21世紀(jì)的中國(guó),政策科學(xué)必須充分考慮公共部門管理研究(公共管理學(xué))發(fā)展的背景與趨勢(shì),把它放在公共管理的大視野中加以考慮,這有助于把握政策科學(xué)發(fā)展的未來取向,拓寬政策科學(xué)的研究主題,引入新的研究方法,加快政策科學(xué)的知識(shí)創(chuàng)新。
　　一、公共政策學(xué)的緣起
　　政策科學(xué)又稱政策分析、公共政策(學(xué))和政策研究,是二戰(zhàn)后在西方(主要是美國(guó))的思想庫和大學(xué)興起的一個(gè)全新的跨學(xué)科、應(yīng)用性的研究領(lǐng)域。它的出現(xiàn)被視為“當(dāng)代公共行政學(xué)的最重要的發(fā)展”、當(dāng)代政治學(xué)的“一次最重大的突破”以及當(dāng)代西方社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的一次革命性變化。政策科學(xué)的迅速成長(zhǎng)以及它對(duì)各國(guó)政府政策制定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的巨大影響,使它成為各國(guó)政界和學(xué)界共同關(guān)注的學(xué)科。現(xiàn)在政策科學(xué)已構(gòu)成當(dāng)代公共管理學(xué)乃至整個(gè)社會(huì)科學(xué)中的一個(gè)極為重要而富有活力的部分。
　　一般認(rèn)為,“政策科學(xué)”概念是美國(guó)政治科學(xué)家拉斯韋爾首先提出的。早在1943年的一個(gè)備忘錄中,他就提到了“政策科學(xué)”的概念,而這一概念在出版物中的首次出現(xiàn)則是他與卡普蘭在1950年合著的《權(quán)力和社會(huì):政治研究的框架》一書。1951年,拉斯韋爾在與拉納合編的《政策科學(xué):范圍和方法的新近發(fā)展》一書特別是拉斯韋爾本人所寫的“政策方向”一文中,首次對(duì)社會(huì)科學(xué)中的政策研究方向,即政策科學(xué)的對(duì)象、性質(zhì)和發(fā)展方向作出規(guī)定,奠定了政策科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ),成了政策科學(xué)誕生的標(biāo)志,拉斯韋爾因此成為“現(xiàn)代政策科學(xué)的奠基人”;政策科學(xué)作為一個(gè)獨(dú)立學(xué)科的形成,則是60年代末、70年代初的事,它以德洛爾的政策科學(xué)“三部曲”——《公共政策制定檢討》(1968)、《政策科學(xué)構(gòu)想》(1971)和《政策科學(xué)進(jìn)展》(1971)的出版為代表,這些著作構(gòu)成政策科學(xué)發(fā)展的第二里程碑。“政策分析”一詞則是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治學(xué)家林德布洛姆首先提出的。他在1958年發(fā)表了“政策分析”一文,用“政策分析”表示一種將定性與定量相結(jié)合的漸進(jìn)比較分析類型。在西方文獻(xiàn)中,“政策科學(xué)”與“政策分析”兩個(gè)概念的關(guān)系頗為復(fù)雜,有的學(xué)者將兩者當(dāng)作同義詞使用;有的學(xué)者將它們加以區(qū)別,用“政治科學(xué)”作為一個(gè)總的學(xué)科領(lǐng)域名稱,強(qiáng)調(diào)它的跨學(xué)科、綜合性特征,而將“政策分析”看作政策科學(xué)的一個(gè)分支,強(qiáng)調(diào)政策分析作為社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中的一個(gè)應(yīng)用性學(xué)科的特征。
　　二、公共管理學(xué)的發(fā)展背景、特征及對(duì)政策學(xué)的影響
　　盡管拉斯韋爾和德洛爾等人所提倡的政策科學(xué)是一種全新的跨學(xué)科、綜合性的學(xué)問,是一種“統(tǒng)一的社會(huì)科學(xué)”(元社會(huì)科學(xué)),但是政策科學(xué)既然主要以公共政策作為研究對(duì)象,那么它主要是關(guān)于公共部門管理尤其是政府管理的學(xué)問。70年代以來,政策科學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)、工商管理學(xué)、政治學(xué)以及公共行政學(xué)等學(xué)科日益相互融合,最終導(dǎo)致公共部門管理領(lǐng)域新范式或新途徑的出現(xiàn),即“新公共管理”的興起。因此,要認(rèn)識(shí)和把握政策科學(xué),就不能離開公共部門管理學(xué)科(公共管理學(xué))發(fā)展的背景與趨勢(shì)。
　　政府及公共部門管理研究領(lǐng)域成為相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科分支是從19世紀(jì)末20世紀(jì)初開始的。在百余年的發(fā)展、演變過程中,該學(xué)科領(lǐng)域經(jīng)歷了三次范式轉(zhuǎn)變,即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)和政策科學(xué),再到新公共管理學(xué)三次重大突破。政策科學(xué)可以說是政府管理研究領(lǐng)域發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。
　　1.傳統(tǒng)的公共行政學(xué)
　　形成于本世紀(jì)20、30年代,其理論基礎(chǔ)是馬克斯韋伯的官僚體制理論和威爾遜、古德諾等人的政治-行政二分法理論。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)有六大信條:(1 )非政治化的文官制度以及將政治與行政分開的假定;(2)強(qiáng)調(diào)層級(jí)制和規(guī)章制度(即采用官僚體制模式);(3)公務(wù)員的終身受雇和政府組織的穩(wěn)定性;(4 )以文官制度作為人事管理的基本制度;(5)對(duì)文官的控制(外部規(guī)制);(6)要求結(jié)果的公平。
　　早期公共行政學(xué)采取了一種形式主義或靜態(tài)的研究方法,只注重對(duì)官僚體制(正式政府組織機(jī)構(gòu))的分析,忽視了對(duì)行政行為及行政管理過程的研究;它將政治與行政(即政策的制定與政策的執(zhí)行)絕然分開,忽視了政策制定以及政治因素的地位與作用;它將豐富多彩的行政管理現(xiàn)象及過程僅僅抽象為若干原理或原則;效率的標(biāo)準(zhǔn)則被不恰當(dāng)?shù)剡^分推崇理或原則;效率的標(biāo)準(zhǔn)則被不恰當(dāng)?shù)剡^分推崇(價(jià)值因素以及公平與效率的關(guān)系問題被忽視)。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)范式由于公共管理學(xué)科本身的發(fā)展與時(shí)代的變遷必然引起批評(píng),并促使其轉(zhuǎn)變。
　　2.新公共行政學(xué)和政策科學(xué)
　　在上世紀(jì)60年代末、70年代初的興起,標(biāo)志著公共行政學(xué)范式主導(dǎo)地位的終結(jié)以及政府管理研究新范式的出現(xiàn)。但是沒有最終取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)而成為公共管理研究的主導(dǎo)范式。新公共行政學(xué)學(xué)派的代表作是《走向一種新公共行政學(xué):明諾布魯克觀點(diǎn)》(1971),它以公平為核心,因而拒絕了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的一系列基本觀點(diǎn),尤其是政治-行政二分法和官僚體制理論;它強(qiáng)調(diào)政治與行政的連續(xù)性以及行政管理與價(jià)值的關(guān)聯(lián),并尋求具有靈活性的行政組織結(jié)構(gòu)。因此,分權(quán)、權(quán)力下放、項(xiàng)目管理、組織發(fā)展、責(zé)任擴(kuò)大、沖突和顧客至上成為新公共管理分析組織問題的一些基本概念。新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)以“公平”為核心,實(shí)際上是一種民主的行政理論,與美國(guó)政治學(xué)的先驅(qū)漢米爾頓麥迪遜等人在《聯(lián)邦黨人》以及托克維爾在《論美國(guó)民主》中所表達(dá)的民主行政理論具有明顯的師承關(guān)系。
　　與此同時(shí),西方公共管理研究領(lǐng)域出現(xiàn)了另一個(gè)影響更深刻、更廣泛的趨勢(shì),這就是政策科學(xué)或政策分析途徑的興起。針對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)過分強(qiáng)調(diào)的組織結(jié)構(gòu)(官僚體制)的研究,將政治(政策制定)與行政(政策執(zhí)行)分離等弊端,政策科學(xué)的倡導(dǎo)者主張一門以政策制定系統(tǒng)和政策過程作為研究對(duì)象,并以端正社會(huì)發(fā)展方向,改善公共決策系統(tǒng)和提高政策質(zhì)量為目標(biāo)的新學(xué)科,從而形成了政策科學(xué)研究的新范式。
　　拉斯韋爾、德洛爾等人所提倡的政策科學(xué)范式因自身的局限性而在70年代以后的發(fā)展中遇到了一些難題:一是將政策科學(xué)當(dāng)作一種統(tǒng)一的社會(huì)科學(xué),這造成了在科學(xué)共同體中建立共識(shí)的困難,包括在劃定研究范圍邊界、建立學(xué)科理論體系和形成特有的研究方法等方面的困難;二是政策科學(xué)為自己確立的目標(biāo)過于宏偉,難以在短時(shí)間內(nèi)突破,而且它抽象地大談改善全人類公共決策系統(tǒng),端正人類社會(huì)的發(fā)展方向,回避各國(guó)的政治制度和意識(shí)形態(tài)的差別和對(duì)立,因此被斥為“披著科學(xué)外衣的意識(shí)形態(tài)”;三是拉斯韋爾和德洛爾所確立的政策科學(xué)范式過分注重政策制定的研究,而忽視了對(duì)政策過程的其他環(huán)節(jié)特別是政策執(zhí)行和評(píng)估的研究。
　　3.上世紀(jì)70年代后政策科學(xué)的發(fā)展及其特征
　　政策科學(xué)朝著新的方向發(fā)展,取得了新的突破。首先,政策分析范式(將政策科學(xué)領(lǐng)域理解為一門應(yīng)用性的社會(huì)科學(xué)學(xué)科)迅速成長(zhǎng)壯大。運(yùn)籌學(xué)、管理科學(xué)和系統(tǒng)分析的定量方法及技術(shù)的發(fā)展實(shí)際上構(gòu)成政策科學(xué)以及政策分析方法論的基礎(chǔ)。70年代以后政策分析途徑的成長(zhǎng)引人注目,它的倡導(dǎo)者林德布洛姆、鄧恩、奎德等人不再將一般的選擇理論、人類社會(huì)的基本方向問題或一般的政策系統(tǒng)及過程作為自己的主要研究對(duì)象,而主要關(guān)注現(xiàn)實(shí)具體的政策問題,因而政策分析方法及技術(shù)在其中占有核心地位。與政策科學(xué)相比,政策分析的應(yīng)用性程度更高,它以提供政策建議或備選方案為核心,有具體的當(dāng)事人或委托者;其研究對(duì)象比較明確,研究范圍的邊界清晰,在學(xué)科共同體中較容易形成有關(guān)方法論和學(xué)科理論體系方向的共識(shí),再加上各種分析方法和技術(shù)的成熟,使得政策分析比起政策科學(xué)來更容易取得突破,較快地建立起相對(duì)成熟的學(xué)科體系;再加上思想庫的成功的政策分析實(shí)踐的鼓舞,使得政策分析范式獲得了眾多的支持者。
　　其次,70、80年代,政策科學(xué)加強(qiáng)了對(duì)政策過程的其他環(huán)節(jié)尤其是政策執(zhí)行及評(píng)估的研究。這種由政策制定向政策執(zhí)行的研究重心轉(zhuǎn)移,構(gòu)成80年代末90年代初“新公共管理”范式出現(xiàn)的一個(gè)契機(jī)(公共管理在某種意義上可以說是政策執(zhí)行的管理)。哈佛大學(xué)肯尼迪政治學(xué)院首先發(fā)表了一篇《公共政策執(zhí)行問題的報(bào)告》,指出政策執(zhí)行的政治與行政的方面往往為人們所忽視;有些學(xué)者如哈格羅夫指出,在政策形成和政策成功之間存在著一個(gè)忽略或錯(cuò)失了的環(huán)節(jié)-政策執(zhí)行,必須加以補(bǔ)充,才能使政策生效;加州大學(xué)的普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基等則對(duì)奧克蘭實(shí)驗(yàn)案例進(jìn)行詳細(xì)的跟蹤研究,寫成經(jīng)典性的《執(zhí)行》一書。該書令人信服地指出, 再好的政策方案,如果沒有正確、有效的執(zhí)行,仍將導(dǎo)致失敗。這一時(shí)期出現(xiàn)了種種的政策執(zhí)行理論,如行動(dòng)理論、組織理論、因果理論、交易理論、管理理論、系統(tǒng)理論、演化理論等。80年代中期以后,政策科學(xué)與公共行政學(xué)日益相互融合,并最終導(dǎo)致新公共管理范式的出現(xiàn)。公共政策與行政管理如同一個(gè)硬幣的兩面,密切相關(guān),難分彼此。公共政策必須靠行政管理來推行,而行政管理主要是對(duì)公共政策的管理。林恩在《管理公共政策》一書中認(rèn)為,必須熔管理與組織行為以及政治與政策形成理論于一爐,才能有效管理公共政策。美國(guó)政策研究領(lǐng)域的最權(quán)威的組織——政策分析與管理學(xué)會(huì)的成立,目的之一是希望溝通政策分析研究與公共管理研究,促進(jìn)組織政治與公共政策的相互融合。
　　再次,政策研究的理論基礎(chǔ)發(fā)生了變化。如果說,上世紀(jì)70年代以前政策科學(xué)的理論基礎(chǔ)主要是政治學(xué)的話,那么上世紀(jì)70年代以后的理論基礎(chǔ)主要是經(jīng)濟(jì)學(xué)了。上世紀(jì)70年代以前政策研究的基本途徑如系統(tǒng)途徑、過程途徑、精英途徑和制度途徑都來自于政治學(xué)理論;上世紀(jì)70年代以后,經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑在政策研究上逐漸居于主導(dǎo)地位,其中公共選擇理論的興起是一個(gè)典型代表,該學(xué)派用經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)、理論和方法研究非市場(chǎng)決策,即公共決策問題,在政策科學(xué)上產(chǎn)生了相當(dāng)大影響。這種理論基礎(chǔ)由政治學(xué)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)學(xué)也正是后來的新公共管理范式的一個(gè)基本特征。
　　4.新公共管理學(xué)
　　到了上世紀(jì)80年代中后期,在當(dāng)代社會(huì)科學(xué)和管理科學(xué)的整體化趨勢(shì)以及公共部門管理實(shí)踐特別是政府改革實(shí)踐的推動(dòng)下,在英美等國(guó)出現(xiàn)了一種“新公共管理” 運(yùn)動(dòng),這種運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)是以公共部門管理問題的解決為核心,融合多種學(xué)科相關(guān)的知識(shí)和方法,創(chuàng)立一個(gè)新的公共管理尤其是政府管理的知識(shí)框架,以適應(yīng)當(dāng)代公共管理實(shí)踐發(fā)展的迫切需要。新公共管理學(xué)者來自于公共行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策分析、管理學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域;它突破了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的學(xué)科界限,把當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策科學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)等學(xué)科的相關(guān)知識(shí)和方法融合到公共管理之中;它在保留傳統(tǒng)公共行政學(xué)、政策科學(xué)的某些主題基礎(chǔ)上,在研究領(lǐng)域及主題上有重大的突破與創(chuàng)新,涉及諸如公共物品、外部性、公共服務(wù)供給、理性人、交換范式、制度選擇、公共選擇、政府失敗、多元組織等大量新主題;新公共管理學(xué)更多地從經(jīng)濟(jì)學(xué)的途徑來研究公共管理尤其是政府管理問題,它被人們稱為“以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的新政策管理理論”或“市場(chǎng)導(dǎo)向的公共行政學(xué)”;它提供了一種當(dāng)代公共管理的新模式,在處理公共管理實(shí)踐尤其是政府與市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)的關(guān)系時(shí)提供了一整套不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的新思路。“新公共管理”運(yùn)動(dòng)對(duì)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策科學(xué)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),它大大地改變了公共部門管理尤其是政府管理學(xué)科的研究范圍、主題、研究方法、學(xué)科結(jié)構(gòu)以及實(shí)踐模式,是公共部門管理學(xué)科的又一次范式轉(zhuǎn)變。這種范式正逐步取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策科學(xué)的范式而成為當(dāng)代西方公共管理研究的主流。盡管從公共行政學(xué)到政策科學(xué)再到公共管理學(xué)是西方公共部門管理研究發(fā)展的三個(gè)階段,但更準(zhǔn)確地說,在目前西方公共管理學(xué)界中,傳統(tǒng)的公共行政學(xué)、政策科學(xué)和新公共管理學(xué)三種范式共存,它們是公共管理研究領(lǐng)域的三種學(xué)派、三種研究途徑。它們有著各自的支持者、學(xué)術(shù)團(tuán)體、雜志、研究綱領(lǐng)和學(xué)術(shù)活動(dòng)(甚至在美國(guó)公共部門管理研究的學(xué)院的名稱也體現(xiàn)這一點(diǎn),有的仍然稱“公共行政學(xué)院”,有的叫“公共政策學(xué)院”,有的則命名為“公共管理學(xué)院”, 而MPA(公共行政碩士)或MPP(公共政策碩士)則是該領(lǐng)域碩士的統(tǒng)稱)。