探究中國“十二五”期間新型農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)

　　農(nóng)村養(yǎng)老保險是社會保障體系的一個重要組成部分，卻又是社會保障體系建設中一個滯后的最薄弱的環(huán)節(jié)，被看做是深化社會保障改革中最難解決的熱點問題。十七大提出實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋的目標。而隨著國家《社會保險法》的實施，中國“十二五”時期新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展將步入快車道。盡管，在新形勢下“，新農(nóng)保”有國家的保駕護航，但它的圓滿實現(xiàn)，還面臨著諸多障礙。

　　一、當前中國“新農(nóng)保”實施中存在的主要問題。

　　中國農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障制度是 1956 年社會主義改造完成到改革開放期間，在集體經(jīng)濟的背景下形成的養(yǎng)老保障制度的統(tǒng)稱。為解決農(nóng)民養(yǎng)老問題，中國從 20 世紀 80 年代開始探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，這是農(nóng)村養(yǎng)老保障開始向社會化方向邁進的標志。近三十年來，中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)基本歷程大致經(jīng)過探索、試點、制度化、分類推進、改革創(chuàng)新等階段。2009 年 8 月 18 日，全國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作會議在北京召開，9 月 1 日，國務院頒發(fā)了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》(簡稱“新農(nóng)保”方案)，這標志著中國在消除二元體制、實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和中國現(xiàn)代化的道路上又前進了一大步。

　　“新農(nóng)保”按照“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的原則，探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的三方籌資新制度，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，保障農(nóng)村居民老年基本生活。“新農(nóng)保”方案實施以來的數(shù)據(jù)顯示，從2009年開始試點，截至2010年底，全國已有27個省、自治區(qū)的838個縣和4個直轄市納入國家新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點，參保人數(shù)達到1.03 億，其中，約有 2 863 萬 60 歲及以上農(nóng)村老年人享受由國家財政提供的基礎養(yǎng)老金，制度覆蓋面達到 24%[1]。但是“，新農(nóng)保”在試點推進過程中，也還存在一些缺陷。

　　1.新農(nóng)保全面鋪開有很大難度。首先，新農(nóng)保支付標準低，嚴重影響農(nóng)民參保的積極性。按照現(xiàn)行的物價水平，55元很難起到養(yǎng)老保障的作用。如果按照一人一年交 100 元，國家補貼 30 元，交足十五年以后，個人賬戶積累額 1 950 元，按照現(xiàn)行個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)標準為個人賬戶全部儲存額除以 139，每個月領(lǐng)取 14 塊錢，即使按照最高檔次每年交 500 元，十五年后每月也只能領(lǐng)取 57 元，加上國家基礎養(yǎng)老金55 元，最多每月也只能領(lǐng)取 112 元，實際的養(yǎng)老保障功能難以真正發(fā)揮。這對于參保意識不強的農(nóng)民來說，其積極性更低。其次，新農(nóng)保的設計偏重于農(nóng)村留守人員，忽視了失地農(nóng)民和農(nóng)民工兩大群體，使得制度的有效覆蓋面進一步降低。

　　2.財政投入總量不足。社會保障制度安排的核心問題是資金籌集，一個可持續(xù)發(fā)展的資金籌集制度安排是社會保障制度建設的關(guān)鍵。 由于“新農(nóng)保”在資金籌集上對地方政府間的職責沒有明確界定，可持續(xù)性籌資存在風險，最大的難點是集體補助能否落實。一是對于集體經(jīng)濟薄弱的地區(qū)，集體補助的壓力難免轉(zhuǎn)嫁于農(nóng)民，根據(jù)中國的實際情況，大部分地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟沒有財力進行“新農(nóng)保”補助。二是地方財政補貼也存在隱患，對于財政情況不好的地區(qū)，財政補貼壓力顯而易見。三是由于公共衛(wèi)生、醫(yī)療技術(shù)的改進和個人健康意識的提高，未來農(nóng)民死亡率將降低，壽命增加，政府是新農(nóng)保的主要出資人和最終擔保人，其所承擔的聚合性長壽風險加大。目前，中國財政在農(nóng)村社會養(yǎng)老保障領(lǐng)域存在缺位現(xiàn)象，財政投入總量不足的問題。

　　3.統(tǒng)籌層次較低，基金保值增值困難。“新農(nóng)保”是以縣級為單位開始試點，統(tǒng)籌層次也局限在縣級。由于統(tǒng)籌層次較低，各地的繳費標準、待遇計發(fā)和基金運營也不同，就會出現(xiàn)各地制度多樣化和碎片化趨勢，同時基金保值增值也受到制約。具體表現(xiàn)在：(1)統(tǒng)籌層次過低，就無法進行資金調(diào)配使用，導致各地負擔苦樂不均。(2)統(tǒng)籌層次過低，還會導致基金規(guī)模小、增值渠道不暢、管理機構(gòu)過多、監(jiān)管成本較大等問題。基金管理好壞與否直接關(guān)系到農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作能否持續(xù)健康發(fā)展。當前，由于近年來社會大環(huán)境發(fā)生了很大的變化，利率水平持續(xù)走低，基金的保值增值面臨很大的壓力。

　　4.可能出現(xiàn)對農(nóng)村居民間收入差距的“逆向”調(diào)節(jié)問題。盡管，“新農(nóng)保”在制度設計上對縮小城鄉(xiāng)收入差距、地區(qū)收入差距的目的是非常明確的，但也有可能出現(xiàn)對農(nóng)村居民間收入差距的“逆向”調(diào)節(jié)問題。原因是，“新農(nóng)保”設計的繳費標準是100 元、200 元、300 元、400 元、500 元[2]

　　。農(nóng)民本身可以根據(jù)自己的收入水平進行選擇，同時允許地方增設繳費標準，可以向上增設，也可以向下增設，對選擇較高檔次標準繳費的，可給予適當鼓勵，具體標準和辦法由省(區(qū)、市)人民政府確定。但是，只有富裕的農(nóng)村居民才可能選擇較高檔次標準繳費，這樣就會出現(xiàn)農(nóng)村部分富裕的居民繳費越多，地方政府補貼也越多，最后得到的養(yǎng)老金也越多，從而進一步拉大了農(nóng)村居民之間的收入差距。

　　二、實現(xiàn)“十二五”時期“新農(nóng)保”事業(yè)愿景的對策。

　　提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平，是應對中國人口老齡化社會發(fā)展、實現(xiàn)社會又好又快發(fā)展、構(gòu)建和諧社會的重要基石。建立健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，除了要考慮農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平外，還要考慮農(nóng)村社會分層、文化、倫理、權(quán)益意識的覺醒等因素。隨著農(nóng)村銀色浪潮、家庭結(jié)構(gòu)小型化、核心化等因素進一步導致家庭養(yǎng)老功能弱化，把家庭養(yǎng)老、土地保障與社會養(yǎng)老三者結(jié)合起來，是今后相當長的時間內(nèi)解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的一種理性選擇。

　　第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，截至 2010 年 11 月 1日零時，全國內(nèi)地人口總數(shù)為 13.4 億。其中 60 歲及以上的人口占總?cè)丝诘?13.26%，總數(shù) 1.79 億，65 歲及以上的老年人占總?cè)丝诘谋壤?8.87%，絕對數(shù)接近 1.2 億，老齡化進程加速，農(nóng)村人口老齡化速度快于城鎮(zhèn)[3]。“十二五”時期中國人口老齡化加速發(fā)展，人口老齡化形勢更加嚴峻，呈現(xiàn)出老齡化、高齡化、空巢化加速發(fā)展的三個新特征。然而，中國是在未富先老、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然存在的國情下進入人口老齡化社會的，人口老齡化加速發(fā)展，與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化相伴隨，與城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異、收入差異擴大相重疊，與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型和文化轉(zhuǎn)型相交織，給應對人口老齡化、做好養(yǎng)老保障工作增加了新難度。為此，本研究提出六項解決對策：

　　1.合理界定地方政府間的籌資責任，解決資金難題。資金短缺成為農(nóng)村養(yǎng)老保險的瓶頸，應該多種形式解決資金難題。從過去新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險的運行實踐看，中國地方各級財政對新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險的籌資分擔比例一般是4∶3∶3，即省級財政負擔40%，地市級財政負擔30%，縣級財政負擔 30%。這種支出責任劃分，在財政狀況較好的地區(qū)問題不大，但在貧困地區(qū)，不少縣級財政還是“吃飯財政”，要這些貧困縣拿出配套資金來實施“新農(nóng)保”難度較大。為使“新農(nóng)保”順利實施，應根據(jù)中國現(xiàn)行各級政府財政收入安排和支出責任安排的定位，地方各級財政的分擔比例應為5∶3∶2，即省級財政負擔50%，地市級財政負擔30%，縣級財政負擔 20%。按照財權(quán)與事權(quán)相匹配的原則確定上述分擔比例是比較恰當?shù)模彩乔袑嵖尚械?。各級地方財政可根?jù)自身的財力情況，對農(nóng)民養(yǎng)老保險補助標準進行調(diào)整。對一些還處于“吃飯財政”的地方，省級政府還應加大對這些地方的財政轉(zhuǎn)移支付力度，保障這些地區(qū)的“新農(nóng)保”順利實施[4]。

　　2.健全法律法規(guī)。中國目前處于經(jīng)濟上的重大變革時期，變化中的經(jīng)濟所決定的上層建筑也具有不穩(wěn)定性，農(nóng)民對政府出臺養(yǎng)老保險信任度不高，對國家政策的頻繁性變化不知何去何從，這就要求國家對于農(nóng)村養(yǎng)老有一部穩(wěn)定性的法律，在有法律保障的前提下農(nóng)民們都會積極主動投保。同時，農(nóng)村養(yǎng)老保障作為一種社會保障制度，既是公民和政府雙方的權(quán)利，同時也是雙方的義務，要以《社會保險法》的頒布實施為契機，盡快建立相應的農(nóng)村社會保障法律法規(guī)，使農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度得以規(guī)范化。盡快出臺農(nóng)村社會養(yǎng)老保險務實操作的法律法規(guī)及制度。以法律形式明確諸如農(nóng)村養(yǎng)老保險制度應遵守的原則、主要內(nèi)容、管理體制、資金來源、支付標準、基金的運營情況、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的監(jiān)督及相關(guān)部門的責任等。各地根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，制定具體的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法，為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的順利進行提供良好的法制環(huán)境保護。

　　3.加大宣傳力度，強化農(nóng)民轉(zhuǎn)變養(yǎng)老觀念。改變傳統(tǒng)觀念是養(yǎng)老保障社會化的基礎。廣泛深入地宣傳是引導和促成這種意識轉(zhuǎn)變的不可缺少的手段，要解決部分農(nóng)村居民的“短視行為”。由于“新農(nóng)保”提倡政府主導和農(nóng)民自愿相結(jié)合，引導農(nóng)村居民參保，不強行實施，這就可能還會出現(xiàn)部分農(nóng)村居民由于個人的“短視行為”，只顧現(xiàn)在消費，不管將來保障而不愿意參保。如何解決農(nóng)村居民的“短視行為”，是“新農(nóng)保”面臨的一個難題。政府要加大輿論宣傳力度，借助各種新聞媒介加強對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的宣傳，且把引導社會公眾向社會化養(yǎng)老傾斜。向農(nóng)民宣傳養(yǎng)老保險的重要性和必要性，讓他們認識到養(yǎng)老保險既可以保障自己老年的生活，也可以減少子女將來的負擔，從而使廣大農(nóng)民從傳統(tǒng)的家庭保障意識向現(xiàn)代保障轉(zhuǎn)變，使農(nóng)民真正認識并體會到養(yǎng)老保險與他們的切身生活息息相關(guān)，從而提高廣大農(nóng)民群眾參與社會保障的積極性與自覺性。要想使所有農(nóng)民都能理解、支持和參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，就必須認真做好扎實細致的宣傳普及工作，引導農(nóng)民轉(zhuǎn)變思想，由“要我保險”向“我要保險”轉(zhuǎn)變[5]。

　　4.提高統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)基金保值增值。統(tǒng)籌層次越高，風險越分散，養(yǎng)老越有保障。“新農(nóng)保”從一開始實施就應該提高統(tǒng)籌層次，而且現(xiàn)階段實行省級統(tǒng)籌為好。“新農(nóng)保”在省級范圍內(nèi)實行統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一征收和統(tǒng)一管理，防止出現(xiàn)“碎片化”現(xiàn)象。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金是以保障農(nóng)民年老后基本生活需要為目的而建立的基金，是農(nóng)民未來生活的保障金。如何確?；鸬谋Ｖ翟鲋凳且粋€難題。目前，國際上社保基金投資的去向有四種：債券、股票、不動產(chǎn)和實業(yè)投資。多數(shù)國家的投資集中在前三項。投資股票雖然收益高，但風險也高。2008 年的國際金融危機使全球股市出現(xiàn)系統(tǒng)性風險，國內(nèi) A股也難以獨善其身。養(yǎng)老保險基金投資的安全性應該放在第一位，其次才是收益性。我們一方面可以引入商業(yè)性機構(gòu)，讓其競爭來獲得農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的管理與運作工作。在商業(yè)性機構(gòu)對養(yǎng)老保險運作的過程中，政府要通過專門的管理部門對養(yǎng)老保險基金及其運作狀況進行監(jiān)督。另一方面可以利用國家政策和社會宣傳，不斷的增加政策性收入，獲取捐贈和贊助收入以及其他各種非經(jīng)營性收入來輔助養(yǎng)老基金增值。此外，在基金營運過程中還要注意合理安排投資結(jié)構(gòu)，在不影響基金總體安全的前提下，將少部分資金投資于股票、房地產(chǎn)等行業(yè)，這部分投資風險雖大但收益率高，增值作用非常明顯。

　　5.加強民主管理和監(jiān)督，提高養(yǎng)老基金管理、監(jiān)督和營運，提高資金管理水平。農(nóng)村養(yǎng)老保障金應當實行收支分離方式，由公民個人、村委會及政府部門共同監(jiān)督，面對社會公開，允許農(nóng)村集體或個人的上訪查尋和校對。在監(jiān)督上，鄉(xiāng)村精英應發(fā)揮著巨大作用。各級人力資源社會保障部門應切實履行職責，制定完善新農(nóng)保各項業(yè)務管理規(guī)章制度，規(guī)范業(yè)務流程，建立健全內(nèi)控制度和基金稽核制度，對基金的存儲、籌集、上解、預算、劃撥、發(fā)放進行實時監(jiān)控和定期檢查，并定期披露新農(nóng)保基金籌集和支付信息，做到公開透明;加強社會監(jiān)督，嚴禁擠占挪用，確?；鸢踩?。財政部門要充分發(fā)揮監(jiān)督職能，加強新農(nóng)保資金的收入、支出、結(jié)余的監(jiān)督，加強對新農(nóng)保資金的財政專戶管理，確保?？顚Ｓ?。監(jiān)察、審計部門按各自職責實施監(jiān)督。試點地區(qū)新農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)和村民委員會，每年在行政村范圍內(nèi)對村內(nèi)參保人繳費和待遇領(lǐng)取資格進行公示，接受群眾監(jiān)督。

　　6.因地制宜地發(fā)展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。新農(nóng)保應充分尊重地區(qū)差異，以地域差異為劃分標準分類推進養(yǎng)老保險的實現(xiàn)。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是一項社會性和政策性很強的公益事業(yè)，要在政府的領(lǐng)導下，積極穩(wěn)步、有計劃、有步驟地組織實施。從發(fā)展趨勢分析，依靠農(nóng)民自身及農(nóng)村集體的資金積累是發(fā)展社會養(yǎng)老保障事業(yè)的基本途徑。但由于中國農(nóng)村經(jīng)濟地區(qū)之間、農(nóng)戶之間的嚴重不平衡，必然導致各地區(qū)之間的農(nóng)村養(yǎng)老模式、保障水平不一，切忌養(yǎng)老水平和籌資標準搞“一刀切”。欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)應積極建立適合自身程度的基礎養(yǎng)老保障體系以對付農(nóng)民的老齡風險;經(jīng)濟較發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，應該再根據(jù)各地區(qū)的農(nóng)民人均收入水平、物價指數(shù)、生活消費指數(shù)等指標加權(quán)計算出相應的繳費層次，所有推行農(nóng)村養(yǎng)老保險的地區(qū)對應與自身發(fā)展相適應的層次確定保險費率，收取保險費。因此，在制定農(nóng)村養(yǎng)老保障政策時，要根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差異和不平衡性等，立足于農(nóng)村實際，區(qū)別對待，合理制定東部和中西部地區(qū)的養(yǎng)老保障目標、標準等，穩(wěn)步、適度發(fā)展。

　　三、結(jié)語。

　　綜上所述，新農(nóng)保實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老社會化是系統(tǒng)工程，需要社會方方面面的努力。除了上述對策之外，還要注意解決新農(nóng)保與其他保障制度銜接不暢問題。眾所周知，為保障新農(nóng)保的暢快實現(xiàn)，國家出臺了一系列的政策措施，但僅有政策是不夠的，還要盡力減少管理漏洞，盡量避免出現(xiàn)管理真空，防止出現(xiàn)銜接不當引發(fā)不穩(wěn)定因素，保證制度的整體性和長期發(fā)展的統(tǒng)一性，防止新農(nóng)保碎片化。最后，一支有效而清廉的新農(nóng)保隊伍是完成農(nóng)村養(yǎng)老社會化是系統(tǒng)工程的生力軍。為此，要加大對農(nóng)保專業(yè)干部隊伍建設和管理的力度，提高農(nóng)保專干綜合素質(zhì)，以適應新型農(nóng)保工作的要求，最終實現(xiàn)“十二五”時期“新農(nóng)保”的事業(yè)愿景。