外延擴張的城市化

90年代末以來城市化的提速，既反映了工業(yè)高度化后城市化與工業(yè)化相匹配的客觀要求，更主要表現(xiàn)為政府主導的城市規(guī)模的外延擴張。到1998年，東部發(fā)達地區(qū)的Z省人均GDP超過2000美元，工業(yè)化水平超過60％，35個設市城市以占全省0.5％的土地創(chuàng)造了80.4％的國民生產總值，但城市化水平僅為33.5％。從1999年開始，Z省經(jīng)濟發(fā)生從小規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、小城鎮(zhèn)和專業(yè)市場向產業(yè)升級、企業(yè)集中于園區(qū)及城市迅速擴展的重大轉型。
這一輪城市化突顯兩個重要特征：
政府主導。為了推進城市化，地方政府一方面不斷修訂城市規(guī)劃，從1998年至今，S縣和Y市分別作了3次城市規(guī)劃修編，將城市規(guī)劃面積分別擴大了30～40平方公里。另一方面就是在城市基礎設施投資中扮演主要角色，包括興建市政設施、交通、水利、廣場、辦公大樓等。S縣為建設新城投入了140～150億元，每年建設資金達60億元左右。J市政府自2000年以來在城市建設方面總投資為233 億元，每年建設資金達58億元。Y市政府1997～2003年投入城市建設和基礎設施資金達近50億元， 僅2003年就達18億元之多。
外延擴張。Z省規(guī)劃部門統(tǒng)計，2004年，全省33 個縣級市以上的城市在建面積為1509平方公里。2000年至2004年五年間，城市面積擴張平均每年達126.4平方公里，是前五年的3.4倍。具體表現(xiàn)為：一是征新地。Y市于1988年建市時只有11.05平方公里，到2000年城市面積拓展為27平方公里，2002年為38平方公里，2003年為 45平方公里，2004年遇到宏觀調控，為50平方公里。平均每年向外擴張5平方公里。二是劃新區(qū)。2001年，J市撤縣建區(qū)，全市面積由原來的293平方公里猛增到2045平方公里。三是建新城。2000年S縣從老城區(qū)搬出，在原先僅占地1500畝的開發(fā)區(qū)上建新城。2004年已達23平方公里，配備面積達38平方公里，城市規(guī)劃控制面積已達100平方公里，縣城面積年均增長17.7％。

　　　　城市擴張的財政效應

地方政府對城市擴張的熱衷，其中一個主要原因是：它可以使地方政府財政稅收最大化。從調查反映的情況來看，發(fā)達地區(qū)政府財政的基本格局是：預算內靠城市擴張帶來的產業(yè)稅收效應，預算外靠土地出讓收入。城市擴張主要依托于與土地緊密相關的建筑業(yè)和房地產業(yè)的發(fā)展，發(fā)達地區(qū)的政府財政就是一個“土地財政”。
由城市擴張帶來的房地產業(yè)和建筑業(yè)發(fā)展，成為地方財政預算內的支柱性收入。在S縣，2001～2003年，由建筑業(yè)和房地產業(yè)創(chuàng)造的稅收（含營業(yè)稅和企業(yè)所得稅）分別為16155萬元、20054萬元和26875萬元，是地方稅收中增幅最大的兩大產業(yè)，2002年分別比上年增長92％和25.7％；2003年分別比上年增長13.9％和51.6％。
土地出讓金數(shù)額巨大，成為地方政府財政預算外收入的最主要來源。地方政府財政預算外收入一般由行政事業(yè)性收費、政府性基金和土地出讓金三部分構成。相比之下，土地出讓收入的地位處于舉足輕重的地位。2003年S 縣的土地出讓金收入為19.2億元，占預算外收入的69.3％；J市的土地出讓金收入為20億元，占預算外收入的58％；Y市的土地出讓收入15億元，占預算外收入的60％。
與土地相關的收費成為地方政府各部門改善福利的重要途徑。這些部門收費大體分三類。一是土地部門的收費，如耕地開墾費、管理費、業(yè)務費、登報費、房屋拆遷費、折抵指標費、收回國有土地補償費、新增建設用地有償使用費。二是財政部門的收費，如土地使用費、土地租金。三是其他部門收費，如農業(yè)、房產、水利、交通、郵電、文物、人防、林業(yè)等部門，它們收取土地從征用到出讓過程中與之搭得上邊的相關費用。這些收費十分龐雜，透明度低，難以查清，但數(shù)額不菲，僅 2003年S縣土地部門的收費總量就達2.1億元。
在S縣、J市和Y市，去除難以準確統(tǒng)計的土地收費，土地直接稅收及由城市擴張帶來的間接稅收就占地方預算內收入的40％，而出讓金凈收入占預算外收入的60％左右。幾項加總，從土地上產生的收入就占到地方財政收入的一半以上，發(fā)達地區(qū)的地方財政成為名副其實的“土地財政”。
地方政府收入對土地及土地相關產業(yè)擴張的過度依賴，既有現(xiàn)行稅制設置的原因，也有政府收入從土地上征稅難且數(shù)量微的客觀現(xiàn)實。
第一，在制造業(yè)稅收的大部分被中央政府分享的情況下，城市擴張成為地方政府擴充稅源的最有效途徑。在現(xiàn)行分稅制下，增值稅的75％上解中央，25％留作地方，近幾年來增長較快的所得稅也改為共享稅，使得像浙江這樣的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，盡管財政收入大幅增長，但地方財政收入在總收入中的比重不高。S縣2003、 2004年的財政總收入分別達到30.8億元和38億元，但留在地方的收入分別僅13.5億元和17億元，Y市2003年的財政總收入近59億元，地稅收入只有13億元。S 縣的制造業(yè)對GDP的貢獻達60％以上，但是，對地方稅收的貢獻份額卻只有27.9％。相比之下，由城市擴張和土地占用帶來的稅收，包括建筑業(yè)和房地產業(yè)的營業(yè)稅和所得稅及耕地占用稅等則全部由地方享有，為此，發(fā)展城市建筑業(yè)、房地產業(yè)和土地征用成為首選.
第二，土地直接稅收額小、名目繁雜、且征稅成本高，地方政府當前過日子、謀發(fā)展，還無法依靠。直接的土地稅有耕地占用稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅；土地直接收費有耕地開墾費、新增建設用地有償使用費。從Z省來看，2002年的土地直接稅收只有近36億，僅占該省地方財政收入566.85億的 6.3％。S縣2003年的土地直接稅收只有不到1.6億元，約占該縣當年地方財政收入13.5億的12％。

　　　　土地儲備：政府土地收益最大化的重要工具

政府儲備土地已遠離盤活城市存量土地的初衷。追求土地收益最大化及以土地抵押融資是政府儲備土地的真實目的。負責土地儲備的機構既有由地方政府主要領導人牽頭、由財政局或土地局直接負責的土地儲備中心，各類園區(qū)管委會，也有為政府控股的投資公司，其中以土地儲備中心手中掌握的土地為最多。地方土地儲備中心的運營呈現(xiàn)如下特點：
第一，入儲的土地越來越轉向主要通過行政手段征用農民集體土地。1999年以來，S縣土儲中心共儲備土地4873.3畝。其中收回國有建設用地 1183.6畝，占儲備面積的24.3％；征用集體建設用地74.5畝，占1.5％；征用集體農地3614.4畝，占74.2％。2001年以前的土地儲備還是以國有收購（回）為主，國有收購（回）土地與征用農地的比例為85.6∶14.4，到2002年，征用集體農地成為入儲土地的主要來源，國有收購（回）土地與征用農地的比例變?yōu)?1.7∶88.3。地方政府作為土地的經(jīng)營者，從降低土儲成本考慮，將收儲對象瞄準征用農民集體土地似乎不難理解。在S縣，從征用農民土地，包括土地補償安置費、政府各項稅費及土地開發(fā)的成本，差不多為16萬～18萬／畝，而收回國有存量用地的拆遷安置等成本至少在60萬／畝以上。
第二，收儲的土地全部通過招、拍、掛進行市場化出讓。1999年以來，S 縣土儲中心共出讓土地4591.5畝，其中住宅用地3096.75畝，占66.8％，商業(yè)用地435.6畝，占9.4％，住宅和商業(yè)綜合用地1057.2 畝，占22.8％，加油站等其他用地1.97畝，占1.0％。入儲土地沒有一畝用于劃撥的公益用地，也沒有一畝用于協(xié)議的工業(yè)用地。因為劃撥用地政府貼不起，協(xié)議用地又不賺錢。2003年，S 縣儲備的經(jīng)營性用地出讓價格平均為64.08萬／畝，而當年工業(yè)用地協(xié)議價平均僅12.5萬／畝，前者比后者高5.1倍。儲備土地及市場化出讓，顯示了旨在保證政府土地收益最大化的真實目的。僅2003年，S縣土地儲備中心上繳財政的土地出讓金純收益，高達11.76億元，逼近當年政府預算內收入（13.1億元）。
土地抵押融資是土地儲備機構的基本功能。無論是開發(fā)區(qū)建設還是城市基礎設施投資，金融貸款是其主要資金來源。政府在從銀行獲得貸款時，土地成為銀行最為青睞的抵押品。根據(jù)對土地使用權抵押登記統(tǒng)計，2003年S縣以土儲中心名義進行的儲備土地抵押為1842.6畝，抵押貸款金額94318萬元；2004年1～9月， 抵押土地為1435.2畝，抵押貸款金額116958萬元。

土地融資：城市擴張的杠桿與財政金融風險

新一輪的城市擴張主要由銀行資金投放支撐，而銀行貸款又是通過土地撬動的。
由政府主導的城市基礎設施投資成為銀行爭相放貸的對象，銀行信貸成為這一輪城市擴張的助推器。J市1999～2003年的基礎設施投資資金為233.27 億元，其中財政投入僅30億元，占12.8％，土地出讓金33.27億元，占14.3％，大頭靠土地融資，達170億元，占72.88％。2003年S縣基礎設施投資60億，其中預算內資金1.59億元，占2.67％，政府性基金0.89億元，占1.48％，土地出讓金收益19.2億元，占32％，而土地融資38.32億元，占63.87％。政府進行土地抵押融資的載體主要有：土地儲備中心、政府性公司和開發(fā)區(qū)。2003年和2004年1～9月，S 縣土地儲備中心通過土地抵押融資214476萬元；以各類政府控股的投資公司名義進行的儲備土地抵押貸款金額65000萬元；以各類園區(qū)開發(fā)公司名義進行的儲備抵押貸款金額35236萬元。
第一，銀行信貸作為房地產投資和居民個人購房的后盾，一方面促成了房地產業(yè)成為這一輪經(jīng)濟高速增長的主導產業(yè)，另一方面也為土地市場的繁榮和政府土地出讓收益最大化找到下游出口。在房地產企業(yè)貸款方面，S縣1999 年四大國有商業(yè)銀行房地產開發(fā)貸款余額1470萬元，2004年9月增長到57760萬元，增長了38.3倍，平均年增長108.38％；Y市1998 年商業(yè)銀行房地產開發(fā)和自營性房地產貸款余額8015萬元，2004年9月達到48065萬元，1998～2004年平均每年增長34.79％。在個人住房貸款方面，S縣1999年四大國有商業(yè)銀行住房消費擔保貸款余額1420萬元，2004年9月增長到109510萬元，增長了77倍，平均年增長 238％；Y市1998年各商業(yè)銀行的住房貸款余額為14380萬元，2004年9月增長到225437萬元，增長了15.7倍，年均增長173％。
銀行的放貸連接土地和房產供需雙方，將地方政府、房地產企業(yè)和居民個人有機捆綁。三者唇齒相依，在銀行的媒介作用下，創(chuàng)造了這一輪城市擴張的奇跡。
第二，城市基礎設施貸款的抵押品是土地，而背后的真正保障是政府信用。人民銀行規(guī)定不允許地方政府直接從銀行貸款，地方的應對辦法是成立各種政府性公司，受政府委托進行城市基礎設施建設或舊城改造，獲得貸款的工具也還是政府儲備的土地。這些公司名稱各異，功能明確，就是為城市的基礎設施投資進行融資貸款。因此，銀行在向它們提供貸款時，除了要求有土地抵押品外，還要求政府財政出具還款承諾函。J市土地儲備中心進行儲備土地抵押貸款時，要向銀行提供的文書資料包括：（1）政府批文，用來證明這些儲備的土地得到了政府的批準；（2）抵押貸款協(xié)議，由雙方約定貸款金額、還款期限、利率、抵押物等；（3）還款承諾書，即政府承諾并保證以儲備土地供應收益還本付息的書面文件；（4）評估報告，即由中介評估機構提供的該幅儲備土地的市場價格報告。
城市基礎設施投資對金融的過度依賴，加大了政府的財政風險；與個人收入狀況相背離、同房價上漲預期相聯(lián)系的住房貸款快速增長，給金融風險帶來巨大隱患。
第一，政府背景貸款深受宏觀政策影響。土地儲備中心、開發(fā)區(qū)和政府性公司這些依托政府信用的貸款，其還款能力既取決于政府對經(jīng)營性用地的運營收入，又取決于當?shù)卣呢斦杖霠顩r。這些貸款多以短期為主，一般為1～2年。這類完全依賴于賣地收入的貸款易受宏觀政策的影響。在我們所調查的地區(qū)，伴隨這一輪土地調控，已出現(xiàn)經(jīng)營性用地招拍掛低于底價，政府土地出讓收入劇減的嚴峻局面。在S縣，到2004年9月，政府土地出讓金凈收益只有2.5億元，比去年少了近4個億，而政府計劃的城市基礎設施投資所需資金近10個億，出現(xiàn)巨大的資金缺口。這類貸款在土地出讓收入不足還款時，應由政府財政兜底，而在所調查地區(qū)的政府貸款都已超過了地方財政收入，如何兜底已成問題。2003年S縣以土地儲備中心、各類園區(qū)開發(fā)公司和政府控股投資公司的名義進行的儲備土地抵押貸款金額17.1204億萬元，超過了上年政府地方財政收入，2004年1～9月政府依靠儲備土地進行的抵押貸款 14.0308億元，也超過了上年地方財政收入。2003年，J市園區(qū)開發(fā)貸款、土地儲備中心依靠儲備土地進行的抵押貸款余額合計57.18億元，超過了當年地方財政收入43.13億元。到2004年9月，Y市園區(qū)開發(fā)貸款余額14.54億元，也超過了上年度地方財政收入11.9億元。因此，地方政府背景貸款的規(guī)模如何與當?shù)刎斦顩r相匹配，是防范金融風險中要面對和解決的問題。
第二，房地產開發(fā)貸款名義規(guī)模小，實際總量大，風險大都被轉移。S縣到2004年9月房地產開發(fā)貸款余額只占3.95％；J市到2004年時房地產開發(fā)和自營性房產貸款余額占當年各項貸款余額的4.14％；Y市到2004年9月時房地產開發(fā)和自營性房產貸款余額只占各商業(yè)銀行貸款余額的1.63％。就全國情況作比較，2003年全國房地產開發(fā)資金中銀行對開發(fā)商發(fā)放的貸款占23.86％，企業(yè)自籌28.69％，定金及預收款占38.82％。而在定金及預收款中大部分銀行對購房者發(fā)放個人住房貸款。因此，房地產開發(fā)資金約有60％來源于銀行貸款。2004年1～9月，S縣、J市和Y 市開發(fā)貸款占各項貸款余額的比重，遠遠低于全國平均水平，而這些地區(qū)房地產市場非常活躍，有的地區(qū)樓市均價直逼廣州市，這與房地產貸款比重過低的現(xiàn)象極不相稱，其背后的原因是，企業(yè)流動資金貸款、居民購房貸款等變相流入房地產開發(fā)資金增多，以達到規(guī)避房地產企業(yè)自有資金比例設限的目的。不論哪種情況，房地產開發(fā)企業(yè)已經(jīng)通過各種渠道把金融風險轉嫁給了購房個人和貸款銀行。
第三，住房貸款增長迅猛，且期限長，需求群體的收入無從甄別，潛伏著較大風險。在Z省，尤其是我們調查的幾個地區(qū)，房地產市場購銷兩旺。但是，繁榮背后也有值得警惕的情況：（1）住房貸款比重上升很快。S縣住房擔保貸款余額占各類貸款余額的比重從2000年的1.12％，上升到2004年9月的 7.48％；J市到2004年9月的住房擔保貸款余額達到94.0億元，占各類貸款余額的9.33％；Y市到2004年9月時的這一比重上升到 7.64％。（2 ）居民住房消費信貸的增長速度遠遠超過城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的增長速度。S縣個人房貸余額在1999年至2004年9月增長77倍，而同期城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長1.72倍，前者遠遠高于后者。（3）絕大多數(shù)居民家庭經(jīng)濟收入與現(xiàn)行高企的房價不相稱。在我們調研的三地，中高檔住宅每平米售價 4000～6000元，是中等家庭收入的10～15倍。（4 ）銀行對購房者的信貸資信無從甄別。銀行和居民都對房價上漲持樂觀預期，也根本不去細究個人還貸能力。一旦出現(xiàn)房價下跌，居民還貸能力就影響整個房地產市場的運營和整個金融體系的穩(wěn)定。