江蘇省律師評(píng)職稱論文(2)
江蘇省律師評(píng)職稱論文篇二
淺談我國的律師管理體制
摘要：
自1979年恢復(fù)律師制度以來，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國的律師管理體制經(jīng)歷了從單一的司法行政管理過渡到司法行政機(jī)關(guān)為主、律師協(xié)會(huì)為輔的律師管理體制，再到現(xiàn)行的司法行政機(jī)關(guān)和律師協(xié)會(huì)“兩結(jié)合”管理體制?？傮w而言，我國現(xiàn)行的律師管理體制是適合我國國情，是很有必要的。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及中國法治進(jìn)程的推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到我國當(dāng)前的“兩結(jié)合”律師管理體制也存在著一定的問題。我們應(yīng)當(dāng)回顧我國律師管理體制的發(fā)展歷程，在借鑒國外律師管理體制模式的基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析我國律師管理體制的問題并對(duì)其完善，以使其適應(yīng)并推動(dòng)我國律師業(yè)的發(fā)展。
一、我國律師管理體制的歷史發(fā)展及現(xiàn)狀
律師管理體制，是指律師工作管理系統(tǒng)中的機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)限劃分的組織制度及該制度所確定的法律關(guān)系，是一個(gè)國家法律規(guī)定或者認(rèn)可的對(duì)律師進(jìn)行管理的制度。律師管理體制是否合理，在很大程度上決定著管理的功效，影響著律師事業(yè)的發(fā)展。
(一)我國律師管理體制的現(xiàn)狀
2007年修訂的《律師法》擴(kuò)大了律師協(xié)會(huì)的職權(quán)，進(jìn)一步確認(rèn)和完善了“司法行政機(jī)關(guān)宏觀管理下的律師行業(yè)管理”的律師管理體制。
(1)司法行政機(jī)關(guān)的行政管理。按照律師法的有關(guān)規(guī)定，司法行政機(jī)關(guān)對(duì)律師行業(yè)的管理具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
宏觀的監(jiān)督和指導(dǎo)?！堵蓭煼ā返谒臈l規(guī)定：“司法行政部門依照本法對(duì)律師、律師事務(wù)所和律師協(xié)會(huì)進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。”第四十四條：“全國律師協(xié)會(huì)章程由全國會(huì)員代表大會(huì)制定，報(bào)國務(wù)院司法行政部門備案。地方律師協(xié)會(huì)章程由地方會(huì)員代表大會(huì)制定，報(bào)同級(jí)司法行政部門備案。”
律師執(zhí)業(yè)資格審查權(quán)?！堵蓭煼ā返谖鍡l規(guī)定了申請(qǐng)律師執(zhí)業(yè)的條件。第六條規(guī)定了申請(qǐng)律師執(zhí)業(yè)的程序、初步審查機(jī)關(guān)和審核機(jī)關(guān)，“申請(qǐng)律師執(zhí)業(yè)，應(yīng)當(dāng)向設(shè)區(qū)的市級(jí)或者直轄市的區(qū)人民政府司法行政部門提出申請(qǐng)，并提交材料，受理申請(qǐng)的部門應(yīng)當(dāng)自受理之日起二十日內(nèi)予以審查，并將審查意見和全部申請(qǐng)材料報(bào)送省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門。由省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門作出是否準(zhǔn)予執(zhí)業(yè)的決定。
(2)律師協(xié)會(huì)的行業(yè)管理。
保障律師依法執(zhí)業(yè)，維護(hù)律師的合法權(quán)益。中華全國律師協(xié)會(huì)的宗旨是：團(tuán)結(jié)和教育會(huì)員維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)，忠實(shí)于律師事業(yè)，遵守律師執(zhí)業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律。維護(hù)會(huì)員的合法權(quán)益;提高會(huì)員的執(zhí)業(yè)素質(zhì);加強(qiáng)行業(yè)自律，促進(jìn)律師事業(yè)的健康發(fā)展，為依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，促進(jìn)社會(huì)的文明不斷進(jìn)步而奮斗。
制定行業(yè)規(guī)范和懲戒規(guī)則。全國律師協(xié)會(huì)已經(jīng)制定了《律師職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律規(guī)范》、《律師協(xié)會(huì)會(huì)員處分規(guī)則》。新的律師法明確規(guī)定了律師協(xié)會(huì)有“制定行業(yè)規(guī)范和懲戒規(guī)則”的權(quán)力。
組織律師業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德、執(zhí)業(yè)紀(jì)律教育，對(duì)律師的執(zhí)業(yè)活動(dòng)進(jìn)行考核。
組織管理申請(qǐng)律師職業(yè)人員的實(shí)習(xí)活動(dòng)，對(duì)實(shí)習(xí)人員進(jìn)行考核。2007年修正的律師法規(guī)定了申請(qǐng)律師執(zhí)業(yè)證書時(shí)需提交“律師協(xié)會(huì)出具的申請(qǐng)人實(shí)習(xí)考核合格的材料”。
二、我國實(shí)行“兩結(jié)合”律師管理體制的必要性
(一)單一的行政機(jī)關(guān)管理體制存在缺陷
首先，律師行業(yè)是專業(yè)性很強(qiáng)的職業(yè)，其發(fā)展有著自身的規(guī)律，對(duì)律師行業(yè)的管理應(yīng)該適應(yīng)律師行業(yè)發(fā)展規(guī)律的要求。行政管理機(jī)關(guān)往往很難關(guān)注很深，缺乏對(duì)律師行業(yè)發(fā)展規(guī)律的把握。
其次，司法行政機(jī)關(guān)管理過寬、過濫，會(huì)降低管理效率。同時(shí)，單一的律師行政管理容易導(dǎo)致管理的主觀化、官僚化，不但不能充分調(diào)動(dòng)律師參與管理的積極性，甚至?xí)褐坡蓭煹姆e極性，從而制約律師業(yè)的發(fā)展。
(二)律師協(xié)會(huì)行業(yè)管理的不足
首先，律師制度是我國司法制度的一個(gè)重要組成部分。我國的律師協(xié)會(huì)并非是律師業(yè)自身發(fā)展的產(chǎn)物，而是伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治體制改革，在司法行政機(jī)關(guān)的全力推動(dòng)下產(chǎn)生和發(fā)展起來的。我國律師協(xié)會(huì)產(chǎn)生和發(fā)展的特殊歷程決定了在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)仍然需要司法行政機(jī)關(guān)的扶持和指導(dǎo)。
其次，律師協(xié)會(huì)是律師自己的行業(yè)組織，維護(hù)律師的共同利益是其存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。在律師管理的過程中必然會(huì)出現(xiàn)國家利益、公共利益與律師協(xié)會(huì)會(huì)員之間利益的沖突，在這種情況下，作為律師利益代表的律師協(xié)會(huì)可能會(huì)選擇其會(huì)員的利益而放棄其他利益。
三、完善“兩結(jié)合”律師管理體制的建議
(一)我國“兩結(jié)合”律師管理體制存在的問題
經(jīng)過多年的發(fā)展，我國現(xiàn)行的司法行政機(jī)關(guān)和律師協(xié)會(huì)“兩結(jié)合”的律師管理體制與原來單一的司法行政機(jī)關(guān)的管理體制相比，有了較大的突破，比較符合我國的國情，有力的推動(dòng)了我國律師業(yè)的健康發(fā)展。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、民主法治的進(jìn)步，現(xiàn)行的管理體制也暴露了許多弊端。
(1)律師協(xié)會(huì)的管理職能不健全。律師行業(yè)的管理一般體現(xiàn)在律師執(zhí)業(yè)資格證審查權(quán)、律師行業(yè)規(guī)范制定權(quán)、律師懲戒權(quán)方面。在我國現(xiàn)行的律師管理體制下，律師執(zhí)業(yè)資格證的授予和實(shí)質(zhì)意義上的律師懲戒權(quán)，例如律師一定時(shí)期的停止執(zhí)業(yè)、律師執(zhí)業(yè)資格證的吊銷，都由司法行政機(jī)關(guān)行使，律師協(xié)會(huì)只有行業(yè)規(guī)范制定權(quán)和一些口頭意義上的懲戒權(quán)，例如訓(xùn)誡、通報(bào)批評(píng)、公開譴責(zé)。
(2)律師行業(yè)規(guī)范制定權(quán)方面。我國現(xiàn)行的《律師法》只規(guī)定了律師協(xié)會(huì)享有行業(yè)規(guī)范制定權(quán)，并沒有規(guī)定司法行政機(jī)關(guān)也有這項(xiàng)權(quán)力。但是司法行政機(jī)關(guān)在行使管理權(quán)的過程中制定的規(guī)章也包含了部分行業(yè)規(guī)范。這樣，當(dāng)二者對(duì)相同的事項(xiàng)都制定出行業(yè)規(guī)范時(shí)，律師就會(huì)無所適從。
(3)司法行政機(jī)關(guān)和律師協(xié)會(huì)之間的人事關(guān)系未理清。目前，相當(dāng)一部分律師協(xié)會(huì) 秘書處人員與司法行政律師 管理處人員為“兩塊牌子，一套人馬”。律師協(xié)會(huì)的會(huì)長要么由離退休的司法廳局長擔(dān)任，要么由在任的司法行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)兼任。由于這些領(lǐng)導(dǎo)不是執(zhí)業(yè)律師，在管理的觀念和方法上都有行政化的色彩，使名義上的“兩結(jié)合”管理變?yōu)閷?shí)質(zhì)上的單一管理。[ 于志強(qiáng)：《試論我國律師管理體制》，載《理論研究》2011年第12期。]
(二)明確“兩結(jié)合”管理體制下律師協(xié)會(huì)的管理職能
(1)律師執(zhí)業(yè)資格審查權(quán)。要成為律師，首先必須取得律師執(zhí)業(yè)資格。我國《律師法》第六條規(guī)定：“ 申請(qǐng)律師執(zhí)業(yè)，應(yīng)當(dāng)向設(shè)區(qū)的市級(jí)或者直轄市的區(qū)人民政府司法行政部門提出申請(qǐng)，并提交下列材料：國家統(tǒng)一司法 考試合格證書;律師協(xié)會(huì)出具的申請(qǐng)人 實(shí)習(xí)考核合格的材料;申請(qǐng)人的身份證明;律師事務(wù)所出具的同意接受申請(qǐng)人的證明。受理申請(qǐng)的部門應(yīng)當(dāng)自受理之日起二十日內(nèi)予以審查，并將審查意見和全部申請(qǐng)材料報(bào)送省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門。我們可以發(fā)現(xiàn)我國律師執(zhí)業(yè)資格審查權(quán)嚴(yán)格來說屬于司法行政機(jī)關(guān)所有，律師協(xié)會(huì)只是分享了一小部分律師執(zhí)業(yè)資格審查權(quán)。筆者建議把申請(qǐng)律師執(zhí)業(yè)資格的初步審查權(quán)交于省級(jí)的律師協(xié)會(huì)，省級(jí)的律師協(xié)會(huì)進(jìn)行初步審查后將申請(qǐng)材料報(bào)送省級(jí)政府司法行政部門，由省級(jí)政府的司法行政機(jī)關(guān)作最后的決定。從而更好地體現(xiàn)“兩結(jié)合”的管理體制。
(2)律師行業(yè)規(guī)范制定權(quán)。如前所述，我國現(xiàn)行的《律師法》只規(guī)定了律師協(xié)會(huì)享有行業(yè)規(guī)范制定權(quán)，并沒有規(guī)定司法行政機(jī)關(guān)也有這項(xiàng)權(quán)力。但是司法行政機(jī)關(guān)在行使管理權(quán)的過程中制定的規(guī)章也包含了部分行業(yè)規(guī)范。這樣，當(dāng)律師協(xié)會(huì)依法行使法律規(guī)定的行業(yè)規(guī)范制定權(quán)時(shí)，卻有可能因?yàn)橹贫ǖ男袠I(yè)規(guī)范與司法行政機(jī)關(guān)“非法”制定的部門規(guī)章相抵觸而無效，豈不可笑。[ 吳瑞文：《我國律師管理體制研究》，第26頁。]筆者主張，我國目前的行業(yè)規(guī)范制定權(quán)全部劃歸律師協(xié)會(huì)行使，行業(yè)規(guī)范由律師協(xié)會(huì)制定后由司法部進(jìn)行審查并發(fā)布實(shí)施。這樣就不會(huì)出現(xiàn)上述所說的尷尬情景。
(3)律師懲戒權(quán)。律師懲戒權(quán)是律師行業(yè)規(guī)范制定權(quán)的延伸，只有擁有了律師懲戒權(quán)才能夠保證律師協(xié)會(huì)制定的行業(yè)規(guī)范的實(shí)施。
我國目前由司法行政機(jī)關(guān)和律師協(xié)會(huì)共同行使律師懲戒權(quán)。針對(duì)上述律師懲戒權(quán)方面的不足，筆者建議應(yīng)當(dāng)將我國律師協(xié)會(huì)的行業(yè)懲戒權(quán)擴(kuò)展為：訓(xùn)誡、通報(bào)批評(píng)、公開譴責(zé)、警告、罰款、沒收違法所得、一定時(shí)間的停止執(zhí)業(yè)、一定時(shí)期的停業(yè)整頓、吊銷律師執(zhí)業(yè)證書調(diào)查建議權(quán)。司法行政機(jī)關(guān)只保留吊銷律師執(zhí)業(yè)證書的決定權(quán)，即除吊銷律師執(zhí)業(yè)證書的權(quán)力，由律師協(xié)會(huì)和司法行政機(jī)關(guān)共同行使外，其他權(quán)力均歸律師協(xié)會(huì)所有，這樣能更好的促進(jìn)律師行業(yè)的自治 發(fā)展。
(三)明確“兩結(jié)合”律師管理體制下司法行政機(jī)關(guān)管理職能
(1)司法行政機(jī)關(guān)對(duì)律師協(xié)會(huì)的監(jiān)督。對(duì)律師協(xié)會(huì)制定的行業(yè)規(guī)范進(jìn)行審查發(fā)布。律師業(yè)的行業(yè)規(guī)范由律師協(xié)會(huì)制定后由司法部進(jìn)行審查并頒布實(shí)施，通過這兩個(gè)管理主體運(yùn)作程序的結(jié)合來賦予其以部門規(guī)章的法律效力。對(duì)律師資格審查權(quán)。如前所述，律師執(zhí)業(yè)資格證的審核和頒發(fā)由司法行政機(jī)關(guān)行使，申請(qǐng)律師人員的實(shí)習(xí)、初步審查等程序由律師協(xié)會(huì)來 組織進(jìn)行。對(duì)律師協(xié)會(huì)懲戒權(quán)的監(jiān)督。司法行政機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)的律師協(xié)會(huì)作出的懲戒認(rèn)為不當(dāng)時(shí)可以要求其說明理由，認(rèn)為理由不成立時(shí)可責(zé)令改正，仍不改正的可以自行作出處罰決定。
(2)司法行政機(jī)關(guān)對(duì)律師協(xié)會(huì)的指導(dǎo)。司法行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
制定行業(yè)發(fā)展政策，主要包括組織制定律師行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章的出臺(tái)以完善律師制度的法律體系。協(xié)調(diào)改善執(zhí)業(yè) 環(huán)境，主要是協(xié)調(diào)公安機(jī)關(guān)、法院、檢察院等相關(guān)部門保障律師的調(diào)查取證、會(huì)見、閱卷等執(zhí)業(yè)權(quán)利。調(diào)整法律服務(wù)供需關(guān)系，履行法律援助義務(wù)，解決法律服務(wù)供需矛盾的問題。
在堅(jiān)持“兩結(jié)合”的前提下，筆者分析了我國現(xiàn)行的律師管理體制存在的問題，并提出了完善的建議，對(duì)律師執(zhí)業(yè)資格審查權(quán)、律師行業(yè)規(guī)范制定權(quán)、律師懲戒權(quán)等權(quán)力進(jìn)行了重新劃分。提出以上權(quán)力主要應(yīng)當(dāng)由律師協(xié)會(huì)來行使，同時(shí)在具體權(quán)力的行使過程中體現(xiàn)司法行政機(jī)關(guān)對(duì)律師協(xié)會(huì)的監(jiān)督和指導(dǎo)。這樣就使律師協(xié)會(huì)擁有更多的自治權(quán)力，同時(shí)司法行政機(jī)關(guān)也站在更高的角度，對(duì)律師協(xié)會(huì)進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。
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