一、城市土地資源配置的目標(biāo)

　　
　　(一)土地資源配置的綜合目標(biāo)
　　土地配置要解決處于一定地域范圍內(nèi)的有限數(shù)量的土地對不同的利益主體如何持續(xù)使用的問題。土地資源優(yōu)化配置的目標(biāo)，是追求土地利用的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的綜合目標(biāo)，這種綜合不是幾種目標(biāo)之間的簡單均衡或者同時(shí)獲得幾種目標(biāo)的最大化，而是通過一種主導(dǎo)目標(biāo)，輔之以其他目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
　　土地資源配置的過程，是一個對既定目標(biāo)不斷進(jìn)行休整，對影響土地利用發(fā)展的各種因素和不同利益進(jìn)行逐步協(xié)調(diào)的過程。城市土地作為人們進(jìn)行生產(chǎn)和生活活動的載體，圍繞著土地資源的配置問題，必須考慮到各方參與主體的利益。土地優(yōu)化配置目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，取決于各方利益參與主體的力量強(qiáng)弱和博弈。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府、企業(yè)和公眾是主要的三大參與主體。由于各個行為主體在市場中的地位和作用不盡相同，其所追求的目標(biāo)也是有所差別的。公眾注重生活的適宜性，企業(yè)追求土地利用財(cái)務(wù)效用最大化，政府更在乎土地持續(xù)利用，即公眾關(guān)注生態(tài)效益和環(huán)境效益，企業(yè)關(guān)心經(jīng)濟(jì)效益，而政府希望同時(shí)獲得社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。但無論如何，政府、企業(yè)和公眾的利益又都必須考慮到土地持續(xù)利用的目標(biāo)，這是由于土地的使用在時(shí)間上是延續(xù)的，當(dāng)代人們對土地的使用不應(yīng)影響下一代對土地資源的利用。三者在土地資源配置中的關(guān)系如圖－1所示。
　　值得一提的是，在衡量資源配置時(shí)通常用于檢驗(yàn)經(jīng)濟(jì)總體運(yùn)行效率與社會福利大小的“帕雷托最優(yōu)”準(zhǔn)則在土地優(yōu)化配置中使用較為困難。“帕雷托最優(yōu)”準(zhǔn)則是指資源的配置已經(jīng)達(dá)到這樣一種境地，無論作何改變都不可能同時(shí)使一部分人受益而其余的人不受損，也就是說當(dāng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行已達(dá)到高效率時(shí)，一部分人進(jìn)一步改善處境必須以另一些人處境惡化為代價(jià)。在中國現(xiàn)有的國情下，城市土地屬于國家所有，土地一級市場是壟斷的市場，而不是完全競爭市場，不符合“帕雷托最優(yōu)”準(zhǔn)則的前提條件。
　　
　　(二)政府要實(shí)現(xiàn)的具體目標(biāo)
　　在我國，由于城市土地屬于國家所有，政府不僅代表國家扮演土地所有者的身份，而且作為社會管理者要充分體現(xiàn)公眾的整體利益。在這種背景下，政府成為主導(dǎo)土地資源配置的關(guān)鍵力量?？疾焱恋刭Y源的配置目標(biāo)，也主要分析政府的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，所以本文的分析主要從政府方面進(jìn)行分析。從政府的角度，要實(shí)現(xiàn)土地資源配置的具體目標(biāo)和任務(wù)是：(1)確保政府對土地使用權(quán)初級流轉(zhuǎn)的壟斷，即保證政府在土地一級市場的壟斷地位，防止國有土地資產(chǎn)流失，使國家對城市土地的所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)現(xiàn)；(2)實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化組合和高效配置，提高土地生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的有機(jī)統(tǒng)一，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展；(3)維護(hù)市場交易秩序，保護(hù)各市場主體的合法權(quán)益，保證土地一級市場的有序進(jìn)行；(4)建立和完善地價(jià)形成機(jī)制一級監(jiān)督機(jī)制，保持地價(jià)的基本穩(wěn)定。
　　
　　二、土地資源配置的目標(biāo)偏差
　　
　　(一)城市擴(kuò)張隨意性大，土地供應(yīng)計(jì)劃易于失控，不利于土地持續(xù)利用目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)
　　理想的土地供應(yīng)計(jì)劃由規(guī)劃編制、土地儲備、土地開發(fā)、土地出讓一級國土資金平衡計(jì)劃五部分組成。合理的城市土地供應(yīng)計(jì)劃應(yīng)以規(guī)劃為依據(jù)，以供給引導(dǎo)需求，通過市場來實(shí)現(xiàn)規(guī)劃。而規(guī)劃的編制要保證各種不同性質(zhì)用地合理的比例關(guān)系，促進(jìn)城市理想空間形態(tài)布局的形成。
　　長期以來，在土地資源管理方面，國家還是過于強(qiáng)調(diào)土地資源對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的供應(yīng)角色，而忽略了土地資源的調(diào)節(jié)作用。這種以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的管理模式直接造成的后果是導(dǎo)致根據(jù)需求供應(yīng)土地的土地供應(yīng)機(jī)制。一方面，由于目前在制度上沒有將政府批準(zhǔn)土地出讓的權(quán)力和保證土地資產(chǎn)保值增值的責(zé)任相聯(lián)系，以地生財(cái)，過量土地批租現(xiàn)象容易發(fā)生，這在土地收購儲備制度建設(shè)不完善的地區(qū)體現(xiàn)得尤為突出。另一方面，隨著城市化進(jìn)程加快，以及人的欲望是無窮盡的，人們對土地的需求量是無限的，即土地的需求彈性趨于無窮大。在此情況下，根據(jù)需求供應(yīng)土地會導(dǎo)致嚴(yán)重的后果，土地出讓規(guī)模和城市規(guī)模會極度擴(kuò)張。
　　如下表所示，1981－2002年，21年間我國設(shè)市城市建成區(qū)用地面積每年增加882.6平方公里，城市非農(nóng)業(yè)人口人均城區(qū)面積逐年增加，而擴(kuò)張用地面積的近60％是外延擴(kuò)展占用的耕地。眾所周知，中國是一個人多地少的國家，耕地資源十分有限。長此以往，糧食安全難以保證。
　　總而言之，土地供應(yīng)多遷就產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目需要，易受資金導(dǎo)向和項(xiàng)目導(dǎo)向影響，往往突破城市規(guī)劃，土地供應(yīng)計(jì)劃的控制要求難以實(shí)現(xiàn)，突破土地供應(yīng)計(jì)劃的現(xiàn)象較為常見，本任期的地方政府使用了今后若干年的土地供應(yīng)量，這不利于土地資源持續(xù)利用和城市建設(shè)的健康發(fā)展。
　　(2)建設(shè)部：《城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》(2000－2002年)。
　　
　　(二)土地價(jià)格上漲過快，社會成本增加，不利于“公平”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)
　　土地資源配置要實(shí)現(xiàn)綜合目標(biāo)，要體現(xiàn)“效率”與“公平”兼顧的原則。一方面，要盡可能的體現(xiàn)資源的價(jià)值。另一方面，土地作為公共資源，土地價(jià)格必須充分考慮居民的收入水平對高地價(jià)的承受能力。
　　自2001年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》出臺以來，土地資源配置逐步步入了以市場形成價(jià)格為核心，以經(jīng)營土地招標(biāo)、拍賣、掛牌、出讓為表現(xiàn)形式的市場配置軌道。各地開始實(shí)行土地收購儲備制度，土地出讓的三種方式也得到了快速的發(fā)展。土地交易價(jià)格一路上升，如圖－2所示，居民住宅用地和普通住宅用地的交易價(jià)格指數(shù)自2004年第四季度以來連續(xù)突破11O點(diǎn)。
　　資料來源：國家統(tǒng)計(jì)局，中經(jīng)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心整理，2006年3月7日。
　　另根據(jù)有關(guān)資料顯示，土地價(jià)格在房價(jià)中所占的比例大約為30％左右，土地價(jià)格上漲在推動房價(jià)上漲方面的作用不容忽視。

雖然從表面看來，市場配置方式提高經(jīng)濟(jì)效率，但很可能由此導(dǎo)致社會成本的增加，這些社會成本是很難以用貨幣衡量的，而這種成本通常由社會中低收入階層來承擔(dān)。
　　分析背后的原因，土地
“招、拍、掛”的影響不容忽視。以2004年8月31日為分水嶺，國家對所有的土地實(shí)行“招、拍、掛”。不可否認(rèn)，土地“招、拍、掛”是土地要素市場的必然選擇，較之于土地出讓這種準(zhǔn)市場配置方式，更為有利，提高了效率和透明度，可以避免尋租現(xiàn)象的發(fā)生。但是，我們也應(yīng)該看到，目前國內(nèi)在土地“招、拍、掛”中實(shí)行的“價(jià)高者得”的規(guī)則存在一定的問題。而在美國等土地出讓方式較為成熟的發(fā)達(dá)國家，土地是以“招標(biāo)”為主，但不是以價(jià)格為主。因?yàn)橐詢r(jià)格為主導(dǎo)，固然可以讓政府獲得高額增值收益，但土地價(jià)格高漲，房地產(chǎn)開發(fā)商支付的高額土地價(jià)款會理所當(dāng)然的轉(zhuǎn)嫁到房價(jià)中去，成為購房者的沉重負(fù)擔(dān)。
　　
　　(三)政府對土地資源及其相關(guān)信息的披露不力，影響土地資源優(yōu)化配置
　　在中國新生的房地產(chǎn)市場上，信息是一種公共品。鑒于市場的復(fù)雜性，信息不對稱現(xiàn)象非常明顯，土地規(guī)劃、供應(yīng)量、閑置土地存量等直接影響土地價(jià)格的一般性指標(biāo)并不為公眾所知。雖然我國已經(jīng)初步建立了房地產(chǎn)信息系統(tǒng)，但數(shù)據(jù)整合的力度不夠，相關(guān)網(wǎng)絡(luò)信息的更新速度較慢，無法及時(shí)提供有效的信息，對土地資源的優(yōu)化配置產(chǎn)生了不利的影響。
　　對此，作為在土地市場上完全處于壟斷地位的政府難辭其咎。因?yàn)檎鳛閺?qiáng)勢主體，不僅有責(zé)任也有義務(wù)利用自身的信息優(yōu)勢，建立涵蓋土地規(guī)劃、供應(yīng)量等一級市場信息以及房地產(chǎn)投資、樓盤銷售、房屋空置率、房價(jià)變動等信息的披露機(jī)制，為公眾決策提供一致、及時(shí)、真實(shí)可靠的信息，以利于公眾對地價(jià)和房價(jià)做出正確的判斷。
　　
　　三、政府配置土地目標(biāo)偏差的動因分析
　　
　　土地一級市場是由政府壟斷的市場，土地資源配置目標(biāo)出現(xiàn)偏差，主要是由政府因素帶來的。具體而言，效率主導(dǎo)的配置方式在短期內(nèi)更為符合地方政府的利益。
　　
　　(一)土地出讓收入成為地方政府的“第二財(cái)政”
　　自1994年國家實(shí)行分稅制改革以來，中央政府與地方政府之間事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重不對等的局面長期存在。地方稅規(guī)模較小，但是負(fù)責(zé)提供了所有重要的社會支持和幾乎全部的公共服務(wù)。根據(jù)2004年的中國統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，近年來，只占財(cái)政收入的45％～50％的地方政府卻負(fù)擔(dān)了財(cái)政支出的70％。財(cái)政壓力成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的巨大瓶頸，客觀上成為地方政府在實(shí)際中過于強(qiáng)調(diào)以效率為主導(dǎo)的土地配置方式的內(nèi)在驅(qū)動力。而另外，雖然城市土地屬于國家所有，但在現(xiàn)行體制下，國家的“土地所有者”的身份是虛置的，地方政府才具有實(shí)際意義上的土地所有者身份，這使得地方政府推行這一配置方式成為可能。
　　地方政府從土地中得到的收益主要有以下三種：一是由于政府壟斷土地一級市場獲得的土地出讓金；二是低成本拆遷，把得到的土地出售獲得的差價(jià)收益；三是稅收及其以外的各種收益。土地有償出讓收入成為地方政府的“第二財(cái)政收入 ”。根據(jù)國家的有關(guān)規(guī)定，20世紀(jì)90年代中期，土地有償收入是中央和地方按照一定比例分成，但地方政府沒有上繳，現(xiàn)在為地方政府獨(dú)有，即如預(yù)算外收入，是地方政府預(yù)算外收入的主要來源。這一收入在2003年前9個月曾經(jīng)一度達(dá)到1376.13億元。稅費(fèi)也成為地方財(cái)政收入的重要來源，如土地增值稅，土地使用稅以及其他與房地產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)的稅種。青年學(xué)者傅白水的研究報(bào)告顯示，“2004年上半年，浙江省房地產(chǎn)稅收為86.82億元，同比增長75％，占地稅收入的21.9％，對全部稅收的增長貢獻(xiàn)率達(dá)到34.68％，成為浙江第一稅收來源。”
　　總而言之，在現(xiàn)行體制下，由于土地產(chǎn)生的資產(chǎn)性收益和大部分稅費(fèi)基本上都?xì)w地方政府所有，造成了地方政府高度依賴土地收益。這種內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，也成為在屢次房地產(chǎn)宏觀調(diào)控中，中央政府的調(diào)控意圖不被地方政府徹底執(zhí)行，調(diào)控的目標(biāo)出現(xiàn)偏差的深層次原因。
　　
　　(二)房地產(chǎn)業(yè)對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在高引致系數(shù)
　　土地是房地產(chǎn)的重要組成部分，房地產(chǎn)業(yè)近年來的發(fā)展速度極為驚人。房地產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈比較長，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度強(qiáng)，已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展能夠帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展。
　　據(jù)測算，國際上通用的住宅業(yè)的帶動系數(shù)為1.34，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的帶動作用不容忽視。而據(jù)有關(guān)資料顯示，我國每增加1億元的住宅投資，其他23個相關(guān)產(chǎn)業(yè)就相應(yīng)增加投入1.479億元，被帶動的直接相關(guān)或者間接相關(guān)的產(chǎn)業(yè)有60多個。同時(shí)，住宅消費(fèi)還能帶動建材、化工、家電、裝飾以及家具等生產(chǎn)資料的相應(yīng)增長，其比率高達(dá)1:6。
　　根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的資料表明，2001年中國房地產(chǎn)開發(fā)投資對GDP增長的直接貢獻(xiàn)率為1.3個百分點(diǎn)，加上間接貢獻(xiàn)率可達(dá)到1.9～2.5個百分點(diǎn)，相當(dāng)于GDP增長率的26％～34％。在2003年中國GDP增長的9.3個百分點(diǎn)中，有1.8個百分點(diǎn)是房地產(chǎn)業(yè)直接貢獻(xiàn)的。由此可見，房地產(chǎn)業(yè)在帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的繁榮和解決失業(yè)問題方面具有重大作用。
　　長期以來，在2006年新的政績考核體制改革之前，經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)一直是我國地方官員政績考核的重要指標(biāo)。政府官員出于政績的考慮，追求高經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)，通常鼓勵發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，對房地產(chǎn)開發(fā)商實(shí)施較多的優(yōu)惠措施，也使得地方政府在土地資源配置時(shí)容易突破土地供應(yīng)計(jì)劃，較為注重“效率”而忽視“公平”。
　　
　　四、糾正政府配置土地資源目標(biāo)偏差的建議
　　
　　(一)理順政府配置土地資源的目標(biāo)，兼顧效率和公平
　　理順政府配置土地資源的目標(biāo)，從土地價(jià)值增長導(dǎo)向轉(zhuǎn)向增長導(dǎo)向與民生導(dǎo)向并重，從配置的效率導(dǎo)向轉(zhuǎn)向效率導(dǎo)向與公平導(dǎo)向并重?？茖W(xué)合理地制定城市規(guī)劃，據(jù)此確定城市土地供應(yīng)計(jì)劃，規(guī)范政府行為，理順中央政府和地方政府在地政方面的關(guān)系，抑制地方政府在發(fā)展房地產(chǎn)和配置土地資源的“非正常沖動”。嚴(yán)格執(zhí)行土地供應(yīng)計(jì)劃，防止突破土地供應(yīng)計(jì)劃的現(xiàn)象發(fā)生。
　　
　　(二)堅(jiān)持市場調(diào)節(jié)和政府調(diào)控相結(jié)合，推動地產(chǎn)市場的健康發(fā)展
　　固然市場機(jī)制是一種著眼于提高經(jīng)濟(jì)效率的機(jī)制，市場機(jī)制的充分發(fā)揮可以是既有的土地生產(chǎn)出用貨幣衡量的最大化凈產(chǎn)出，但很可能由此導(dǎo)致社會成本的增加，這些社會成本是很難以用貨幣衡量的，而這種成本通常由社會中的中低收入階層來承擔(dān)。
　　但是，土地資源不具備完全競爭市場的條件，這主要體現(xiàn)在以下四個方面：第一，土地自然供給的有限性，使得不可能完全根據(jù)市場需求無限制的擴(kuò)大供應(yīng)量；第二，土地所有權(quán)具有排他性，不能隨意進(jìn)入或者退出這個
行業(yè)；第三，土地的不可移動性，即土地具有異質(zhì)性特征；第四，土地具有公共財(cái)產(chǎn)的屬性，政府必然會對土地市場進(jìn)行干預(yù)。以上特點(diǎn)決定了在土地一級市場，不能完全進(jìn)行市場調(diào)節(jié)，必然要市場調(diào)節(jié)與政府調(diào)控兩種手段結(jié)合起來。
　　國家通過對市場的各種經(jīng)濟(jì)參數(shù)的調(diào)解，運(yùn)用基準(zhǔn)地價(jià)和標(biāo)定地價(jià)體系，財(cái)政政策、貨幣政策和宏觀產(chǎn)業(yè)政策以及法律制度等方面的措施發(fā)揮宏觀調(diào)控與管理的功能，向城市地產(chǎn)市場輸入能夠影響城市地價(jià)的各種經(jīng)濟(jì)變量，由這些經(jīng)濟(jì)變量去影響用地者的價(jià)格行為，從而使城市地價(jià)的運(yùn)行遵循國家的宏觀調(diào)控取向，以保證對土地資源合理和高效利用目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。我國當(dāng)前主要提高政府間接調(diào)控能力，如完善立法，制定科學(xué)合理的土地供應(yīng)計(jì)劃、財(cái)政政策、貨幣政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，同時(shí)也要處理好土地資產(chǎn)經(jīng)營公司與政府的關(guān)系，避免責(zé)權(quán)不分。
　　
　　(三)調(diào)整“價(jià)高者得”的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)
　　土地資源是有限的，從一定時(shí)期來看，土地的供給通常是小于需求的。地方政府是唯一的土地供應(yīng)者，土地“招、拍、掛”成為開發(fā)商取得土地的唯一途徑的背景，“價(jià)高者得”標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，事實(shí)上使得土地價(jià)格隨供求關(guān)系而得到自我調(diào)節(jié)的目標(biāo)不可能實(shí)現(xiàn)。針對這一點(diǎn)，根據(jù)不同的地塊實(shí)行分類實(shí)施的政策，同時(shí)調(diào)整“ 價(jià)高者得”的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行差別評標(biāo)的方法，進(jìn)一步完善我國土地“招、拍、掛” 相關(guān)的配套政策法規(guī)。在確定競標(biāo)人時(shí)，改變價(jià)格成為土地競爭中唯一的決定因素的格局。價(jià)格應(yīng)作為中標(biāo)條件之一，同時(shí)還需要充分考慮多方因素，如開發(fā)單位的實(shí)力，履行誠信的能力，整體規(guī)劃方案的科學(xué)性與可操作。當(dāng)然，這種評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的確定必須是統(tǒng)一、科學(xué)、具有現(xiàn)實(shí)的可實(shí)施性。
　　
　　注釋：
　　①土地資源配置目標(biāo)結(jié)構(gòu)圖根據(jù)中國優(yōu)秀博碩士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫中高明的《我國城市化過程中城市土地資源優(yōu)化配置問題研究》進(jìn)行修改所得。
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