一、挑燈看劍：中國養(yǎng)老“三規(guī)劃”

　　為應(yīng)對(duì)老齡化的挑戰(zhàn)，中國政府分別在2011年9月17日、2011年12月16日和2012年6月14日頒布了《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011-2015年)》和《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》等關(guān)乎養(yǎng)老的文件。這三份文件具有很強(qiáng)的政策導(dǎo)向性，有必要予以簡介。

　　在《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中，提出了“十二五”期間中國老齡事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)。主要有：建立應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略體系基本框架，制定實(shí)施老齡事業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃;健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保障體系，初步實(shí)現(xiàn)全國老年人人人享有基本養(yǎng)老保障;健全老年人基本醫(yī)療保障體系，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為轄區(qū)內(nèi)65歲及以上老年人開展健康管理服務(wù)，普遍建立健康檔案;建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系，居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本健全;全面推行城鄉(xiāng)建設(shè)涉老工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、無障礙設(shè)施改造和新建小區(qū)老齡設(shè)施配套建設(shè)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn);增加老年文化、教育和體育健身活動(dòng)設(shè)施，進(jìn)一步擴(kuò)大各級(jí)各類老年大學(xué)(學(xué)校)辦學(xué)規(guī)模;加強(qiáng)老年社會(huì)管理工作等。

　　《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011-2015年)》提出的建設(shè)目標(biāo)是：到2015年，基本形成制度完善、組織健全、規(guī)模適度、運(yùn)營良好、服務(wù)優(yōu)良、監(jiān)管到位、可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系;每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到30張;居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本健全。并將建設(shè)任務(wù)分解為以下幾方面：改善居家養(yǎng)老環(huán)境，健全居家養(yǎng)老服務(wù)支持體系;在居家養(yǎng)老層面，支持有需求的老年人實(shí)施家庭無障礙設(shè)施改造;在城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老層面，重點(diǎn)建設(shè)老年人日間照料中心、托老所、老年人活動(dòng)中心、互助式養(yǎng)老服務(wù)中心等社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施，推進(jìn)社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)功能，使日間照料服務(wù)基本覆蓋城市社區(qū)和半數(shù)以上的農(nóng)村社;在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老層面，重點(diǎn)推進(jìn)供養(yǎng)型、養(yǎng)護(hù)型、醫(yī)護(hù)型養(yǎng)老設(shè)施建設(shè);提高社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)裝備水平;加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)等。

　　由人力資源社會(huì)保障部、發(fā)展改革委、民政部、財(cái)政部、衛(wèi)生部和社?；饡?huì)聯(lián)合制定的《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》提出了“十二五”期間要實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)保障人群的基本覆蓋，到“十二五”期末，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到3.57億人，新農(nóng)保參保人數(shù)達(dá)到4.5億人等發(fā)展目標(biāo)。該規(guī)劃特別強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)的重要性，提出要“大力推進(jìn)社會(huì)保障制度建設(shè)，基本解決制度缺失問題”。畢竟，保障制度建設(shè)的滯后會(huì)催生社會(huì)焦慮。從內(nèi)容來看，此番制度建設(shè)主要分為三方面：一是實(shí)施應(yīng)對(duì)人口老齡化的社會(huì)保障政策。二是建立健全家庭養(yǎng)老支持政策。三是繼續(xù)做大做強(qiáng)社會(huì)保障戰(zhàn)略儲(chǔ)備資金等。

　　綜合上述三份《規(guī)劃》，可看出中國政府早已意識(shí)到老齡化問題的嚴(yán)峻性，并在積極的采取應(yīng)對(duì)措施。這些規(guī)劃也彰顯了政府為人民服務(wù)、謀福祉的誠意。若能深入貫徹實(shí)施，想來民眾的福利狀況會(huì)有極大改善。但從另一方面看，如果將這些規(guī)劃看作“頂層設(shè)計(jì)”，那么，這樣的“頂層設(shè)計(jì)”是否觸及到了問題的本質(zhì)?在我們看來，這三份規(guī)劃總體上只是就養(yǎng)老談養(yǎng)老、就保障談保障，而沒有深入觸及老齡化危機(jī)的內(nèi)在機(jī)制 。究竟什么是老齡化危機(jī)的內(nèi)在機(jī)制?根據(jù)上文的分析，城鄉(xiāng)分治、勞動(dòng)力市場(chǎng)分割、金融安排滯后、生育政策以及政府的財(cái)稅政策等皆可看作中國未富先老的制度性成因，是老齡化危機(jī)內(nèi)在機(jī)制。

　　二、路在何方：一般性政策討論

　　報(bào)告提出要“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)”、“全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”、“整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”，“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，大力發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”等發(fā)展目標(biāo)。這可看成是未來社會(huì)保障、養(yǎng)老等民生建設(shè)的導(dǎo)向性文件。我們需要做的是，在此基礎(chǔ)上就緩解老齡化危機(jī)、破除增長魔障做更為具體的政策分析。

　　從本質(zhì)上講，解決中國式養(yǎng)老問題最重要的是要跳脫傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元分治思維和部門利益，從更大范圍通盤考量。題中之義是改革戶籍制度，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元并軌。就養(yǎng)老而言，目前依然存在著“養(yǎng)老雙軌制”。從歷史的角度看，這種“養(yǎng)老雙軌制”是城鄉(xiāng)分割經(jīng)濟(jì)政策演變的結(jié)果。只有改變這種從城市利益出發(fā)、由城市單方面制定人口流動(dòng)政策的局面，從分割到融合的轉(zhuǎn)變才能夠?qū)崿F(xiàn)。值得注意的是，盡管城市偏向的政策已經(jīng)在改革，但只要戶籍制度存在，就存在著政策反復(fù)的可能性。就長期而言，改革戶籍制度有利于激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力、創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，能提升整個(gè)社會(huì)的財(cái)富水平。

　　在人口政策方面，既有的計(jì)劃生育政策曾為人口年齡結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)的獲取、人口與資源環(huán)境關(guān)系的協(xié)調(diào)做出巨大貢獻(xiàn)，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的改變，原有的生育政策已不適應(yīng)新的“土壤”，反而成為未富先老的政策加速器。在此情境下，需逐步放開計(jì)劃生育政策，可以先擴(kuò)大試點(diǎn)，再根據(jù)實(shí)際效應(yīng)決定是否予以終止 。事實(shí)上，中共中央在1980年發(fā)布的《關(guān)于控制我國人口增長致全體共產(chǎn)黨員共青團(tuán)員的公開信》中，就富有遠(yuǎn)見地提出：“到30年以后，目前特別緊張的人口增長問題可以緩和，也就可以采取不同的人口政策了”。而根據(jù)《人口和計(jì)劃生育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的提法，計(jì)劃生育仍為基本國策。顯然，這樣的改革難度是很大的。關(guān)節(jié)點(diǎn)在于，一是難以達(dá)成共識(shí)，二是已造就了一個(gè)特殊利益群體，放開或終止計(jì)劃生育政策，意味著要適當(dāng)補(bǔ)償該群體。

　　就當(dāng)下而言，如何應(yīng)對(duì)人口紅利的喪失可能是更為具體的問題。隨著大批勞動(dòng)者開始進(jìn)入退休年齡，人口會(huì)呈現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)：一是人們的退休時(shí)間可能會(huì)推后，工作年限會(huì)提高，二是進(jìn)入老齡生活的人也更多。這樣的人口結(jié)構(gòu)對(duì)增加資產(chǎn)會(huì)是一個(gè)強(qiáng)有力的刺激。因?yàn)橥诵菡叩酿B(yǎng)老金將發(fā)揮作用，除開政府或家庭為他們的養(yǎng)老提供保障，其個(gè)人積蓄也將進(jìn)入投資和消費(fèi)領(lǐng)域。從這個(gè)意義上講，老齡化并不等于衰退。問題是，中國的老齡化屬于典型的未富先老，與對(duì)第二個(gè)人口紅利期的暢想相比，我們更當(dāng)盡力避免“蕭條的老齡化”。畢竟長期以來，中國經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重依賴勞動(dòng)者低工資、低保障的成本優(yōu)勢(shì)。何況，若僅從老齡化時(shí)期的儲(chǔ)蓄動(dòng)機(jī)來考察，尚不足以構(gòu)成在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長上與第一次人口紅利相媲美的第二次人口紅利。還應(yīng)該看到在健康壽命延長的情況下，老年人不啻寶貴的人力資源。盡管與青年人相比，老年人體力上稍顯劣勢(shì)，但其工作經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)積累總體上遠(yuǎn)勝于青年人?；诖?，第二次人口紅利也只有從勞動(dòng)力供給和人力資本積累視角來考察，才會(huì)有顯著意義(蔡昉，2012)。中國的現(xiàn)狀是，法定的退休年齡男性為60周歲、女性為50周歲(女干部為55周歲)。與預(yù)期壽命相較，這樣的退休年齡顯然定得太早了。就此而言，可以考慮延長退休年齡 ，開發(fā)二次人口紅利。這一來可以減輕養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)，同時(shí)也能激發(fā)投資和消費(fèi)熱情、創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，這是有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的(見專欄3)。當(dāng)然，延長退休年齡需適當(dāng)兼顧勞動(dòng)供給性質(zhì)與供給意愿。因?yàn)槭苌眢w的局限，體力勞動(dòng)者往往難以在體力工作崗位上延長退休年齡。

　　美國《基督教科學(xué)箴言報(bào)》報(bào)道說，老年人就業(yè)趨勢(shì)已在美國、日本和一些歐洲國家逐漸興起，將在今后數(shù)十年內(nèi)改變這些發(fā)達(dá)國家的就業(yè)市場(chǎng)格局。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，超過65歲仍在工作的美國老人中，有10萬多名農(nóng)民和牧場(chǎng)工人、大約10萬名巴士和出租車司機(jī)、2.5萬名音樂人士、1.7萬名交通協(xié)管員，以及超過8萬名企業(yè)高管(包括股神巴菲特)。一些老年人在專業(yè)領(lǐng)域享有“高齡也高薪”的優(yōu)勢(shì)，例如律師。更多老年人謀得的是低薪崗位，如零售店店員和看門人。從2010年1月至今，55歲以上求職者“瓜分”了美國70%新增就業(yè)機(jī)會(huì)。同時(shí)，越來越多企業(yè)和工廠也愿意為老人提供工作崗位，認(rèn)為他們?yōu)槿丝煽俊⒔?jīng)驗(yàn)豐富。

　　作為老齡化程度全球第二的德國，老年人工作的可能性也在增加。據(jù)德國聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，60歲至64歲的德國女性就業(yè)率從2000年的12%提高至2011年的36%。在同一時(shí)期，該年齡段的男性的就業(yè)率也由28%增至52%。

　　在產(chǎn)業(yè)政策方面，要注意優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和就業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。經(jīng)驗(yàn)研究表明，在相同的產(chǎn)值下，第三產(chǎn)業(yè)能提供更多的就業(yè)崗位。而且，與老年人相關(guān)的老齡產(chǎn)業(yè)大多屬于第三產(chǎn)業(yè)范疇，比如老年旅游、老年健身、老年護(hù)理等。因此，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)不僅能提高經(jīng)濟(jì)吸納就業(yè)的能力(包括大學(xué)生就業(yè))，也有利于開發(fā)老年市場(chǎng)。在適當(dāng)延長退休年齡的情況下，老人可借助其人力資本積累優(yōu)勢(shì)，從事教育、培訓(xùn)等服務(wù)型工作，形成第二次人口紅利，最終化解養(yǎng)老危機(jī)。這可看作是對(duì)報(bào)告提出“大力發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”的具體回應(yīng)。

　　就財(cái)稅政策而言，仍需調(diào)整國民財(cái)富的分配和支出結(jié)構(gòu)，理順地方與中央、國家與個(gè)人的關(guān)系，盡量避免“國富民窮”的局面。通過“做大蛋糕”、“分好蛋糕”，達(dá)成“國富民富”愿景。具體來說，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，關(guān)注民生，充實(shí)養(yǎng)老基金，消除未富先老情境下的社會(huì)焦慮。此外，改革金融制度、建設(shè)和完善金融市場(chǎng)對(duì)養(yǎng)老也尤為重要。在現(xiàn)代社會(huì)，金融市場(chǎng)健康繁榮與否事關(guān)養(yǎng)老金的可持續(xù)性。歐債危機(jī)的一個(gè)重要啟示便是：在稀釋老齡化的諸多途徑中，不僅要調(diào)動(dòng)個(gè)人的積極性，還應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用(鄭秉文，2012)。就當(dāng)今中國而言，養(yǎng)老金可按照“可操作、可持續(xù)、有增長”原則，通過完善國有股減轉(zhuǎn)持相關(guān)政策、做好國有上市公司追溯部分的國有股份劃轉(zhuǎn)工作和擴(kuò)大彩票發(fā)行等渠道，參與市場(chǎng)，走多元化、市場(chǎng)化、國際化投資策略，收保值、增值之效。對(duì)于個(gè)人，應(yīng)積極開拓以金融產(chǎn)品為主的“非人格化養(yǎng)老”路徑，不能過于倚重以血緣、地緣為依托的“人格化養(yǎng)老”路徑。