xiàn)場(chǎng)的各聯(lián)動(dòng)單位，不能實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)，既不知道如何取得其他處置單位警員的行動(dòng)支持，也不會(huì)適時(shí)回應(yīng)其他處置單位及其人員發(fā)出的協(xié)助請(qǐng)求。群體性事件的現(xiàn)場(chǎng)處置往往會(huì)集中本地區(qū)甚至是周邊地區(qū)多單位警力，并根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)情況或是分小組合成作戰(zhàn)或是分區(qū)域分散作戰(zhàn)，警隊(duì)單位及其人員之間多處于相互陌生的關(guān)系狀態(tài)，由于缺乏合作默契，協(xié)同支持配合很少，難以形成整體合力。所以在一些事件個(gè)案的處置現(xiàn)場(chǎng)彼此之間，不能及時(shí)得到有力的警務(wù)支持與協(xié)助，形成了周邊其他小組的警員觀望，個(gè)別受到鬧事者攻擊的警員或小組孤軍奮戰(zhàn)的散亂狀態(tài)。這種散亂的處置情形容易助長(zhǎng)鬧事者的哄鬧氣焰，削弱警隊(duì)在處置現(xiàn)場(chǎng)的威懾氣勢(shì)，不利于事件的平息。
當(dāng)然，出現(xiàn)事件現(xiàn)場(chǎng)警力充足，卻大多處于被動(dòng)待命狀態(tài)，不能及時(shí)對(duì)有關(guān)情況進(jìn)行相應(yīng)處置的局面，在一定程度上是由于群體性事件的突發(fā)性與通信技術(shù)不足，一些單位接令趕往群體性事件現(xiàn)場(chǎng)后，對(duì)在事件處置中的工作任務(wù)、目的、權(quán)限和警力調(diào)度區(qū)域、協(xié)同單位等不清楚。
(四)在處理的過(guò)程中信息的嚴(yán)重滯后與信息的不當(dāng)處理近幾年來(lái)，群體性事件的發(fā)生越來(lái)越具有組織性和隱蔽性的特點(diǎn)，加上反映的問(wèn)題往往具有一定合理性，容易引起人們的同情，所以公安機(jī)關(guān)對(duì)于情報(bào)信息的收集工作越來(lái)越難，與此同時(shí)，一些地方的民眾對(duì)群體性事件缺乏規(guī)律性的認(rèn)識(shí)，對(duì)導(dǎo)致群體性事件的原因缺乏敏感性，從來(lái)不積極主動(dòng)地了解當(dāng)?shù)氐牟话捕ㄒ蛩?，相?dāng)一部分公安機(jī)關(guān)并沒(méi)有建立起靈敏高效的情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)，導(dǎo)致情報(bào)收集和控制工作不完善。在群體性事件發(fā)生后，無(wú)法做到速報(bào)(群體性事件隨時(shí)發(fā)生隨時(shí)報(bào)送)、續(xù)報(bào)(及時(shí)將群體性事件發(fā)展事態(tài)、現(xiàn)場(chǎng)處置情況等上報(bào)有關(guān)部門)和專報(bào)(對(duì)插手群體性事件的敵對(duì)分子、幕后操縱指揮者、聚眾打砸搶燒的違法犯罪分子，在打擊后專案專報(bào))。公安機(jī)關(guān)缺少一個(gè)權(quán)威、統(tǒng)一、高效的情報(bào)機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)群體性事件情報(bào)信息的管理，造成群體性事件情報(bào)信息的多頭管理而造成情報(bào)延誤或渠道不暢。此外，公安機(jī)關(guān)并沒(méi)有有效地控制信息傳播的內(nèi)容，在很大程度上沒(méi)有充分利用大眾傳媒或采用新聞發(fā)布會(huì)等方式，及時(shí)、準(zhǔn)確地向社會(huì)發(fā)布權(quán)威信息，說(shuō)明事件真相，解釋政府己經(jīng)和即將采取的措施等。
三、公安機(jī)關(guān)依法處置群體事件的對(duì)策
(一)加強(qiáng)預(yù)防處置群體性事件的立法工作
群體性事件有著深刻而復(fù)雜的社會(huì)背景，涉及眾多人的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利，關(guān)乎整個(gè)社會(huì)秩序和公共安全，而預(yù)防和處置群體性事件工作涉及面廣、政策性強(qiáng)、難度大，一旦把握不好很有可能侵犯公民利益，甚至引起社會(huì)秩序混亂。目前，對(duì)群體性事件工作處置的法律法規(guī)有：《人民警察法》、《集會(huì)游行示威法》、《人民警察使用警械和武器條例》、《公安機(jī)關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》、《治安管理處罰法》等等，但是以上規(guī)定還不夠完善，過(guò)于原則，對(duì)群體性事件的處置范圍、處置主體、處置的工作原則、組織領(lǐng)導(dǎo)、職責(zé)分工、目標(biāo)任務(wù)、善后工作等規(guī)定不夠明確，“禁止性、義務(wù)性規(guī)定多，授權(quán)性、可行性條款少，還未形成一個(gè)從權(quán)利的設(shè)置、組成到行使、保護(hù)、規(guī)范的完整的法律體系”,在這種情況下容易導(dǎo)致因法律規(guī)定不明確而發(fā)生的侵犯公民權(quán)利的情況。因此，我國(guó)應(yīng)加快對(duì)群體性事件有關(guān)問(wèn)題的立法工作。
(二)完善公安機(jī)關(guān)處置群體性事件的預(yù)警機(jī)制1.進(jìn)行信息預(yù)報(bào)
健全分析研判制度：一是防患于未然，及時(shí)綜合、分析由國(guó)保、治安、技偵、網(wǎng)監(jiān)等部門提供的信息，努力獲取深層次、預(yù)警性、內(nèi)幕性和行動(dòng)性的情報(bào)信息，超前分析預(yù)測(cè)可能發(fā)生的群體性事件;二是為防范與處置贏得時(shí)間和空間，開展危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)判斷，分析各種危機(jī)的規(guī)律和特點(diǎn)，綜合設(shè)計(jì)應(yīng)對(duì)策略;三是進(jìn)行網(wǎng)上分析和比對(duì)，為預(yù)防和處置危機(jī)提供支持，并嚴(yán)格信息報(bào)送制度，公安機(jī)關(guān)對(duì)影響社會(huì)穩(wěn)定的重要信息和己經(jīng)發(fā)生的群體性事件及處置情況，在及時(shí)報(bào)告當(dāng)?shù)攸h委和政府的同時(shí)，還報(bào)送上級(jí)公安機(jī)關(guān)。建立數(shù)據(jù)庫(kù)：一是以境外敵對(duì)勢(shì)力、恐怖組織、激進(jìn)教派等情況，和國(guó)內(nèi)高危群體、極端分子相關(guān)情況，作為人的方面的數(shù)據(jù)基礎(chǔ);二是以劇毒、核生化、爆炸等高危物品、的分布、儲(chǔ)藏情況作為物的方面的數(shù)據(jù)基礎(chǔ);三是要全面掌握，政治敏感期、節(jié)假日，氣象、地質(zhì)驟變期等高危時(shí)間數(shù)據(jù)，作為時(shí)間方面的數(shù)據(jù)基礎(chǔ);四是空間方面，本地的黨政機(jī)關(guān)、標(biāo)志性建筑、公共場(chǎng)所，易于地質(zhì)變化的地段、河流等要害部位。
組建完備的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，一是信息要準(zhǔn)確和及時(shí);二是信息要左右相聯(lián)、公秘結(jié)合、上下相通;三是要建立人機(jī)相結(jié)合的信息平臺(tái)，形成人聯(lián)絡(luò)，機(jī)聯(lián)網(wǎng)的互動(dòng)狀態(tài)。要保障決策的有效實(shí)施和指揮有力，需要做到：黨委、政府、公安、安全、氣象、軍分區(qū)等重點(diǎn)單位實(shí)施聯(lián)網(wǎng);政情、敵情、社情、民情進(jìn)行綜合收集研判：重點(diǎn)人員、重點(diǎn)群體，重點(diǎn)單位、重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)時(shí)期實(shí)施監(jiān)控。廣泛收集重點(diǎn)時(shí)期的各種信息，爭(zhēng)取時(shí)間上和空間上的超前性。對(duì)發(fā)現(xiàn)的不管是大問(wèn)題還是小糾紛，都應(yīng)該公正、合法的處理，特別是一些小問(wèn)題要做到事前的及時(shí)處置，預(yù)防事件的擴(kuò)大化。同時(shí)，發(fā)揮電臺(tái)、電視臺(tái)、報(bào)紙等主流媒體正面作用，設(shè)立具有信任感和親和力的新聞發(fā)言人及專家評(píng)論員，及時(shí)向公眾發(fā)布危機(jī)事態(tài)、處置情況和公眾應(yīng)盡的社會(huì)責(zé)任，滿足公眾的知情權(quán)。發(fā)布“交通管制”、“局部地區(qū)戒嚴(yán)”公告。嚴(yán)厲打擊制造虛假信息，擾亂社會(huì)治安的犯罪活動(dòng)，營(yíng)造良好的應(yīng)急處置環(huán)境。
2.制訂應(yīng)急預(yù)案
應(yīng)急預(yù)案是指面對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急管理、指揮、救援計(jì)劃等。預(yù)案的科學(xué)合理離不開對(duì)群眾性事件的深入分析和調(diào)查，以及總結(jié)歸納經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。針對(duì)群體性事件可能發(fā)生的具體設(shè)施、場(chǎng)所和環(huán)境，在安全評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，為降低事故造成的人身、財(cái)產(chǎn)與環(huán)境損失，預(yù)測(cè)事故發(fā)生后的態(tài)勢(shì)和多種情形，組織建立應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)和培訓(xùn)人員，制定行動(dòng)的步驟和綱領(lǐng)，以及控制事故發(fā)展的方法和程序等，預(yù)先做出的科學(xué)而有效的計(jì)劃和安排。對(duì)群體性事件這類突發(fā)公共事件，應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該重點(diǎn)建設(shè)如下子系統(tǒng)：完善的應(yīng)急組織管理指揮系統(tǒng);預(yù)警和預(yù)防機(jī)制;應(yīng)急響應(yīng)程序;后期處置體系等。
“911”事件后，許多國(guó)家建立了用綠、藍(lán)、黃、橙、紅5種顏色代表的5種危險(xiǎn)等級(jí)，根據(jù)恐怖威脅情報(bào)向國(guó)民發(fā)布預(yù)警信息，我國(guó)也應(yīng)建立預(yù)警等級(jí)制度。對(duì)危險(xiǎn)的群體和個(gè)人、對(duì)危險(xiǎn)的事、對(duì)危險(xiǎn)的時(shí)間、對(duì)危險(xiǎn)的空間和不良天候，根據(jù)情報(bào)信息及時(shí)預(yù)警，向公眾發(fā)出預(yù)警信息，力爭(zhēng)在防范和先期應(yīng)對(duì)上收到雙贏的效果。
三、提高公安機(jī)關(guān)處置群體性事件的能力
群體性事件的發(fā)生使得公安機(jī)關(guān)機(jī)關(guān)處置群體性事件能力不足的缺點(diǎn)暴漏了出來(lái)，因此，提高處置群體事件的能力和水平必將是公安機(jī)關(guān)面臨的一項(xiàng)艱巨而又刻不容緩的任務(wù)。筆者將在以下幾個(gè)方面對(duì)如何提高公安機(jī)關(guān)處置群體事件的能力進(jìn)行探討：
1.加強(qiáng)特警隊(duì)伍建設(shè)
公安機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)著維護(hù)社會(huì)秩序的重任，其訓(xùn)練強(qiáng)度和方法也是不同于一般的訓(xùn)練。一方面，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把平時(shí)的訓(xùn)練工作制度化，這樣不僅可以形成一套有效的針對(duì)群體性事件處理的制度，而且還可以更好的應(yīng)對(duì)群體性事件的發(fā)生;另一方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)特警隊(duì)伍建設(shè)，組建一支政治過(guò)硬、訓(xùn)練有術(shù)的隊(duì)伍，這一點(diǎn)可以借鑒土耳其的經(jīng)驗(yàn)。目前有33個(gè)省份建立了快反警隊(duì)，沒(méi)有組建快反警隊(duì)的省份發(fā)生社會(huì)事件時(shí)由鄰省已組建的派員干預(yù)，避免了其他警員因未受過(guò)專門培訓(xùn)而干預(yù)失當(dāng)、激化矛盾。快反警隊(duì)人員主要來(lái)自警察學(xué)校，警察局新招收的警察首先要滿足快反警隊(duì)的需要，剩余部分才分配到其他警種，警員年齡不超過(guò)35歲，警官年齡不超過(guò)45歲，警員最長(zhǎng)服役期3年，骨干服役期可以延長(zhǎng)，但不得超過(guò)6年。這些做法，較好地解決了隊(duì)伍更新問(wèn)題，使快反警隊(duì)能夠長(zhǎng)期保持旺盛的戰(zhàn)斗力。
2.及時(shí)化解矛盾
多數(shù)群體性事件的起因很小，但由于反應(yīng)遲緩，使事態(tài)升級(jí)為“事件”,形成“小的事件—下級(jí)忽視—小事升級(jí)一一下級(jí)失控—觸動(dòng)上級(jí)—快速解決—事態(tài)平息”怪圈，暴露出處置能力不強(qiáng)的弱點(diǎn)。
應(yīng)當(dāng)及時(shí)化解群體性事件中產(chǎn)生的社會(huì)矛盾，有效保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。公安機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮主力軍作用，本著積極預(yù)防、全力控制、依法處置的原則，堅(jiān)持在黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，上級(jí)公安機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下，相關(guān)職能部門的配合下，按照既定方案，快速反應(yīng)，動(dòng)員組織優(yōu)勢(shì)警力，整體聯(lián)動(dòng)，協(xié)同作戰(zhàn)，采取果斷措施，運(yùn)用綜合手段，全力以赴做好各項(xiàng)應(yīng)急處置群體性事件工作，迅速有效地控制、化解矛盾，最大限度地減少人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失和社會(huì)影響，努力為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開放創(chuàng)造和諧安定的社會(huì)環(huán)境。
3.提高執(zhí)法者素質(zhì)
依法行政能否順利推進(jìn)，執(zhí)法者的素質(zhì)是一個(gè)至關(guān)重要的因素，要求做到：
(1)促進(jìn)執(zhí)法者思想政治水平的提高，樹立“權(quán)為民所用、得為民所謀、情為民所系”的觀念，深入思考“為誰(shuí)掌權(quán)、為誰(shuí)執(zhí)法、為誰(shuí)服務(wù)”問(wèn)題，以全心全意為人民服務(wù)為宗旨，解決發(fā)生的群體性事件，提高公安機(jī)關(guān)依法行政的自覺(jué)性和主動(dòng)性，努力做到依法管理國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)，維護(hù)和樹立法律權(quán)威; (2)完善執(zhí)法者的入門考試制度，堅(jiān)持“公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”的原則，深化人事制度改革，形成“能者上、平者讓、庸者下”的用人機(jī)制，增強(qiáng)活力，提高效率，為公安隊(duì)伍素質(zhì)的提高奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ);(3)加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法者的業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高執(zhí)法者準(zhǔn)確適用法律的能力，通過(guò)制度約束，建立學(xué)習(xí)型隊(duì)伍，使執(zhí)法者在處置群體性事件的過(guò)程中，以執(zhí)政為民為宗旨，注意維護(hù)國(guó)家、社會(huì)和公民個(gè)人利益;(4)從優(yōu)待警，在財(cái)政支出許可的情況下合理提高警察待遇，提高其生活水平，要關(guān)注警察職業(yè)的心理健康，建設(shè)公安民警活動(dòng)中心，多開展體育運(yùn)動(dòng)和體質(zhì)能力訓(xùn)練，進(jìn)行壓力疏導(dǎo)，提高職業(yè)素質(zhì)，加大對(duì)警察執(zhí)法的經(jīng)費(fèi)支持，更新裝備，并盡量保證他們工作中的人身安全。讓警察無(wú)后顧之憂，公正無(wú)私地投入工作。
(四)建立正當(dāng)、合法的公民利益損害的救濟(jì)機(jī)制在群體性事件的處置中，各級(jí)公安機(jī)關(guān)往往會(huì)采取相應(yīng)的現(xiàn)場(chǎng)管制措施、強(qiáng)制措施，必要時(shí)還可能使用警械和武器。如《公安機(jī)關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》中規(guī)定，公安機(jī)關(guān)在處置群體性治安事件時(shí)，可以根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)情況，依法采取強(qiáng)制性措施;發(fā)布命令或通告，責(zé)令圍觀人員立即離開現(xiàn)場(chǎng)，責(zé)令聚眾組織者立即解散隊(duì)伍，責(zé)令聚集的人員在限定時(shí)間內(nèi)迅速疏散;對(duì)超過(guò)限定時(shí)間仍滯留現(xiàn)場(chǎng)的人員，可以使用必要的驅(qū)逐性或制服性警械強(qiáng)行驅(qū)散，但要盡量避免傷亡，對(duì)經(jīng)強(qiáng)行驅(qū)散仍不離去的人員或者進(jìn)行煽動(dòng)的人員，可以強(qiáng)行帶離現(xiàn)場(chǎng)或者立即予以拘留，等等。
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