行政管理( public administration)[1] 是運用國家權(quán)力對社會事務的一種管理活動。也可以泛指一切企業(yè)、事業(yè)單位的行政事務管理工作。行政管理系統(tǒng)是一類組織系統(tǒng)。它是社會系統(tǒng)的一個重要分系統(tǒng)。

　　行政管理最廣義的定義是指一切社會組織、團體對有關(guān)事務的治理、管理和執(zhí)行的社會活動。同時也指國家政治目標的執(zhí)行，包括立法、行政、司法等。狹義的定義指國家行政機關(guān)對社會公共事務的管理，又稱為公共行政。

　　隨著社會的發(fā)展，行政管理的對象日益廣泛，包括經(jīng)濟建設(shè)、文化教育、市政建設(shè)、社會秩序、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護等各個方面?，F(xiàn)代行政管理多應用系統(tǒng)工程思想和方法，以減少人力、物力、財力和時間的支出和浪費，提高行政管理的效能和效率。

　　行政管理論文

　　[論文關(guān)鍵詞」西部開發(fā)　環(huán)境行政決策　合理化

　　〔論文摘要」西部開發(fā)將時生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生巨大影響，為保障西部生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，必須實現(xiàn)環(huán)境行政決策。的合理化。本文從決策意識、決策主體、決策視角、決策技術(shù)、決策程序和決策體系上提出了保障理性決策的六點主張。

　　一、從決策意識上，環(huán)境行政決策應樹立環(huán)境安全意識

　　“環(huán)境安全”是一個新的概念，隨著生態(tài)環(huán)境日益被人類所重視，它已和“國家安全”、“經(jīng)濟安全”的概念一樣，都是國家整體安全的一個重要組成部分。由于歷史的和現(xiàn)實的、自然的和人為的原因，我國西部地區(qū)自然環(huán)境狀況已十分惡劣。比如，植被覆蓋率很低，土地和草場不斷退化，荒漠化現(xiàn)象日益嚴重，水資源量很低，加之不合理的開發(fā)利用和水污染，加劇了河流、湖泊的干固和姜縮;天然林被濫伐和水土流失使“石漠化”現(xiàn)象日趨嚴重，能源利用不合理引發(fā)酸雨增多等等。這些現(xiàn)象都是西部地區(qū)的自然環(huán)境系統(tǒng)的穩(wěn)定性被破壞的表現(xiàn)，且呈現(xiàn)日益惡化的趨勢。筆者以為，西部地區(qū)的自然環(huán)境狀況已威脅著當?shù)氐纳鐣婧桶l(fā)展。我們的西部開發(fā)就是要在這樣的自然環(huán)境基礎(chǔ)上進行。而西部大開發(fā)必然要增大對自然環(huán)境開發(fā)利用的強度，因而必然會對西部的自然環(huán)境施加更大的壓力。所以，西部開發(fā)(包括生態(tài)環(huán)境建設(shè)活動)若稍有不慎就很有可能使已經(jīng)十分脆弱的西部自然環(huán)境系統(tǒng)瀕于崩潰，引發(fā)難以佑計的“環(huán)境安全”問題。解決“環(huán)境安全”問題的關(guān)鍵，在于西部開發(fā)環(huán)境行政決策必須充分體現(xiàn)和貫徹可持續(xù)發(fā)展的思路。具體講，就是避免高能耗、高污染、低產(chǎn)出的行政決策，而追求環(huán)境效益、經(jīng)濟效益、社會效益相統(tǒng)一的行政決策?？沙掷m(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略決策將從根本上避免把西部地區(qū)本來已擇十分脆弱的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)進一步推向崩潰的邊緣，從而保障“環(huán)境安全”。

　　二、從決策主體上，應正確認識環(huán)境行政機關(guān)在環(huán)境決策中扮演的角色

　　近幾年，環(huán)境法學界時行政機關(guān)在環(huán)境行政保護中的地位和職能論述頗多，但時其在決策中應擔當十么樣的角色，卻論及不夠。筆者以為，為保障每一環(huán)境行政決策的合理性，必須轉(zhuǎn)變舊有的角色觀念，行政機關(guān)在進行事關(guān)環(huán)境間題的決策時，不能再認為這是自己的專職，而應當認為這是大家的決策，從“救借主”轉(zhuǎn)變?yōu)樘撔牡恼髑笠庖娬?。我國行政機關(guān)一般采取首長負責制，行政機關(guān)的整體意志往往來源于某個行政長官或少數(shù)凡個人。這就使環(huán)境行政決策的科學性大打折扣。囿于個人或少數(shù)人的“自私觀念”、“唯利觀念”或者囿于學識、經(jīng)驗，往往很難對問題作出全面的判斷，特別是事關(guān)科學性極強的環(huán)境問題。同時，這樣的決策，也往往很難取得公眾的信任。1998年腰斬漓江筑壩、東擊炸山建索道等均是無視專家意見、無視公眾反對的地方行政長官決策。其后果是兩地自然生態(tài)遭極大破壞，旅游經(jīng)濟相對大降。因此在進行事關(guān)自然生態(tài)環(huán)境的重大行政決策時，應當認識到生態(tài)和資源是公共的、非專有的，應廣泛聽取專家、公眾的意見和建議。在廣泛論證的基礎(chǔ)上而后為之，行政機關(guān)應當是主導者而非專斷者。

　　三、從決策視角上，應樹立現(xiàn)代資源開發(fā)觀

　　一般認為，西部開發(fā)中資源開發(fā)是重點也是基礎(chǔ)，但筆者以為，在西部開發(fā)的行政決策中不能再采取資源主導型的發(fā)展戰(zhàn)略。這種囿于舊的發(fā)展觀和發(fā)展模式的戰(zhàn)略，只會助長西部資源的掠奪式開發(fā)和粗放式發(fā)展，增加西部生態(tài)環(huán)境壓力。不計環(huán)境成本的資源行政決策，必然導致自然資源和社會經(jīng)濟的雙重停滯和倒退，東部礦產(chǎn)資源區(qū)活生生的現(xiàn)實已證明了這一點。因此，應從新的視角以新的觀念去進行決策，不要把“寶”鉀在資源上，摒棄以自然資源開發(fā)來帶動經(jīng)濟增長的舊觀念，著力尋找新的增長點，建立節(jié)水、節(jié)地、節(jié)能的現(xiàn)代化生態(tài)型社會。2000年有關(guān)專家在北京召開的中國自然辮證法研究會地方哲學委員會第八屆學術(shù)年會上也發(fā)出了類似的呼吁。

　　四、從決策技術(shù)上，應當注意環(huán)境行政決策的前瞻性

　　筆者以為，當一項開發(fā)計劃或決策作出之前，應事先從開發(fā)行為給環(huán)境方面帶來的所有影響的角度和高度進行調(diào)查、預測，公開其內(nèi)容并聽取關(guān)系人的意見，在此基礎(chǔ)上評價開發(fā)計劃的當否，決定是否實施開發(fā)的過程及技術(shù)手段。比如，以往的環(huán)境行政決策在控制污染方面，缺乏對環(huán)境污染負荷事先的總體性考慮，直接導致污染控制的片面性，而沒能在復合污染和重復污染的防止上取得效果。但如果注意了環(huán)境行政決策的前瞻性，就會使得我們每一項決策和開發(fā)計劃都把復合污染諸問題考慮在前，經(jīng)過充分討論，三思而后行，有意識地選擇時生態(tài)環(huán)境諸方面影響最小的開發(fā)手段。為保障環(huán)境行政決策的前瞻性，應當在決策機制中充分引入環(huán)境影響事前評價制度。因為環(huán)境影響事前評價的原理、價值目標與上述前瞻性要求是吻合的、一致的。關(guān)于此點，美國等西方發(fā)達出家早已成熟化，我國雖然已初步確立了影響評價制度，但其操作范圍太窄，評價的事先性也體現(xiàn)不充分。西部開發(fā)中，應充分加強這方面的制度建設(shè)。

　　五、從決策程序上，應當保障環(huán)境行政決策的透明度

　　根據(jù)過去行政法的法理，自然生態(tài)環(huán)境與社會環(huán)境的整頓與保全是專門的社會公共的課題，它的管理應專一由國家來承擔，私人不能干預環(huán)境行政，社全公眾對其說三道四皆被認為是不合法的。然而，在環(huán)境權(quán)得到廣泛討論和提倡的今天，筆者以為，在環(huán)境行政決策中，必須充分引入社會公眾及相關(guān)利害方的參與機制，這不僅僅是保障公眾環(huán)境權(quán)這一基本人權(quán)的需要，也是保障西部開發(fā)環(huán)境行政決策合理化、理性化的需要。鑒于我國西部開發(fā)中面臨的環(huán)境問題的嚴重性，鼓勵公眾或社會團體積極參與到環(huán)境行政決策中來，有利于擴大環(huán)境行政的基礎(chǔ)，增強社會時政府開發(fā)行為的信任感，增加環(huán)境決策的科學性和可行性，加強時破壞生態(tài)環(huán)境決策的監(jiān)督，減小因不合理的環(huán)境行政決策所帶來的環(huán)境問題，也能促使社會公眾在日常生活和消費中主動作出有利于環(huán)境的行為選擇。因此，在決策過程中，應引入?yún)⑴c機制，增強透明度。

　　六、從決策體系上，應保障西部環(huán)境行政決策的體系化

　　西部開發(fā)作為一項整體性、系統(tǒng)性工程，必然決定西部開發(fā)中環(huán)境行政決策的整體性、非條塊性。筆者以為，為達到此點要求，應在縱橫兩個方向上保障環(huán)境行政決策的體系化。首先，中央制定有關(guān)西部的戰(zhàn)略決策，西部各個地方必須充分貫徹，在結(jié)合各地實際作出事關(guān)生態(tài)環(huán)境的行政決策時，不得與中央政府的決策內(nèi)容及原則精神相違背，保證自上而下的決策暢通。西部不是某個省份或某幾個省份的西部，而是全國的西部，中央作出的有高度、有前瞻性的戰(zhàn)略決策，不能因為地方的利益驅(qū)動而被歪曲或舍棄，否則西部大開發(fā)就違背了初衷。其次，西部十余個省、市、自治區(qū)之間，各自的環(huán)境行政決策也應保持連通和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的相互配合，決不能因開發(fā)行為的條塊分割而影響西部整體生態(tài)環(huán)境。根據(jù)生態(tài)學規(guī)律，一個地區(qū)生態(tài)環(huán)境的好與壞直接影響到相鄰各方的生態(tài)環(huán)境狀況。長江上源、黃河上源的濫砍濫伐、毀林開荒等不負責任的開發(fā)已嚴重影響了中下游的水質(zhì)及相關(guān)生態(tài)環(huán)境。因此，生態(tài)環(huán)境的地區(qū)關(guān)聯(lián)性也要求西部開發(fā)中環(huán)境行政決策的橫向平衡。只有縱橫兩個層面上形成健康有序的環(huán)境行政決策體系，西部開發(fā)環(huán)境行政才能最終實現(xiàn)行政行為的合理化。

　　西部開發(fā)，決策是基礎(chǔ)，從生態(tài)環(huán)境角度，環(huán)境行政決策是關(guān)健，只有從上述幾個方面入手，才能最大程度地保障決策行為的理性化，西部開發(fā)才能有一個符合生態(tài)需要的發(fā)展軌道。