保險(xiǎn)方面的論文發(fā)表(2)
保險(xiǎn)方面的論文發(fā)表篇2
淺談我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法的制度構(gòu)建
我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)各部門健康持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)高、周期長、地域性特征明顯，加之我國自然災(zāi)害頻繁，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會(huì)生活的穩(wěn)定性影響很大，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)顯得十分必要而迫切。遺憾的是，雖然經(jīng)過了幾十年的探索和實(shí)踐，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展并不令人滿意，究其原因，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法的缺失是其中最為關(guān)鍵的問題。雖然2012年頒布的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》(以下簡稱《條例》)結(jié)束了我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)無法可依的歷史，但由于種種原因，該條例無論在形式上還是內(nèi)容上都存在許多需要完善的地方;同時(shí)，以美國、日本、法國等為代表的國外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法實(shí)踐為我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法提供了諸多可以借鑒的地方。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)健康發(fā)展，我國亟需制定一部適合國情的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法。
一、我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法實(shí)踐與缺陷分析
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有廣義和狹義之分，廣義的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)涵蓋的內(nèi)容相當(dāng)豐富，保險(xiǎn)對(duì)象包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個(gè)方面和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從業(yè)人員甚至生產(chǎn)工具;而狹義的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)則在保險(xiǎn)對(duì)象上相對(duì)較小，僅包含種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)。在農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)通常指前者，發(fā)展中國家則為后者?；谖覈緡楹臀覈r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)，目前我國所采用的定義更大程度上是指狹義上的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，即農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是指保險(xiǎn)人對(duì)于被保險(xiǎn)人在種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的生產(chǎn)過程中因遭受約定的意外災(zāi)害或意外事故而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行相應(yīng)賠償?shù)囊环N保險(xiǎn)活動(dòng)。
我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法實(shí)踐開始于20世紀(jì)80年代初期。1982年2月，中國人民銀行發(fā)布《關(guān)于國內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)恢復(fù)情況和今后發(fā)展意見的報(bào)告》，提出了“逐步試辦農(nóng)村財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、畜牧保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)”的政策，在我國中斷二十多年的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開始重新辦理。1983年，國務(wù)院頒布《中華人民共和國財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)合同條例》。1985年，國務(wù)院頒布《保險(xiǎn)企業(yè)管理暫行條例》，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司開展農(nóng)村業(yè)務(wù)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，我國開始由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，由于經(jīng)濟(jì)效益低并缺乏政府的財(cái)稅支持，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)進(jìn)入一個(gè)萎靡不振的時(shí)期。
不過這一時(shí)期《農(nóng)業(yè)法》和《保險(xiǎn)法》的頒布，推動(dòng)著我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法實(shí)踐的不斷向前發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)后，尤其是2004年以后，全國各個(gè)地方開展了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)的工作，標(biāo)志著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在我國進(jìn)入到一個(gè)快速發(fā)展的階段。2012年10月，國務(wù)院審議通過了我國歷史上第一部專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)行政法規(guī)――《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》，結(jié)束了我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)長期無法可依的局面，開啟了我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的新紀(jì)元。《條例》的頒布是我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法發(fā)展史上極為重要的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，標(biāo)志著我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)入規(guī)范化、法制化發(fā)展的新階段?！稐l例》主體部分分別規(guī)定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同、經(jīng)營規(guī)則、法律責(zé)任3個(gè)方面的內(nèi)容。同時(shí)，《條例》對(duì)于我國數(shù)十年來的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐進(jìn)行了總結(jié)，制定了側(cè)重于保護(hù)農(nóng)民利益的具體措施。但《條例》不足之處和需要改善的地方還有很多。總體來看，《條例》的很多規(guī)定過于籠統(tǒng)、寬泛，原則性規(guī)定過多，對(duì)很多重要問題沒有做出確定的說明，實(shí)踐中缺乏可操作性。隨著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的快速發(fā)展，《條例》存在的許多問題將會(huì)逐步顯現(xiàn)，需要對(duì)其不斷地修改和完善。
1.立法定位值得商榷。
《條例》是根據(jù)《保險(xiǎn)法》和《農(nóng)業(yè)法》制定的行政法規(guī)，似乎是為了更好地保障《保險(xiǎn)法》和《農(nóng)業(yè)法》的實(shí)施而制定的相關(guān)配套法律法規(guī)。而作為政策性保險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有著自身獨(dú)有的特點(diǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法因其調(diào)整范圍的不同與普通的商業(yè)保險(xiǎn)法有著本質(zhì)的區(qū)別，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法應(yīng)該單獨(dú)進(jìn)行。實(shí)踐中，世界各國的立法機(jī)關(guān)針對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制定專門法，并將其與傳統(tǒng)的保險(xiǎn)法區(qū)別開來。因此，該《條例》的立法定位值得商榷。
2.條例可操作性不強(qiáng)。
《條例》中的倡導(dǎo)性規(guī)范和原則性規(guī)定較多，而詳細(xì)、具體和可操作性的規(guī)范較少，條例中關(guān)于經(jīng)營規(guī)則、監(jiān)管細(xì)則、財(cái)政補(bǔ)貼范圍與標(biāo)準(zhǔn)、再保險(xiǎn)問題、稅收優(yōu)惠等內(nèi)容都是概而括之。特別是在財(cái)政補(bǔ)貼和大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)中，對(duì)其如何構(gòu)建與運(yùn)作、財(cái)政如何支持等問題完全沒有規(guī)定，只是在一定程度上表明了國家的支持態(tài)度，這顯然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。這極大地降低了立法質(zhì)量，影響了條例的實(shí)施效果。
3.立法技術(shù)有待提高。
在立法技術(shù)上，《條例》有許多值得提高的地方。如《條例》把許多應(yīng)該自己解決的問題再次授權(quán)給了其他法規(guī)，使得《條例》本身的可操作性大大降低。另外，“有關(guān)部門”“相關(guān)工作”“有關(guān)規(guī)定”等含意不確定的詞語使用過多，同時(shí)，“加大力度”“穩(wěn)健的”等模糊不清的用語更是頻繁出現(xiàn)，這些表述不夠清晰、具體、明確，必然會(huì)對(duì)政府部門間的職責(zé)界定埋下隱患，造成職能交叉或者管理空白，不利于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的長遠(yuǎn)發(fā)展[1]。
二、發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法的比較與借鑒
(一)發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法的發(fā)展考察
1.美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法。
早在20世紀(jì)初期，美國的一些商業(yè)保險(xiǎn)公司就開始關(guān)注農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，并開始了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營的嘗試。誕生于1938年的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》是美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展史上占有重要地位的一部法律，標(biāo)志著美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的建立。該法將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定位于一項(xiàng)社會(huì)政策來實(shí)施，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定性和國家福利為目標(biāo)。同時(shí)，美國還成立了國家全資設(shè)立、歸國家所有、獨(dú)立經(jīng)營的聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司(FCIC)。根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況的不斷變化，《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》自頒布后到1980年間總共進(jìn)行了12次修訂[2]。
1980年的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法案》使美國進(jìn)入了政府與私人保險(xiǎn)公司共同經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的歷史時(shí)期。1988年的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)委員會(huì)法案》授權(quán)對(duì)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃以及提升該計(jì)劃的發(fā)展建議等內(nèi)容做出全面評(píng)價(jià)。1994年的《農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法案》由巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度取代巨大災(zāi)害救助計(jì)劃，要求農(nóng)民簽訂巨災(zāi)保險(xiǎn)以便有資格獲得收入和價(jià)格支持計(jì)劃;提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼數(shù)量。另外，該法還將是否加入國家保險(xiǎn)計(jì)劃同農(nóng)戶享有的價(jià)格優(yōu)惠、貸款支持等相掛鉤，采取了一種表面自愿、實(shí)質(zhì)強(qiáng)制的參保原則。1996年的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善與改革法案》規(guī)定FCIC從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)直接業(yè)務(wù)中逐步撤出。2000年出臺(tái)的《農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障法》，專門保障農(nóng)民應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)能力，提高其生產(chǎn)積極性。截至2013年年底，美國農(nóng)作物保險(xiǎn)保費(fèi)收入達(dá)到182億美元，參保面積2.73億英畝，約占耕地面積的66%[3]。
2.日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法。
日本早在20世紀(jì)早期便開始了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)踐，目前，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)成為日本農(nóng)業(yè)發(fā)展最穩(wěn)定、最完善的保護(hù)措施。在日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展歷史上，有三部法律起著重要的作用。最早的一部是1929年的《家畜保險(xiǎn)法》，該法最直接的目的是想補(bǔ)償災(zāi)害帶給佃農(nóng)的損失，解決農(nóng)業(yè)欠收、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和平穩(wěn)社會(huì)矛盾。1938年頒布的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》一方面希望促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，維持社會(huì)穩(wěn)定，另一方面也為打贏二次世界大戰(zhàn)做著戰(zhàn)略上的準(zhǔn)備，但實(shí)施效果并不理想。1947年頒布的《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》，實(shí)質(zhì)上是前面兩部法律的合并并加以完善，該法對(duì)于涉及日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的經(jīng)營機(jī)構(gòu)、政府職責(zé)、參保原則、再保險(xiǎn)、保險(xiǎn)費(fèi)率等重要事項(xiàng)作了詳細(xì)規(guī)定和說明，對(duì)戰(zhàn)后日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展起了至關(guān)重要的作用。該法經(jīng)多次修改后越來越貼近日本的實(shí)際情況，對(duì)日本農(nóng)業(yè)的發(fā)展起到了非常積極的作用[4]。
日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)總共有3個(gè)部分組成：農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合，設(shè)在市、町、村一級(jí)，是最基層的組織;農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)，設(shè)在府、道、縣一級(jí);農(nóng)業(yè)共濟(jì)再保險(xiǎn)特別會(huì)計(jì)處是最高級(jí)別的組織。同時(shí)日本還成立了農(nóng)業(yè)相互救濟(jì)基金會(huì)，負(fù)責(zé)貸款事宜。在參保原則方面，日本實(shí)行的是自愿與強(qiáng)制相結(jié)合的原則。在日本有兩種情況是必須要參與國家保險(xiǎn)的，其一是如果農(nóng)產(chǎn)品關(guān)系到國計(jì)民生，比如種植業(yè)中的小麥、玉米等，養(yǎng)殖業(yè)中的豬、羊等;其二是如果種植面積達(dá)到了一定規(guī)模也是必須要參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，這既是為了保證國家的糧食安全，也是為了更好地維護(hù)廣大農(nóng)民的利益，同時(shí)還通過強(qiáng)制性參保保護(hù)了保險(xiǎn)公司的效益[5]。
3.法國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法。
法國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展較早并頗具特色，它走了一條自下而上的道路，即最初的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐是由農(nóng)民自發(fā)組織開展的。早在1840年，出于防范火災(zāi)的需要，法國境內(nèi)少數(shù)農(nóng)民自發(fā)成立了法國農(nóng)業(yè)史上第一個(gè)農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)社，并且集資建立了保險(xiǎn)基金，當(dāng)互助社的成員遭受損失時(shí)，運(yùn)用保險(xiǎn)基金對(duì)其損失進(jìn)行補(bǔ)償。這一保險(xiǎn)模式在當(dāng)時(shí)產(chǎn)生了很好的社會(huì)效果，很快遍布全國。后來，法國政府吸納了該種模式，并通過立法對(duì)其予以確認(rèn)。1900年頒布的《農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)法》(AMA)對(duì)涉及法國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的再保險(xiǎn)、保險(xiǎn)費(fèi)、理賠等做出了詳細(xì)規(guī)定。隨著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)踐發(fā)展，法國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度不斷完善，進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康發(fā)展[6]。
法國同樣實(shí)行自愿投保與強(qiáng)制性投保相結(jié)合的原則，對(duì)那些在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中地位重要、對(duì)國家經(jīng)濟(jì)和人民生活容易產(chǎn)生影響的農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行強(qiáng)制參保。同時(shí)，法國法律還對(duì)不同種類的災(zāi)害造成的損失由哪些機(jī)構(gòu)進(jìn)行賠償做了具體的分類，對(duì)于較小的、普通的災(zāi)害引發(fā)的賠償責(zé)任，由互助社進(jìn)行賠償。而對(duì)于較大的災(zāi)害造成的大面積賠償，則有政府和社會(huì)共同承擔(dān)。法國政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼率高達(dá)50%～80%，政府不僅對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的日常管理費(fèi)用給予補(bǔ)貼，還對(duì)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)造成的虧損提供補(bǔ)貼;在稅收方面，法國政府免除了關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的所有賦稅。在經(jīng)營體制方面，法國建立了由高到低的金字塔式的三層機(jī)構(gòu)：位于最底部發(fā)揮著最基礎(chǔ)作用的稱之為農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)社，再往上走就是位于中層的省級(jí)機(jī)構(gòu)，位于金字塔塔頂?shù)氖侵醒氡ｋU(xiǎn)公司。互助保險(xiǎn)社的營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)遍布廣大鄉(xiāng)村，其職責(zé)是直接向農(nóng)民提供保險(xiǎn)服務(wù);省級(jí)保險(xiǎn)公司起著承上啟下的連接作用，網(wǎng)點(diǎn)眾多并獨(dú)立自主地開展經(jīng)營活動(dòng)，同時(shí)對(duì)位于基層的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)社提供再保險(xiǎn);位于塔尖的中央保險(xiǎn)公司不直接經(jīng)營保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，但對(duì)省級(jí)保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)[7]。
(二)發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法的經(jīng)驗(yàn)啟示
1.完善的法律法規(guī)是前提。
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要想取得快速、健康發(fā)展，建立專門的法律制度尤為重要。美國從最初的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》到后來的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法令》都一步步地對(duì)涉及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的重要內(nèi)容如經(jīng)營方式、組織機(jī)構(gòu)、組織制度等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，為其農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展提供了法律上的支持和保證;日本和法國的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》明確規(guī)定對(duì)關(guān)系到國計(jì)民生的農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施強(qiáng)制保險(xiǎn)?？梢哉f，完善的立法對(duì)各國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展起到了重要作用。
2.政府的大力支持是關(guān)鍵。
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營要想獲得成功，必須得到政府的大力支持，同時(shí)也需要政府多個(gè)部門的配合與協(xié)助。美國、日本、法國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法都在其立法中規(guī)定了政府的重要作用和功能，政府主要從保費(fèi)的補(bǔ)貼、稅收的減免、管理費(fèi)用的補(bǔ)貼和再保險(xiǎn)的支持等方面發(fā)揮重要作用。另外，各國還以各種稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展?？v覽各國立法，政府強(qiáng)大的支持是各國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)得以成功開展的關(guān)鍵因素。
3.合適的經(jīng)營模式是根本。
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式的重要性毋庸置疑。當(dāng)今世界存在著各種各樣的經(jīng)營模式，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展過程中，必須要充分結(jié)合各個(gè)國家的具體國情，找到適合國情的經(jīng)營模式。各國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式可歸納為政府支持下的國有化模式、政府扶持下的商業(yè)化模式、政府支持下的“國有化商業(yè)化”混合模式和政府支持下的互助合作模式等。經(jīng)營模式選擇的正確與否，直接關(guān)系著本國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展速度和發(fā)展質(zhì)量，只有符合本國國情的經(jīng)營模式，才能更好地節(jié)約社會(huì)資源和人力資源，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展發(fā)揮積極的作用。
4.自愿強(qiáng)制相結(jié)合是保障。
各個(gè)國家在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參保原則上都采取了強(qiáng)制參保與自愿參保相結(jié)合的原則，所不同的是強(qiáng)制參保的標(biāo)準(zhǔn)。雖然在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展初期，美國奉行完全自由的參保原則，但是這一原則給美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展造成了很多難以解決的問題，經(jīng)過幾十年的發(fā)展實(shí)踐，美國最終通過《農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法》將政府的福利待遇、農(nóng)產(chǎn)品支持等與農(nóng)戶是否參保相掛鉤，實(shí)行了事實(shí)上的強(qiáng)制性保險(xiǎn);日本、法國同樣明文規(guī)定某些農(nóng)產(chǎn)品強(qiáng)制參保。因此，自愿與強(qiáng)制相結(jié)合是保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的基本原則。
三、我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法的制度構(gòu)建
(一)我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法目的與價(jià)值取向
1.立法目的。
立法目的在一定程度上決定著一部法律所能達(dá)到的高度，也決定著一部法律的整體質(zhì)量。通覽國外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法，各國立法的目的主要分為兩種：發(fā)達(dá)國家通常以推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)和增加國民福利為目標(biāo);發(fā)展中國家往往以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展為目標(biāo)。我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，卻并不是農(nóng)業(yè)強(qiáng)國。作為發(fā)展中國家，我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到我國農(nóng)業(yè)在現(xiàn)階段所面臨的基本問題：人口眾多，土地極度匱乏;農(nóng)業(yè)投入低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力落后;農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)起步較晚，缺乏經(jīng)驗(yàn)。正是基于以上原因，《條例》在其第一條便闡述了其目的主要是維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)的開展，這一立法目的符合我國目前的農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r。但我們也要看到， 我國農(nóng)業(yè)得到了快速發(fā)展，農(nóng)民生活水平不斷提高，隨著各個(gè)機(jī)構(gòu)的不斷建立，社會(huì)保障制度和相關(guān)法律的不斷完善，在未來農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法中，必須將立法目標(biāo)進(jìn)一步提升，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一項(xiàng)農(nóng)業(yè)支持政策、提高并穩(wěn)定農(nóng)民收入、進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障等目標(biāo)涵蓋進(jìn)去。
2.價(jià)值取向。
我們?cè)谶M(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法時(shí)所希望達(dá)到的目的或者是希望產(chǎn)生的社會(huì)效果就是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法的價(jià)值。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法中同樣存在著價(jià)值沖突問題，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法價(jià)值取向是我們無法避開的一個(gè)問題。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法中，我們應(yīng)該更傾向于公平，還是效率?更傾向于農(nóng)民個(gè)體的權(quán)利與自由，還是整體的利益?同時(shí)，我們說農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償價(jià)值、社會(huì)再分配價(jià)值、社會(huì)管理等價(jià)值，那么哪一個(gè)才是我們?cè)谵r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法中需要更加關(guān)注的呢?通常對(duì)價(jià)值取向的選擇起影響作用的因素主要有經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)政策等方面。我國是一個(gè)發(fā)展中國家，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力并不強(qiáng)大，各地區(qū)生產(chǎn)水平差異較大，當(dāng)前階段我們?cè)诹⒎▋r(jià)值取向上應(yīng)該采取注重公平、兼顧效率的選擇，在制定參保原則時(shí)，應(yīng)該從農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的整體利益出發(fā)，堅(jiān)持一定的強(qiáng)制原則，維護(hù)整體利益。
(二)我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法的基本原則
1.國家支持原則。
國家支持原則是絕大多數(shù)國家普遍采取的通行做法，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法中必須要對(duì)政府的職責(zé)和作用做出詳細(xì)規(guī)定，即必須把國家支持原則作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法的基本原則。國家扶持原則主要體現(xiàn)在法律、經(jīng)濟(jì)和政策上，必要的時(shí)候還要提供一定的行政支持。法律上的扶持表現(xiàn)在國家要完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法制建設(shè)，使得國家對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的扶持措施常規(guī)化、制度化，保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的穩(wěn)定性和可持續(xù)性;經(jīng)濟(jì)上的扶持主要是指政府必須在財(cái)政、稅收等方面對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展予以支持。發(fā)揮財(cái)政作用對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼，同時(shí)對(duì)涉及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施稅收優(yōu)惠，減輕農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)壓力和稅收負(fù)擔(dān)。政策上的扶持表現(xiàn)在國家應(yīng)該制定更多有利于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的政策措施;而政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的必要的行政干預(yù)，主要表現(xiàn)在政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行必要的領(lǐng)導(dǎo)、組織和監(jiān)管，并時(shí)刻關(guān)注市場(chǎng)失靈的出現(xiàn)。通過以上種種措施，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭的外部環(huán)境。
2.強(qiáng)制與自愿相結(jié)合原則。
完全的自愿參保原則是不符合農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的客觀規(guī)律的。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期性特點(diǎn)、保險(xiǎn)法律關(guān)系雙方信息不對(duì)稱導(dǎo)致的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)等問題，決定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須具有一定的強(qiáng)制性。農(nóng)民的收入在整個(gè)國家中的收入水平通常都是處在底層，在推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的過程中，或源于經(jīng)濟(jì)因素，或受限于思想意識(shí)，農(nóng)戶往往并不能夠意識(shí)到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的價(jià)值所在，也不會(huì)主動(dòng)的參與到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中來，這樣就無法推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康發(fā)展。在參保原則上實(shí)行一定的強(qiáng)制性是各國立法的通行做法，也是各國立法實(shí)踐總結(jié)出來的重要規(guī)律，我國在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法中，也應(yīng)實(shí)行強(qiáng)制與自愿相結(jié)合的原則。
(三)我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法的主要制度構(gòu)建
1.建立巨災(zāi)防范制度。
農(nóng)業(yè)巨災(zāi)是威脅農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的重要因素，會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的資金鏈造成巨大壓力，甚至?xí)?duì)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)造成毀滅性打擊，最終影響農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康和可持續(xù)發(fā)展。我國自然災(zāi)害不僅種類多，而且發(fā)生頻繁且損失嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)對(duì)我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的健康發(fā)展存在著巨大的潛在威脅。近10年來，我國每年因自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失呈遞增趨勢(shì)。2013年，我國農(nóng)作物受災(zāi)面積達(dá)3 135萬公頃，直接經(jīng)濟(jì)損失5 808. 4億元[8]。而解決農(nóng)業(yè)巨災(zāi)僅靠農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司一己之力是很難做到的，國外的做法通常是由國家組織成立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)基金。在我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法中，必須要充分借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，并對(duì)具體問題作出詳細(xì)規(guī)定：
(1)突出政府主導(dǎo)作用。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的參與者中，政府的地位和作用無疑是至關(guān)重要的。我國應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制中政府的作用做出專門規(guī)定，明確政府的主導(dǎo)作用在于組織和管理，包括法案的出臺(tái)、計(jì)劃的實(shí)施、體系的建設(shè)等方面。目前要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的立法進(jìn)程、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防災(zāi)體系建設(shè)、完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理制度，并且通過再保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化等方式進(jìn)一步分散風(fēng)險(xiǎn)，但并不直接參與農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防范的經(jīng)營活動(dòng)[9]。
(2)建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金。建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金應(yīng)從資金來源、資金管理、基金用途等方面做出全面規(guī)定：在資金來源方面，國家財(cái)政出資約60～70，剩余30～40可由地方政府、地方農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)按比例分擔(dān)，也可以在每年的保險(xiǎn)經(jīng)營盈利中按比例抽取準(zhǔn)備金，還可以通過發(fā)行債券等方式吸收市場(chǎng)資金;在資金管理方面，可規(guī)定由單獨(dú)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理并實(shí)行獨(dú)立核算;在基金用途方面，通過法律條文明確規(guī)定巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)資金的用途、賠償比例等。此外，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)資金除了用于賠償損失外還可以用于對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的研究，如災(zāi)害預(yù)警、巨災(zāi)損害勘定等。
(3)發(fā)行巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)債券。保險(xiǎn)證券化是保險(xiǎn)發(fā)展的一個(gè)重要趨勢(shì)，而農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化則是保險(xiǎn)證券化的重要表現(xiàn)。通過將保險(xiǎn)基金、債券、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)等證券化可以將風(fēng)險(xiǎn)的一部分轉(zhuǎn)向全球市場(chǎng)，形成一種新的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)防范運(yùn)作機(jī)制。同時(shí)可以調(diào)動(dòng)全球投資者對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的關(guān)注，推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)防范市場(chǎng)的發(fā)展。
2.確立合適經(jīng)營模式。
任何一個(gè)國家想要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康穩(wěn)定發(fā)展，必須要找到適合自己國家具體國情的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式。建立一個(gè)符合本國實(shí)際情況的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展至關(guān)重要。我國未來的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法，應(yīng)建立“政府主導(dǎo)+經(jīng)營主體市場(chǎng)化的多層次立體式”的經(jīng)營模式。
(1)經(jīng)營模式要符合我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)。我國國土面積廣大，全國各省、各省的不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大;農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散且多采取以家庭為單位進(jìn)行作業(yè)。我們?cè)谶M(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式的選擇時(shí)必須要充分考慮這些特點(diǎn)。而最近十多年間農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)中，上海地區(qū)建立了政府主導(dǎo)+政府經(jīng)營的“安信”模式[10];吉林則建立了政策支持下的商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營的“安華”模式;浙江和安徽也通過試點(diǎn)建立了獨(dú)具特色的模式。這些實(shí)踐也表明，在我國，單一的經(jīng)營模式無法滿足我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，我們應(yīng)充分考慮和借鑒農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。
(2)建立“政府主導(dǎo)+經(jīng)營主體市場(chǎng)化的多層次立體式”的經(jīng)營模式。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)無論是在政策支持，還是在監(jiān)督管理等方面，都要充分發(fā)揮“政府主導(dǎo)”作用。未來可以通過立法設(shè)立由政府控制的中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)總公司，負(fù)責(zé)全國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的管理，在總體上、方向上和政策上對(duì)我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)加以把握，但不涉及直接保險(xiǎn)業(yè)務(wù);同時(shí)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，用好商業(yè)經(jīng)營機(jī)構(gòu)現(xiàn)有的營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，由政府給予商業(yè)經(jīng)營機(jī)構(gòu)以財(cái)政和稅收等多種形式的支持;“多層次立體式”經(jīng)營模式是指在具體的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)上采取多樣化，即既要充分吸收普通商業(yè)保險(xiǎn)公司的參與，又要吸引股份制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司和外國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的加入，還要注意發(fā)揮地方性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作組織的作用。同時(shí)，由于各地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度存在差異，財(cái)政狀況不同，在經(jīng)營模式的選擇上還要因地制宜，發(fā)揮各種組織形式的特色，構(gòu)成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)多樣化局面。
3.明確財(cái)政稅收支持。
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的準(zhǔn)公共物品屬性和雙重正外部性決定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營無法采取完全的商業(yè)經(jīng)營而必須要有政府的參與，而政府參與的一個(gè)重要形式便是對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行財(cái)政支持和實(shí)行稅收優(yōu)惠。在未來的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法中，必須對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政支持措施和稅收優(yōu)惠措施作出明確規(guī)定：
(1)財(cái)政支持方面。首先要明確財(cái)政支持的對(duì)象，主要包括保費(fèi)補(bǔ)貼、管理費(fèi)用補(bǔ)貼、巨災(zāi)補(bǔ)償資金支持、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)研究等。保費(fèi)補(bǔ)貼是財(cái)政支持中最為重要的形式之一，世界各國為提高農(nóng)民的參保積極性、提高投保率，普遍采取的做法便是進(jìn)行高額的保費(fèi)補(bǔ)貼;管理費(fèi)用補(bǔ)貼包括直接補(bǔ)貼和間接補(bǔ)貼，使保險(xiǎn)公司有足夠的業(yè)務(wù)及管理費(fèi)用。另外，財(cái)政支持對(duì)象還應(yīng)該包含巨災(zāi)補(bǔ)償資金和涉及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的研究。其次要對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的程度進(jìn)行細(xì)化和量化。針對(duì)不同的補(bǔ)貼對(duì)象應(yīng)當(dāng)制定具體的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，在立法中加以明確、細(xì)化，增強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼的穩(wěn)定性、持續(xù)性和可預(yù)期性。
(2)稅收優(yōu)惠方面。稅收優(yōu)惠措施是政府支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的另外一項(xiàng)重要措施。對(duì)于稅收優(yōu)惠，有的國家采取一般性的規(guī)定，如規(guī)定對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)的稅收實(shí)行全面優(yōu)惠，有的國家則規(guī)定了具體的優(yōu)惠稅收種類，如針對(duì)小麥、大米、牛羊等實(shí)行免稅。我國在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法中應(yīng)采取一般和具體并存的模式，明確確定稅收優(yōu)惠的對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展提供實(shí)際性指導(dǎo)和幫助。
4.健全再保險(xiǎn)制度。
作為一種分散風(fēng)險(xiǎn)的有效方式，再保險(xiǎn)制度為世界各國所推崇，并建立多層次的再保險(xiǎn)制度。再保險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)就是為保險(xiǎn)提供保險(xiǎn)，即經(jīng)營保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)在與被保險(xiǎn)人簽訂保險(xiǎn)合同后，為降低自身風(fēng)險(xiǎn)，再與其他保險(xiǎn)公司簽訂保險(xiǎn)合同，同其他機(jī)構(gòu)一起分擔(dān)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，將原本完全屬于自己承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任轉(zhuǎn)移給其他機(jī)構(gòu)。
我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法需要高度重視再保險(xiǎn)的價(jià)值，努力建立完善的再保險(xiǎn)體系。在實(shí)踐操作中，應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)政府與普通商業(yè)保險(xiǎn)公司的積極性，在國家層面上建立政府主導(dǎo)的國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)向全國范圍內(nèi)的普通商業(yè)保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)服務(wù);同時(shí)，要采取財(cái)政措施、稅收政策等吸引世界各國的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和國內(nèi)的普通保險(xiǎn)公司積極參與再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的經(jīng)營，形成一個(gè)政府主導(dǎo)、參與主體多元化的全方位再保險(xiǎn)體系，盡可能的將風(fēng)險(xiǎn)分散開來，對(duì)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營利益和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展提供保障。在未來的立法中，應(yīng)當(dāng)對(duì)再保險(xiǎn)的經(jīng)營原則、經(jīng)營機(jī)構(gòu)、實(shí)施措施、財(cái)稅支持措施等作出詳細(xì)的規(guī)定和說明，建立健全再保險(xiǎn)制度。
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