政府信息公開主體的相關(guān)問題(2)
政府信息公開主體的相關(guān)問題
(二)“三張清單”的實施有賴于政府信息公開制度的運行
“三張清單”并非靜止的“清單”本身，而是包含著清理權(quán)力、確定權(quán)力和公開權(quán)力的動態(tài)過程。清單之所以謂之“清單”，乃是用“清單”制約權(quán)力，而非他物制約權(quán)力，清單是權(quán)力事實與權(quán)力規(guī)范之間的平衡。[13]以《江蘇省各部門行政權(quán)力事項》為例，其行政權(quán)力的清理大體經(jīng)歷了集中審核、三上三下、合法審查、征求意見、專家咨詢等主要環(huán)節(jié)，按照清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)四個階段分步推進。經(jīng)過清理，省政府各部門共有行政權(quán)力事項5647項(不含地震局21項、氣象局78項及保密事項)，其中省屬權(quán)力1375項，屬地管理權(quán)力4272項，省屬權(quán)力中，常用權(quán)力947項，三年以上未行使的權(quán)力428項。省監(jiān)察廳、省國資委、省法制辦、省臺辦、省監(jiān)獄管理局、省農(nóng)資局沒有具體行政權(quán)力事項。最后按照省政府常務(wù)會議要求，在江蘇機構(gòu)編制網(wǎng)予以公示。[14]
因此，在具體的清單文本形式出現(xiàn)之前，是清單清理、鎖定權(quán)力的過程，在具體的清單文本形式制定之后，則又需要依法公開清單。如此，可以逐步厘清行政機關(guān)的權(quán)力邊界，進而規(guī)范行政權(quán)力行使，保障行政相對人合法權(quán)益。
“三張清單”與政府信息公開一樣，具有公開透明的制度特征，“三張清單”的實施有賴于政府信息公開制度的運行。
第一，從“三張清單”實施的動態(tài)過程而言，清單制度本身就包涵了向社會公開的環(huán)節(jié)，而向行政相對人或社會公開亦是政府信息公開的制度內(nèi)容。
第二，從“三張清單”的產(chǎn)生歷史而言，先有政府信息公開制度，后有“權(quán)力清單”制度，政府信息公開為以權(quán)力清單為代表的“三張清單”的出現(xiàn)創(chuàng)造了契機。
第三，從“三張清單”實施的功能效果而言，清單制度有利于厘清行政權(quán)力邊界，具有同政府信息公開制度相一致的限制權(quán)力行使、保障權(quán)利實現(xiàn)的雙重功能。因為就《條例》第1條確立的制度價值而言，在一個民主、法治的國家中，政府信息公開是一個較為有效的權(quán)力防腐劑，而對于公民來說，由憲法、法律所確認的權(quán)利能否得以實現(xiàn)，也依賴于政府信息公開及其公開的程度。[15]
(三)“三張清單”的屬性能夠促進政府信息公開主體建設(shè)
首先，“三張清單”屬于應(yīng)當主動公開的政府信息，有利于充分保障公民知情權(quán)的實現(xiàn)。
上文已述及，“三張清單”的實施有賴于政府信息公開制度的運行，又根據(jù)《條例》的具體規(guī)定，筆者認為：“三張清單”本身都屬于政府信息，基于其制度設(shè)計不僅應(yīng)然需要主動公開，而且其內(nèi)容也是符合《條例》第9條規(guī)定的具體形式，在性質(zhì)上屬于應(yīng)當主動公開的政府信息。中辦、國辦《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》要求地方各級政府工作部門行使的各項行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運行流程、對應(yīng)的責任等，以清單形式明確列示出來，向社會公布，接受社會監(jiān)督。同時國辦《2015年政府信息公開工作要點》指出，今年重點推進行政權(quán)力清單、財政資金、公共服務(wù)、國有企業(yè)、環(huán)境保護等9個領(lǐng)域的信息公開工作。由此看出，實踐中強調(diào)的“三張清單”必須與政府信息公開的制度結(jié)合，而基于“三張清單”作為主動公開的政府信息屬性，“三張清單”的主動公開推動著政府信息的公開，可以更好地保障公民的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。
其次，“三張清單”劃定了行政機關(guān)權(quán)力行使的三條邊界，有助于明確行政機關(guān)的職責分工，從而指引政府信息的具體公開義務(wù)主體。
根據(jù)“三張清單”的基本內(nèi)涵和制度實施的功能效果，可以看出，“三張清單”通過對行政權(quán)力行使三條邊界的劃分，必然涉及到行政主體內(nèi)部的權(quán)限劃分，透過具體清單的描述，可以厘清行政權(quán)力的邊界、不同行政部門權(quán)責的范圍，從而有助于明確行政機關(guān)在履行職責過程中的權(quán)限劃分。而政府信息作為行政機關(guān)在履行職責過程中制作、獲取的信息，行政機關(guān)的職責范圍必然涵蓋了對其中所涉及政府信息的權(quán)力行使范圍，從而確定政府信息的制作機關(guān)、保存機關(guān)等具體的公開主體。以《國務(wù)院各部門行政審批項目匯總清單》為例，[16]該清單涉及了60個部門、共計1048條行政審批項目，其中每一項目下具體羅列子項編碼、子項名稱、其他共同審批部門、審批對象、設(shè)定依據(jù)和備注內(nèi)容，內(nèi)容中雖然沒有列明行政審批過程中的政府信息公開主體，但是卻可以通過每一個項目的審批部門、設(shè)定依據(jù)等內(nèi)容確定每一行政審批的實施主體及其職責范圍，從而指引在具體行政審批中產(chǎn)生的政府信息公開義務(wù)主體。
最后，“三張清單”對于政府信息公開主體的指引導(dǎo)向能夠推動我國行政組織法律制度的完善，進而從根本上解決我國政府信息公開主體制度構(gòu)建難題。
一方面，考察政府信息公開主體問題與行政組織法的關(guān)系，行政組織法的完善能夠從根本上解決政府信息公開主體問題。如上所述，行政權(quán)力的歸屬主體缺乏明確的制度規(guī)制是造成我國政府信息公開主體問題的根源，而這種行政主體困境并非局限于政府信息公開范疇，因為行政權(quán)力產(chǎn)生諸多弊病和混亂的主要原因之一在于我國規(guī)范行政組織及其權(quán)限的行政組織法制建設(shè)緩慢且滯后。[17]因此，行政組織法的完善能夠從法律層面明確行政主體權(quán)責范圍，從根本上解決行政主體問題，包括政府信息公開主體問題。
另一方面，考察“三張清單”與行政組織法的關(guān)系，清單制度對于行政組織法的完善具有正當性。以權(quán)力清單為例，有學(xué)者[18]指出我國目前權(quán)力清單行政法構(gòu)造存在重大缺陷，因“其由行政系統(tǒng)內(nèi)部通過行政文件的方式進行構(gòu)造的，這種方式將權(quán)力清單作為一個事實行為、內(nèi)部行為、政策導(dǎo)向來看待。”故建議“應(yīng)當通過修改行政組織法，將行政系統(tǒng)中的綜合權(quán)限和職能權(quán)限予以厘清;對相關(guān)部門行政管理法進行修正，針對每一個部門管理將該領(lǐng)域的權(quán)力以清單的方式列舉出來;制定專門法典，列舉相應(yīng)的權(quán)力清單。”
筆者認為，緣起于政策層面的“三張清單”制度確實存在著上述行政法效力的缺陷，但也正是基于此，恰恰說明了“三張清單”對于行政組織法的完善具有正當性，即通過三張清單的功能實現(xiàn)行政主體權(quán)責明確，進而完善行政組織法。而且，行政組織法律制度的完善本身就是一個漸進的過程，無法一蹴而就，需要借助現(xiàn)實的制度條件予以實現(xiàn)。
綜上，“三張清單”有助于行政機關(guān)權(quán)力行使邊界的厘清，同時具有指引政府信息公開主體的功能，因此“三張清單”制度的構(gòu)建，有助于推進我國行政組織法的完善，進而從根本上解決我國政府信息公開主體困境。
四、用“三張清單”重構(gòu)政府信息公開主體制度
基于“三張清單”劃定了行政機關(guān)權(quán)責邊界的基本內(nèi)涵，“三張清單”能夠促進政府信息公開主體建設(shè)。鑒于其具有的政府信息和公開指引雙重屬性，下文分別從“三張清單”自身完善與政府信息公開制度重構(gòu)兩個方面進行探索。
(一)“三張清單”的完善
基于“三張清單”皆屬于應(yīng)當主動公開的政府信息這一內(nèi)在屬性，完善清單本身的過程就是促進政府信息公開制度的過程。通過對各地清單制度的考察，“三張清單”在實踐運行中主要存在如下問題：
第一，權(quán)力清單與責任清單并沒有準確劃分行政職權(quán)和行政職責。
如果行政機關(guān)將職權(quán)視為職責，必然濫用權(quán)力，因為職權(quán)只是履行職責的手段，應(yīng)視履行職責的需要而有選擇地行使。[19]以北京西城區(qū)行政清單[20]為例，行政權(quán)力的行使主體被劃分為區(qū)政府組成部門及相關(guān)單位、市級派出機構(gòu)及垂直管理部門、街道辦事處和企、事業(yè)單位四大類。每一主體項下公開職權(quán)目錄，即行政權(quán)力事項、領(lǐng)導(dǎo)班子職責和辦公會職權(quán)三個方面內(nèi)容。其以“行政權(quán)力匯總”清單的表述涵蓋了行政職權(quán)的可以為和行政職責的必須為。如此一來，不僅“三張清單”原有的價值和功能無法完全發(fā)揮，大大降低了其劃定行政權(quán)力邊界的作用，而且還有可能因權(quán)責不分造成權(quán)力濫用。
第二，權(quán)力清單內(nèi)容集中于法定的行政職權(quán)清單，沒有看到應(yīng)有的行政裁量基準清單。
因為行政行為存在羈束和裁量的屬性之分，對于羈束行政而言，僅僅從法定職權(quán)清單遠不足以滿足“職權(quán)法定”的需求，還應(yīng)當從行政程序的規(guī)范角度，劃定行政裁量基準清單。
第三，責任清單所列“責任”既可以指相對于政府職權(quán)的職責，也可指政府超越職權(quán)、濫用職權(quán)、不履行職責、違法履行職責所應(yīng)承擔的法律責任，如撤銷相應(yīng)行政行為、確認相應(yīng)行政行為違法或無效、責令限期履行職責、賠償被侵權(quán)人損失、處分對之有過錯的公職人員等。
而實踐中的責任清單集中表現(xiàn)為上述前一種責任，即政府和政府部門的職責，而欠缺后一種責任，即政府和政府部門違法、濫權(quán)、不作為的法律責任。
針對上述具體問題，筆者提出完善我國“三張清單”的如下建議，以期構(gòu)建全面的清單制度。
第一，將依法行政基本原則貫穿于“三張清單”的全過程，必須堅持在法律的嚴格范圍內(nèi)清理、鎖定行政權(quán)力，不得僭越法律。傳統(tǒng)的行政法治國原則強調(diào)依法與透明，即依據(jù)法律而為的行政決定的透明性及歸屬行政組織責任的明晰性。[22]法律應(yīng)當成為判斷和確定行政機關(guān)是否擁有以及擁有何種權(quán)力的依據(jù)和標準。但是目前我國“三張清單”的存在形式多表現(xiàn)為行政機關(guān)內(nèi)部的行政命令下的網(wǎng)絡(luò)平臺公開，并不具有規(guī)范性文件的效力。因此，“三張清單”不得創(chuàng)設(shè)行政權(quán)力義務(wù)，不得超越法律、法規(guī)、規(guī)章甚至規(guī)范性文件劃定的邊界。
第二，區(qū)別行政職權(quán)和行政職責的關(guān)系，劃定好行政職權(quán)“可以為”和行政職責“必須為”的合理邊界，規(guī)范權(quán)力清單和責任清單，實現(xiàn)兩者的統(tǒng)一與銜接。
第三，重視行政羈束行為與行政裁量行為、行政程序法與行政實體法、行政義務(wù)和行政責任的辯證關(guān)系，在權(quán)力清單中補充行政裁量基準清單、在責任清單中補充行政機關(guān)不履行職責所導(dǎo)致的法律責任清單、在“三張清單”中加強行政程序?qū)用娴膬?nèi)容。
(二)政府信息公開制度的重構(gòu)
“三張清單”作為政府信息公開義務(wù)指引的屬性能夠促進政府信息公開主體建設(shè)，據(jù)此可以“三張清單”重構(gòu)我國的政府信息公開制度。
第一，以“三張清單”完善應(yīng)當主動公開的政府信息范圍。
在《條例》修訂時可以明確使用“權(quán)力清單”、“責任清單”、“負面清單”的表述作為行政機關(guān)應(yīng)當主動公開的政府信息，或者至少將“三張清單”的具體內(nèi)容予以補充羅列，以彌補現(xiàn)有條款主動公開范圍的不足。具體原因包括：首先，《條例》第9—12條主動公開范圍的規(guī)定都不同程度地包含了“三張清單”的內(nèi)容。其次，國辦《2015年政府信息公開工作要點》中明確指出重點推進“行政權(quán)力清單”領(lǐng)域的信息公開工作。最后，上文在案例考察中已述及，正是由于政府信息公開制度中主動公開規(guī)制的缺乏，造成實踐中眾多行政機關(guān)不履行政府信息的主動公開職責，一定程度上導(dǎo)致了主動公開淪為了依申請公開。
第二，以“三張清單”完善政府信息公開指南和政府信息公開目錄的具體內(nèi)容。
《條例》第19條規(guī)定：“行政機關(guān)應(yīng)當編制、公布政府信息公開指南和政府信息公開目錄，并及時更新。”這里的“政府信息公開指南”和“政府信息公開目錄”與行政清單似有內(nèi)容上的交疊，但前者更強調(diào)信息編排體系、工作機構(gòu)名稱、信息索引等技術(shù)性、操作性內(nèi)容。鑒于我國行政組織法制的缺失、行政主體理論的缺陷，地方政府職能部門的職權(quán)、職責缺乏明確規(guī)制，由此必將限制公開指南和公開目錄實際功能的發(fā)揮，而“三張清單”劃定行政權(quán)力邊界的基本內(nèi)涵和清理、鎖定行政權(quán)力實施功能，恰好能夠彌補這一問題。
第三，以“三張清單”重構(gòu)政府信息公開主體制度，完善政府信息公開主體主動公開和依申請公開的具體程序。
如前所述，《條例》在政府信息公開范圍中劃定了“主動公開”、“依申請公開”和“不得公開”的三條邊界，但僅僅依據(jù)政府信息公開行為主動和依申請的形式區(qū)別，無法明確政府信息公開主體及其職責分工。因此，需要借鑒“三張清單”劃定的“行政職責”“必須為”、“行政職權(quán)”“可以為”和“權(quán)力外”“不得為”的三條邊界，圍繞著政府信息公開主體的權(quán)責范圍，結(jié)合我國《條例》的具體規(guī)定，對政府信息公開制度進行重構(gòu)，具體思路如下圖所示。
五、結(jié)語
針對政府信息公開主體制度缺陷，筆者主張通過“三張清單”制度的完善重構(gòu)政府信息公開制度。
一方面，基于“三張清單”基本內(nèi)涵劃定的行政機關(guān)權(quán)責邊界劃定政府信息公開主體的“必須公開”、“可以公開”和“不公開”邊界。第一，以“責任清單”中的“行政職責”為依據(jù)，針對《條例》第9—12條的規(guī)定具體劃定依職責必須主動公開的范圍。
第二，以“權(quán)力清單”中的“行政職權(quán)”為依據(jù)，針對《條例》第9—12條的規(guī)定具體劃定依職權(quán)可以主動公開的范圍、針對《條例》第13條完善依申請公開的范圍。
第三，以“負面清單”完善《條例》第14條不得公開的政府信息范圍，解決實踐中公開主體肆意擴大不公開范圍的問題。
另一方面，基于“三張清單”對政府信息公開主體的公開指引功能，推動完善行政組織法律制度，進而從根本上解決包括政府信息公開主體在內(nèi)的行政主體職責劃分問題，明確政府信息公開中具體的制作、保存、公開機關(guān)。
審理政府信息公開行政案件問題的規(guī)定
《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》已經(jīng)施行。
第一條 公民、法人或者其他組織認為下列政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當受理：
(一)向行政機關(guān)申請獲取政府信息，行政機關(guān)拒絕提供或者逾期不予答復(fù)的;
(二)認為行政機關(guān)提供的政府信息不符合其在申請中要求的內(nèi)容或者法律、法規(guī)規(guī)定的適當形式的;
(三)認為行政機關(guān)主動公開或者依他人申請公開政府信息侵犯其商業(yè)秘密、個人隱私的;
(四)認為行政機關(guān)提供的與其自身相關(guān)的政府信息記錄不準確，要求該行政機關(guān)予以更正，該行政機關(guān)拒絕更正、逾期不予答復(fù)或者不予轉(zhuǎn)送有權(quán)機關(guān)處理的;
(五)認為行政機關(guān)在政府信息公開工作中的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的。
第二條 公民、法人或者其他組織對下列行為不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理：
(一)因申請內(nèi)容不明確，行政機關(guān)要求申請人作出更改、補充且對申請人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的告知行為;
(二)要求行政機關(guān)提供政府公報、報紙、雜志、書籍等公開出版物，行政機關(guān)予以拒絕的;
(三)要求行政機關(guān)為其制作、搜集政府信息，或者對若干政府信息進行匯總、分析、加工，行政機關(guān)予以拒絕的;
(四)行政程序中的當事人、利害關(guān)系人以政府信息公開名義申請查閱案卷材料，行政機關(guān)告知其應(yīng)當按照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定辦理的。
確定政府信息公開行政訴訟案件的被告主體資格
行政機關(guān)組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構(gòu)，以自己的名義作出具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應(yīng)當以組建該機構(gòu)的行政機關(guān)為被告。
行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)或者派出機構(gòu)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的情況下，以自己的名義作出具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應(yīng)當以該行政機關(guān)為被告。
在審理政府信息公開行政訴訟案件的時候，要以相關(guān)的法律規(guī)定為標準。而且也要確定了政府信息公開行政訴訟案件的被告究竟是誰，只有確定了被告，案件才能進行審理和判決，否則就會無效。
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