論中美公路稅收及我國(guó)公路稅收發(fā)展

　　早在18 世紀(jì)，亞當(dāng)•斯密就在《國(guó)富論》中指出：“一切改良中，以交通改良為最有效。”世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)也都證明了完善的交通網(wǎng)絡(luò)對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是至關(guān)重要的。從美國(guó)的稅收發(fā)展來(lái)作為我國(guó)公路稅收發(fā)展的參考，我們借鑒其先進(jìn)的稅收體系，對(duì)于我國(guó)公路事業(yè)的發(fā)展有重大意義，對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有深遠(yuǎn)的影響。

　　一、中美公路概況

　　自從1988 年10 月31 日我國(guó)第一條高速公路—滬嘉高速公路建成通車, 到2008 年, 我國(guó)高速公路建設(shè)已經(jīng)走過(guò)20年歷程。20年來(lái), 我國(guó)高速公路里程從零的突破增至5.3萬(wàn)公里, 使我國(guó)主要公路運(yùn)輸通道交通緊張狀況得到明顯緩解, 長(zhǎng)期存在的運(yùn)輸能力緊張狀況得到明顯改善。“十一五”期間, 交通部將著手組織實(shí)施國(guó)家高速公路網(wǎng)規(guī)劃, 到2010年, 全國(guó)高速公路總里程將達(dá)到6.5 萬(wàn)公里; 到2020年, 基本建成國(guó)家高速公路網(wǎng), 高速公路通車?yán)锍虒⑦_(dá)到10萬(wàn)公里。

　　美國(guó)是世界上較早建成全國(guó)性公路網(wǎng)的國(guó)家，其中9.1 萬(wàn)公里高速公路連接了全國(guó)所有5 萬(wàn)人口以上的城鎮(zhèn)，形成了以州際為核心的橫貫東西、縱穿南北的高速公路主骨架，占到了世界高速公路總里程的三分之一。美國(guó)公路的快速發(fā)展正是得益于其完善的公路稅收體系。然而，近年來(lái)隨著美國(guó)公路支出的不斷增加，為了更好地滿足公路的發(fā)展需求，美國(guó)在公路稅收領(lǐng)域發(fā)生了許多重要變革。

　　二、中美公路稅收制度的對(duì)比

　　1.我國(guó)公路稅收制度

　　高速公路具有準(zhǔn)公用物品的特性。稅收的本質(zhì)是人們享受國(guó)家(政府) 提供的公用物品而支付的價(jià)格費(fèi)用, 若高速公路被看作是純公用物品, 高速公路將由政府財(cái)政支出提供, 政府通過(guò)稅收形式籌集資金。但高速公路同時(shí)又具有私人物品特性, 具有一定的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性, 并且高速公路可采取設(shè)置護(hù)欄、收費(fèi)站的措施向享受服務(wù)的居民收費(fèi)。目前世界各國(guó)收費(fèi)通行與免費(fèi)通行的高速公路并存, 在理論上看可以說(shuō)是公用物品和私人物品性質(zhì)的高速公路并存。施行高速公路免費(fèi)通行的國(guó)家, 高速公路被看作純公用物品, 純公用物品的供給, 市場(chǎng)是失靈的, 只能由政府財(cái)政提供, 政府通過(guò)向居民征稅來(lái)“收費(fèi)” 。而如本文前段所述, 我國(guó)現(xiàn)有的稅收制度籌集的財(cái)政收入, 已經(jīng)面臨著財(cái)政支出的壓力, 無(wú)法為高速公路的供給提供足夠的財(cái)政支持, 只能將高速公路交由市場(chǎng)供給, 政府通過(guò)制定價(jià)格機(jī)制以確保市場(chǎng)供給有效。而正由于政府保留確定價(jià)格的權(quán)利, 高速公路行業(yè)的供需關(guān)系、資源配置的效率不是由市場(chǎng)決定, 而是由政府選擇的一系列政策決定。

　　毫無(wú)疑問(wèn), 我國(guó)快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)有著對(duì)高速公路的強(qiáng)烈需求, 從政府制定的高速公路發(fā)展規(guī)劃中也能感受到政府對(duì)發(fā)展高速公路的迫切意愿, 然而高速公路行業(yè)的供需關(guān)系、資源配置的效率不是由市場(chǎng)決定, 因而政府選擇的一系列制度安排能否確保高速公路行業(yè)發(fā)展愿景得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。政府選擇的直接的制度安排包括財(cái)政補(bǔ)貼、批準(zhǔn)收費(fèi)權(quán)及收費(fèi)年限、制定收費(fèi)價(jià)格, 間接的制度安排主要為稅收制度。我國(guó)稅收制度有強(qiáng)調(diào)收入功能的特性, 具體到高速公路行業(yè)也不例外, 雖然有部分稅收優(yōu)惠政策, 但優(yōu)惠不夠。

　　我國(guó)現(xiàn)有的稅收制度, 增值稅覆蓋范圍小,大部分的勞務(wù)被排除在增值稅的征收范圍之外, 并且抵扣鏈條不完善, 增加了高速公路行業(yè)的稅負(fù)。高速公路自建設(shè)開(kāi)始到通車以后, 要消耗大量的工程勞務(wù), 而我國(guó)現(xiàn)有稅收制度, 對(duì)該部分工程勞務(wù)計(jì)征營(yíng)業(yè)稅, 并且直接轉(zhuǎn)嫁到高速公路行業(yè)的建設(shè)成本和營(yíng)運(yùn)成本, 而不能作為勞務(wù)使用者的高速公路的進(jìn)項(xiàng)稅額來(lái)抵扣其車輛通行費(fèi)的營(yíng)業(yè)稅, 增加了高速公路的建設(shè)成本和維修成本, 對(duì)高速公路行業(yè)的發(fā)展, 高速公路通車后的路面維修, 都起到了一定的限制性的作用。

　　綜上所述，我們目前的公路稅收制度在一定程度上促進(jìn)了公路事業(yè)的發(fā)展，但同時(shí)有很多問(wèn)題存在，我國(guó)現(xiàn)處在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善時(shí)期的稅制改革階段，對(duì)于公路稅收制度的發(fā)展要重視起來(lái)，才可以進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)“三步走”偉大戰(zhàn)略打下良好的基礎(chǔ)。

　　2 美國(guó)公路稅收制度

　　美國(guó)公路網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展得益于完善的公路融資體制和融資立法，自1956 年公路融資改革以來(lái)，美國(guó)政府先后出臺(tái)了許多相關(guān)法案，通過(guò)運(yùn)用法律手段對(duì)公路資金的籌集、分配和使用進(jìn)行了較為規(guī)范的管理，包括公路資金的來(lái)源、稅種的選擇和稅率的大小、各投資主體的責(zé)任劃分和具體出資比例的多少，都通過(guò)立法的形式做出了規(guī)定。長(zhǎng)久以來(lái)，美國(guó)公路融資一直秉承著“使用者付費(fèi)”的原則，公路項(xiàng)目的資金主要來(lái)源于使用者稅。一方面依據(jù)“使用者付費(fèi)”的原則，通過(guò)由車輛的使用者承擔(dān)道路成本而達(dá)到為公路建設(shè)融資的目的;另一方面引導(dǎo)使用者的消費(fèi)行為，通過(guò)設(shè)置和調(diào)整稅目、稅率來(lái)促使消費(fèi)者對(duì)各種資源的合理使用，達(dá)到保護(hù)環(huán)境與節(jié)能減排的目的。美國(guó)公路使用者稅的設(shè)計(jì)主要是針對(duì)車輛的購(gòu)買、擁有及使用三個(gè)階段進(jìn)行征收的，主要包括來(lái)自機(jī)動(dòng)車燃油稅、車輛購(gòu)置稅、輪胎稅以及初期設(shè)置的潤(rùn)滑油稅等。購(gòu)車階段，車主要辦理各種手續(xù)以獲得合法擁有權(quán)時(shí)所必須支付的稅費(fèi)，主要包括對(duì)貨車、拖車、公共車輛以及摩托車征收的購(gòu)置稅;保有階段，車主只要擁有汽車，無(wú)論是否使用，都必須按月或年交納一定的費(fèi)用，如重型車輛使用稅;使用階段，包括汽油、柴油、潤(rùn)滑油、汽車輪胎及配件材料與易耗品的消費(fèi)稅、重量里程稅等。美國(guó)公路采用的是公路建設(shè)專項(xiàng)基金制，聯(lián)邦信托基金是由美國(guó)中央政府征收和管理，主要用于州際公路系統(tǒng)和主干道路建設(shè)養(yǎng)護(hù)的公路專項(xiàng)資金(從1983 年起信托基金的12% 左右會(huì)用于公共交通)，其資金來(lái)源主要以消費(fèi)稅為主，其中燃油稅所占比重較大。以1957 年為例，征收燃油稅獲得的收入占到了全部的89.4%。到了20世紀(jì)70 年代末80 年代初，美國(guó)公路資金嚴(yán)重不足，燃油稅比例在1980 年下降到了57.8%。美國(guó)政府為了解決資金壓力，于1982 年通過(guò)了《路上運(yùn)輸資助法》和1984 年的《虧損減免法》，兩部法律提高了燃油稅率，將汽油、柴油稅的稅率由原來(lái)的4 美分/加侖，提高到15 美分/加侖，很快燃油稅比例在1985 年上升到76%，此后一直呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，截止2005 年底，燃油稅已經(jīng)占到了該基金的86.1%。除去燃油稅以外，貨車、公車及拖車購(gòu)置稅位居第二，以2005 年計(jì)算，比例占到了9.1%，其它的超重貨車使用稅以及輪胎稅分別占到了3.3%和1.5%。在美國(guó)的州級(jí)收入中，資金主要采取以下三種方式籌集，即道路使用者收入、州級(jí)普通稅收以及發(fā)行公路債。

　　三、促進(jìn)我國(guó)高速公路行業(yè)快速發(fā)展的稅收政策建議

　　在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中, 政府選擇強(qiáng)調(diào)收入功能的稅收制度安排是其內(nèi)在的要求。由于制度選擇的慣性, 我國(guó)高速公路行業(yè)稅收制度沒(méi)有給高速公路行業(yè)發(fā)展提供足夠的稅收優(yōu)惠, 不利于解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展同落后的交通運(yùn)輸之間的矛盾, 不利于實(shí)現(xiàn)我國(guó)高速公路網(wǎng)的宏偉藍(lán)圖。

　　1 弱化高速公路行業(yè)稅收制度的收入目標(biāo)

　　弱化高速公路行業(yè)稅收制度的收入目標(biāo), 提供足夠的稅收優(yōu)惠政策以確保高速公路又好又快地發(fā)展。我國(guó)政府應(yīng)提供更寬松的稅收制度環(huán)境, 以鼓勵(lì)高速公路行業(yè)投資主體、資金來(lái)源的多元化發(fā)展, 促進(jìn)我國(guó)高速公路發(fā)展和財(cái)政收入之間的良性循環(huán), 以緩解我國(guó)財(cái)政支出壓力, 確保高速公路又好又快地發(fā)展。

　　2.構(gòu)建多環(huán)節(jié)的公路使用者稅。借鑒國(guó)外公路稅種設(shè)計(jì)，適當(dāng)降低購(gòu)置環(huán)節(jié)的稅費(fèi)，完善保有和使用環(huán)節(jié)的稅種，從而構(gòu)建起多稅種的公路稅收體系，增加政府財(cái)力，從而構(gòu)建起多稅種的公路稅收體系，有利于加大政府對(duì)公路的投資力度。

　　3.合理設(shè)計(jì)公路稅收的稅率，降低我國(guó)在購(gòu)買環(huán)節(jié)的相應(yīng)稅費(fèi)，同時(shí)通過(guò)采用差別稅率，如對(duì)大型車或高能耗車采取高稅率，小型車或小排量車采取低稅率，從而發(fā)揮其在車輛使用者的行為調(diào)節(jié)上的積極作用，達(dá)到節(jié)能減排的目的。

　　4.鑒于我國(guó)目前收費(fèi)公路較多，必須探求建立一種收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，從而能夠及時(shí)調(diào)整使用者的通行費(fèi)負(fù)擔(dān)，提高消費(fèi)者對(duì)收費(fèi)公路的接受度。

　　四、總結(jié)：

　　我國(guó)稅收改革起步較晚，但發(fā)展較迅速，其他出現(xiàn)的問(wèn)題是由于我們稅改經(jīng)驗(yàn)不足造成的。本文從中美兩國(guó)實(shí)際情況出發(fā)，總結(jié)了中美兩國(guó)公路稅收制度，從中發(fā)現(xiàn)了我國(guó)目前公路稅收存在的一些問(wèn)題，通過(guò)借鑒美國(guó)先進(jìn)的公路稅收制度，結(jié)合我們當(dāng)前公路發(fā)展實(shí)際現(xiàn)狀，提出了一些合理性的建議，希望可以為我國(guó)公路事業(yè)的發(fā)展盡一份力量。