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      對(duì)我國(guó)實(shí)施積極財(cái)政政策問(wèn)題的思考

      時(shí)間: 吳天1 分享

      [摘要]財(cái)政政策和貨幣政策是國(guó)家調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要手段,如果說(shuō)貨幣政策側(cè)重于量的擴(kuò)張,財(cái)政政策則有利于結(jié)構(gòu)的調(diào)整。積極的財(cái)政政策是指中央政府多拿出一些財(cái)政資金,即通過(guò)擴(kuò)大財(cái)政支出,使財(cái)政政策在啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中發(fā)揮更直接更有效的作用。

        [關(guān)鍵詞]財(cái)政政策;財(cái)政收入;擴(kuò)張性
         
       ?。保梗梗纺晗掳肽?,始發(fā)于泰國(guó)的東南亞金融危機(jī),給全球經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了巨大沖擊,全球貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)明顯減慢,中國(guó)經(jīng)濟(jì)也受到了嚴(yán)重影響。在當(dāng)時(shí)嚴(yán)峻而復(fù)雜的國(guó)內(nèi)國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,中國(guó)政府審時(shí)度勢(shì),果斷地調(diào)整了宏觀調(diào)控策略,實(shí)行了積極財(cái)政政策和穩(wěn)健貨幣政策。
        
        一、對(duì)我國(guó)積極財(cái)政政策理念長(zhǎng)期化的隱憂
        
        由于我國(guó)目前的市場(chǎng)態(tài)勢(shì),總體上已由“經(jīng)濟(jì)短缺”過(guò)渡到“經(jīng)濟(jì)過(guò)剩”,“經(jīng)濟(jì)過(guò)剩”有可能成為我國(guó)今后經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的一種“常態(tài)”。對(duì)此問(wèn)題的關(guān)注,實(shí)際上反映了大家對(duì)我國(guó)近幾年大規(guī)模財(cái)政赤字及政府償債能力的擔(dān)憂。
        首先,“擴(kuò)張性”財(cái)政政策(即積極的財(cái)政政策)的實(shí)施,從短期看,的確能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng),這一點(diǎn)是沒(méi)有任何疑義的。但是,不管哪個(gè)國(guó)家,“擴(kuò)張性”財(cái)政政策的實(shí)施,最終都要受到國(guó)家財(cái)政能力的制約,沒(méi)有足夠的財(cái)力做后盾,長(zhǎng)期的“擴(kuò)張性”財(cái)政政策是難以支撐的。雖然從1999年我國(guó)的國(guó)債負(fù)擔(dān)率和居民應(yīng)債能力兩個(gè)指標(biāo)來(lái)看,我國(guó)的國(guó)債余額占GDP的比重為12.93%(國(guó)際公認(rèn)的安全警戒線為60%左右),國(guó)債余額占居民儲(chǔ)蓄余額的比重為17.60%(國(guó)際公認(rèn)的警戒線為30%左右),說(shuō)明我國(guó)國(guó)債的發(fā)行仍有較大的余地;但從國(guó)債償還率指標(biāo)來(lái)看,我國(guó)1999年國(guó)債還本付息額占當(dāng)年財(cái)政收入的比重達(dá)16.8%(國(guó)際公認(rèn)的安全警戒線為10%左右),已大大超過(guò)了國(guó)際公認(rèn)的安全警戒線。再?gòu)膫鶆?wù)依存度看,這一指標(biāo)逐年增加,居高不下,全國(guó)債務(wù)依存度1999年達(dá)30.6%(國(guó)際公認(rèn)的安全警戒線為20%左右),而中央債務(wù)依存度更是高達(dá)98%(國(guó)際公認(rèn)的安全警戒線為30%左右),都遠(yuǎn)遠(yuǎn)地高于國(guó)際公認(rèn)的控制標(biāo)準(zhǔn)。1998年以來(lái),整個(gè)國(guó)家財(cái)政有1/4的支出、中央財(cái)政有1/2的支出依靠發(fā)行國(guó)債來(lái)維持,這充分顯示出我國(guó)財(cái)政的脆弱性,必將對(duì)我國(guó)未來(lái)的財(cái)政安全構(gòu)成巨大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。盡管我國(guó)目前的國(guó)債負(fù)擔(dān)率和居民應(yīng)債能力兩個(gè)指標(biāo)距國(guó)際警戒線較遠(yuǎn),但實(shí)際上我國(guó)的財(cái)政債務(wù)與成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的財(cái)政債務(wù)并沒(méi)有現(xiàn)實(shí)可比性。因?yàn)槲鞣降呢?cái)政債務(wù)一般都等于公共部門債務(wù),而我國(guó)的財(cái)政債務(wù)一般小于公共部門的債務(wù)。造成這種差別的原因,主要來(lái)自于以下三個(gè)項(xiàng)目:一是準(zhǔn)國(guó)債項(xiàng)目;二是國(guó)有銀行體系不良資產(chǎn)中的潛在損失;三是隱性養(yǎng)老金債務(wù)。顯然,如果只單純計(jì)算國(guó)家的財(cái)政債務(wù),而不把以上三個(gè)項(xiàng)目考慮在內(nèi),就自然會(huì)低估政府債務(wù)規(guī)模;反之,如果把以上三個(gè)項(xiàng)目計(jì)算在內(nèi),則公共部門的債務(wù)規(guī)模就會(huì)大大增大。在我國(guó),由于社會(huì)性質(zhì)決定了政府財(cái)政是所有公共部門債務(wù)的實(shí)際最后承擔(dān)者,所以,我國(guó)的公共部門的債務(wù)規(guī)模要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于財(cái)政債務(wù)規(guī)模。據(jù)有的學(xué)者估算,1999年我國(guó)公共部門的實(shí)際債務(wù)已超過(guò)當(dāng)年GDP的50%,已接近甚至超過(guò)了國(guó)際公認(rèn)的警戒線。
        其次,“擴(kuò)張性”財(cái)政政策實(shí)施的結(jié)果,即加大財(cái)政赤字。財(cái)政赤字不僅僅是個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,也是一個(gè)政治問(wèn)題。從理論上講,只要經(jīng)濟(jì)不斷增長(zhǎng),人民生活水平不斷提高,公眾保持良好的信心,一定的財(cái)政赤字規(guī)模(由此導(dǎo)致的國(guó)債規(guī)模)就是可以承受的,也不會(huì)導(dǎo)致什么財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),即隨著赤字與債務(wù)的繼續(xù)增加,到未來(lái)的某一天,政府既無(wú)法用財(cái)政結(jié)余來(lái)彌補(bǔ)赤字,又不能通過(guò)借新債來(lái)?yè)Q舊債和彌補(bǔ)赤字,且又得不到國(guó)際上的有力援助。那么,政府只有兩個(gè)選擇:一是多印發(fā)鈔票;二是宣布廢除舊的債務(wù)。前者意味著惡性通貨膨脹,后者意味著國(guó)家信用的破產(chǎn),這兩者都意味著經(jīng)濟(jì)或政權(quán)的崩潰。本人認(rèn)為,由于積極財(cái)政政策的實(shí)施,本來(lái)是在蕭條時(shí)期應(yīng)該暴露出來(lái)的問(wèn)題,如經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題,地區(qū)發(fā)展不平衡問(wèn)題,收入差距問(wèn)題,銀行的不良資產(chǎn)問(wèn)題等,在財(cái)政赤字對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的刺激下,被暫時(shí)地掩蓋起來(lái),一旦財(cái)政赤字政策對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的刺激作用減弱,這些問(wèn)題就又會(huì)重新暴露出來(lái),對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形成障礙,應(yīng)引起足夠重視。
        再次,政府債務(wù)籌資,也需要支付成本。就政府債務(wù)而言,其成本就是債務(wù)利息。一般來(lái)講,債務(wù)籌資成本是與政府的信譽(yù)成反比。但是,即使信譽(yù)再高的政府也不能做到一味地以低利率在國(guó)內(nèi)外無(wú)限量地借款。在一般情況下,債臺(tái)高筑的政府信譽(yù)級(jí)別與其債務(wù)規(guī)模成反方向變動(dòng),而政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)卻又隨債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大、信譽(yù)級(jí)別的下降而增加,如俄羅斯財(cái)政與金融危機(jī)爆發(fā)的原因就在于此。
        最后,“擴(kuò)張性”財(cái)政政策的實(shí)施,最終要靠政府機(jī)構(gòu)來(lái)運(yùn)作,并與行政行為結(jié)合在一起,這在執(zhí)行過(guò)程中必然要帶有濃重的行政色彩,容易導(dǎo)致計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的復(fù)歸,弱化市場(chǎng)機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)作用和效率。由于我國(guó)目前的產(chǎn)權(quán)改革一直沒(méi)有真正到位,沒(méi)有建立起真正有效的法人財(cái)產(chǎn)主體,所以,在“擴(kuò)張性”財(cái)政政策實(shí)施的過(guò)程中,投資決策失誤、效率低、效益差的局面不可能得到根本性改變。加上缺乏有效的監(jiān)督與約束機(jī)制,公共投資被貪污、被侵占、被挪用和大量流失現(xiàn)象也不可能得到根本性的扭轉(zhuǎn),這都必然會(huì)嚴(yán)重影響到財(cái)政支出的實(shí)際效果。

      二、改進(jìn)積極財(cái)政政策的幾點(diǎn)思考
        
        目前,處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)經(jīng)濟(jì),總量矛盾與結(jié)構(gòu)矛盾是相互交織、相伴而生的,采取簡(jiǎn)單的總量擴(kuò)張政策是難以解決有效需求不足問(wèn)題的。日本在上世紀(jì)80年代后期開(kāi)始,采取擴(kuò)張的財(cái)政政策和貨幣政策,但經(jīng)濟(jì)卻始終啟而不發(fā),關(guān)鍵在于日本未能將結(jié)構(gòu)調(diào)整政策有效地結(jié)合于總量擴(kuò)張政策之中,未能形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。因此,目前情況下,我們不能一味地依賴擴(kuò)大財(cái)政赤字與大規(guī)模發(fā)行國(guó)債來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),財(cái)政支出的增加,必須建立在財(cái)政收入可靠增長(zhǎng)的基礎(chǔ)之上,同時(shí)注意解決如下幾個(gè)方面的問(wèn)題:
        第一,積極財(cái)政政策的完善應(yīng)該從轉(zhuǎn)變政府投資方式入手。積極財(cái)政政策的重點(diǎn),應(yīng)該從財(cái)政投資這種直接手段轉(zhuǎn)向利用財(cái)政投融資、財(cái)政貼息等間接手段,使政府投資成為杠桿,有效地帶動(dòng)社會(huì)投資。具體包括:(1)改變財(cái)政投融資方式,逐步建立起適合中國(guó)國(guó)情的財(cái)政投融資制度,以便從制度上解決財(cái)政投資需求與投資供給之間的矛盾。(2)采取多種手段吸納社會(huì)資金。運(yùn)用財(cái)政貼息、財(cái)政參股、財(cái)政擔(dān)保等手段吸納社會(huì)資金,尤其是民營(yíng)企業(yè)參與社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域,從而產(chǎn)生“四兩撥千斤”的功效。值得進(jìn)一步指出的是,民間投資的增長(zhǎng)對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。近幾年來(lái),在積極財(cái)政政策的帶動(dòng)下,全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增幅較快,但如果民間投資增長(zhǎng)緩慢,則會(huì)影響市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。因此,除了實(shí)施積極財(cái)政政策之外,還應(yīng)全面落實(shí)引導(dǎo)擴(kuò)大民間投資的政策,如落實(shí)準(zhǔn)入政策、降低準(zhǔn)入門檻,在稅收上切實(shí)實(shí)行國(guó)民待遇,防止稅負(fù)不公、雙重征稅等歧視性措施。要加強(qiáng)金融支持,拓寬中小企業(yè)的直接和間接融資渠道,加強(qiáng)法律保障和服務(wù)機(jī)構(gòu)。
        第二,運(yùn)用公共支出政策,刺激國(guó)內(nèi)需求增長(zhǎng)。根據(jù)我國(guó)目前實(shí)際情況,充分利用有利條件,適當(dāng)多增加一些公共支出,主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理等投資風(fēng)險(xiǎn)小、既有經(jīng)濟(jì)效益又有社會(huì)效益的項(xiàng)目。這樣做,不僅可以改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境條件,在一定程度上消除長(zhǎng)期以來(lái)制約經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不利因素,而且也有助于創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì),緩解就業(yè)壓力,增加城鄉(xiāng)居民消費(fèi)。
        第三,調(diào)整收入分配關(guān)系,啟動(dòng)最終消費(fèi)。在這方面,一是要從調(diào)整體制內(nèi)人員的收入水平入手,以處于類似于我國(guó)發(fā)展階段的國(guó)家其國(guó)內(nèi)體制外的工資水平為參照系,結(jié)合我國(guó)社會(huì)保障制度貨幣化的政策,調(diào)整體制內(nèi)人員的工資待遇。二是要通過(guò)改革,認(rèn)真落實(shí)對(duì)企業(yè)和農(nóng)民的減負(fù)政策,為提高職工和農(nóng)民收入水平與購(gòu)買力創(chuàng)造有利條件。三是要適當(dāng)增加轉(zhuǎn)移性支出的比重,加大國(guó)家財(cái)政對(duì)建立和完善社會(huì)保障制度的支持力度,對(duì)住房、醫(yī)療、教育和就業(yè)制度等需要財(cái)政支持的改革,要制定反周期的操作。要力求減輕居民支出中的改革費(fèi)用負(fù)擔(dān),穩(wěn)定居民的支出預(yù)期。
        第四,應(yīng)充分注意政策的適時(shí)調(diào)整和漸進(jìn)轉(zhuǎn)換。主要是通過(guò)市場(chǎng)和消費(fèi)替代、民間和企業(yè)投資替代、出口需求替代,為積極財(cái)政政策的逐步“淡出”和轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件。與此同時(shí),還應(yīng)該加大財(cái)政政策引導(dǎo)結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度,增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁,形成一整套帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和不斷升級(jí)的創(chuàng)新機(jī)制;建立規(guī)范化的政府間轉(zhuǎn)移支付制度,提高中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力,為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造條件;優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu),規(guī)范稅費(fèi)關(guān)系,使稅制本身對(duì)經(jīng)濟(jì)景氣產(chǎn)生有效的調(diào)節(jié)作用,同時(shí),也增強(qiáng)政府的調(diào)控能力。

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