法律效力概念辯證
法律效力既指規(guī)范性法律文件的效力，又指非規(guī)范性法律文件的效力。規(guī)范性法律文件的效力，是指法律的效力層次和效力范圍，其中法律的生效范圍或適用范圍，對普遍化的人和事具有法律約束力。非規(guī)范性法律文件的效力，則是指合同書、判決書、裁定書、行政決定書等的法律效力，對具體的人和事具有特定的法律約束力。
法律效力即法律約束力或強制力，包括規(guī)范性法律文件和非規(guī)范性法律文件的效力。規(guī)范性法律文件的效力，是指法律的效力層次和效力范圍，前者如憲法高于法律、法律高于行政法規(guī)，同一部門制定的新法優(yōu)于舊法、特殊優(yōu)于一般等。后者則是法律的生效范圍或適用范圍，主要是法律的時間、空間和對象范圍，對普遍化的人和事具有法律約束力。非規(guī)范性法律文件的效力，是指合同書、判決書、裁定書、行政決定書等的法律效力，對具體的人和事具有特定的法律約束力。根據(jù)法律效力的不同，非規(guī)范性文件的效力又可以分為三個層次和類別：一是約定的非規(guī)范性文件的效力。主要指合同行為所形成的各種契約，由平等主體約定、不具有確定力，但有合同拘束力（對當(dāng)事人具有約束力）、證據(jù)力和間接強制執(zhí)行力（需要經(jīng)過仲裁或訴訟轉(zhuǎn)化為仲裁書或裁判書），法條中一般稱為“法律約束力”、“約束力”、“效力”或者“合同效力”。二是公定的非規(guī)范性文件的效力。包括具體行政行為、仲裁行為、法院裁判行為等所形成的文書。由公權(quán)力主體或社會權(quán)力主體單方作出，具有確定力（既判力或既定力）、法律拘束力（對當(dāng)事人和公共機構(gòu)均有約束力）、執(zhí)行依據(jù)力和直接強制執(zhí)行力，法條中一般稱為“法律效力”。三是約定公定混合型的非規(guī)范性文件的效力。主要是具有強制執(zhí)行力的公證債權(quán)文書和經(jīng)司法確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議，由平等主體約定、特殊公權(quán)力主體（公證機構(gòu)或法院）確認(rèn)，不具有確定力，但有法律拘束力（對當(dāng)事人和公共機構(gòu)均有約束力）、執(zhí)行依據(jù)力和直接強制執(zhí)行力。法條中一般稱為“公證機關(guān)依法賦予強制執(zhí)行效力的債權(quán)文書”或“經(jīng)司法確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議”。
調(diào)解協(xié)議何以不具有強制執(zhí)行力
為了及時高效徹底地解決勞動爭議，真正堅持“著重調(diào)解”原則，以“部門規(guī)章”的形式明確勞動爭議調(diào)解協(xié)議的勞動合同效力、統(tǒng)一勞動爭議調(diào)解仲裁機構(gòu)在這一問題上的法律適用，既非常必要，也十分緊迫。
勞動爭議調(diào)解協(xié)議顯然屬于非規(guī)范性法律文件。從理論上看，調(diào)解協(xié)議是勞動者與用人單位就勞動爭議所涉及的權(quán)利義務(wù)作出的新安排，是對立的意思表示一致，具有雙方法律行為的顯著特點，所以從根本上說屬于雙方法律行為，即民事合同行為，適用《民法通則》與《合同法》的相關(guān)規(guī)定。只要符合合同生效的要件（主體合格、意思表示真實、內(nèi)容合法等）就具有“合同效力”，既適用合同無效或可撤銷制度，也適用合同的解除制度等，具有證據(jù)力、間接強制執(zhí)行力和可訴性。進而，勞動爭議調(diào)解協(xié)議主要是對勞動爭議相關(guān)的勞動權(quán)利義務(wù)的安排，所以說到底是一種在勞動關(guān)系方面的合意，是雙方勞動法律行為，應(yīng)適用《勞動合同法》的有關(guān)規(guī)定，只要符合勞動合同生效要件就應(yīng)具有“勞動合同效力”，既適用勞動合同無效的制度，也適用勞動合同的解除制度。在適用層級上，根據(jù)特殊優(yōu)于一般的原則，當(dāng)三者規(guī)定不一致時，應(yīng)首先適用《勞動合同法》、再適用《合同法》、最后適用《民法通則》。此外，由于勞動爭議調(diào)解協(xié)議一般是由《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第十條確立的“企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會、依法設(shè)立的基層人民調(diào)解組織、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)立的具有勞動爭議調(diào)解職能的組織”等三類調(diào)解組織積極參與之下調(diào)解形成的，具有一定的公共機構(gòu)認(rèn)定色彩，其證據(jù)效力更強，所以其合同效力、勞動合同效力也更強一些，但根本上仍然是合同效力，不具有強制執(zhí)行力。
從實踐中看，勞動爭議調(diào)解工作基礎(chǔ)薄弱，調(diào)解申請率低、成功率低、協(xié)議履行率低的“三低”現(xiàn)象十分突出。這些問題的存在從根本上說是緣于勞動爭議調(diào)解組織的公信力低，勞動者不愿意向勞動爭議調(diào)解組織申請調(diào)解、不相信勞動爭議調(diào)解組織能夠公正調(diào)解、不看重勞動爭議調(diào)解組織主持下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議。其中，勞動爭議調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)不明確是最重要的原因之一，已成為推動勞動爭議調(diào)解工作、改變勞動爭議調(diào)解薄弱現(xiàn)狀的主要障礙。為了及時高效徹底地解決勞動爭議，真正堅持“著重調(diào)解”原則，推動勞動爭議調(diào)解工作的大發(fā)展，以“部門規(guī)章”的形式明確勞動爭議調(diào)解協(xié)議的勞動合同效力、統(tǒng)一勞動爭議調(diào)解仲裁機構(gòu)在這一問題上的法律適用既非常必要也十分緊迫。一方面，這符合法律解釋的權(quán)限。因為對《勞動爭議調(diào)解仲裁法》中有關(guān)“約束力”的規(guī)定可作多種理解，如果只是以“部門規(guī)章”的形式作出符合實際的行政解釋，就沒有違法。另一方面，強化調(diào)解協(xié)議的效力是大勢所趨，既能與審判機關(guān)的相關(guān)規(guī)定保持一致、完善裁審銜接，也能從根本上推動勞動爭議調(diào)解工作的真正有效開展。
強化調(diào)解協(xié)議效力的三種途徑
雖然勞動爭議調(diào)解協(xié)議在本質(zhì)上具有勞動合同效力、沒有直接的強制執(zhí)行力，但是當(dāng)事人可以根據(jù)具體情況選擇增強其效力，使之具有強制執(zhí)行力，這是當(dāng)前調(diào)解制度的重大創(chuàng)新。
在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，進一步強化調(diào)解協(xié)議的效力，使之具有強制執(zhí)行力，主要有以下三種途徑：司法確認(rèn)；仲裁置換；進行公證。
勞動爭議調(diào)解協(xié)議具有勞動合同的效力，也就是說只具有間接的執(zhí)行力，那么如何才能進一步強化調(diào)解協(xié)議的效力，使之具有強制執(zhí)行力呢？在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，主要有以下三種途徑：
一是司法確認(rèn)。雙方當(dāng)事人可以根據(jù)司法確認(rèn)的有關(guān)規(guī)定共同申請人民法院賦予調(diào)解協(xié)議書強制執(zhí)行效力。
二是仲裁置換。雙方當(dāng)事人共同申請仲裁委員會根據(jù)調(diào)解協(xié)議書制作仲裁調(diào)解書。經(jīng)勞動爭議調(diào)解組織調(diào)解達(dá)成協(xié)議后，雙方當(dāng)事人可以共同向仲裁委員會提出置換仲裁調(diào)解書申請，由調(diào)解組織將置換申請連同調(diào)解協(xié)議一并遞交仲裁委員會審查后，由仲裁委員會制作仲裁調(diào)解書送達(dá)雙方當(dāng)事人，仲裁調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽收后，發(fā)生法律效力。
三是進行公證。雙方當(dāng)事人可以按照《公證法》的有關(guān)規(guī)定共同申請公證機關(guān)依法賦予具有給付內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議書強制執(zhí)行效力。
需要指出的是，上述勞動爭議調(diào)解協(xié)議效力的增強都是當(dāng)事人自愿選擇的“強制執(zhí)行力”。也就是說，勞動爭議調(diào)解協(xié)議在本質(zhì)上具有勞動合同效力，沒有直接的強制執(zhí)行力，但是當(dāng)事人可以根據(jù)具體情況選擇增強其效力，使之具有強制執(zhí)行力，這是當(dāng)前調(diào)解制度的重大創(chuàng)新。