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      國有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革法律問題研究(2)

      時間: 劉文燕1 分享

      四、國有森林資源產(chǎn)權(quán)改革的物權(quán)依據(jù)
      國有森林資源產(chǎn)權(quán)物權(quán)是指在尊重森林資源的自然屬性和經(jīng)濟規(guī)律的基礎(chǔ)上,國有森林資源物權(quán)人依法或者依合同取得、在法律規(guī)定的范圍內(nèi)按照自己的意志支配森林資源、享受其利益并排除他人干涉的權(quán)利。物權(quán)是一系列權(quán)利的種概念,是一系列權(quán)利的總稱,國有森林資源物權(quán)主要包括國有森林資源所有權(quán)、國有森林資源用益物權(quán)及國有森林資源擔(dān)保物權(quán)。
      (一)國有森林資源所有權(quán)
      國家所有的森林資源是國家財產(chǎn)的重要組成部分,是發(fā)展我國林業(yè)事業(yè)的主要物質(zhì)基礎(chǔ),是我國森林資源中的主導(dǎo)力量。國有森林資源所有權(quán)主要體現(xiàn)在現(xiàn)有法律的規(guī)定中?!稇椃ā返?條規(guī)定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國家所有,即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”《物權(quán)法》第48條規(guī)定:“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,屬于國家所有,但法律規(guī)定屬于集體所有的除外。”《物權(quán)法》第49條規(guī)定:“法律規(guī)定屬于國家所有的野生動植物資源,屬于國家所有。”《森林法》第3條第1款規(guī)定:“森林資源歸國家所有,由法律規(guī)定屬于集體所有的除外。”《森林法》第27條規(guī)定:“國有企業(yè)事業(yè)單位、機關(guān)、團體、部隊營造的林木,由營造單位經(jīng)營并按照國家規(guī)定支配林木收益。國家對屬于其所有的自然資源享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”這個權(quán)利分別由國務(wù)院和省、地兩級人民政府分別代表國家行使。這個權(quán)利現(xiàn)還具體體現(xiàn)在制定涉及各種規(guī)劃、許可、收取稅收和有償使用費等方面[1]。在權(quán)利的具體行使上,國家對其所有的森林資源實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”原則,分別交由各級林業(yè)機關(guān)、企事業(yè)單位經(jīng)營管理,依各自的權(quán)限范圍對其經(jīng)營管理的森林資源依法行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利[2]。國有森林資源所有權(quán)按照客體不同還可以分為國有林地資源所有權(quán)、國有林木資源所有權(quán)、國有森林生態(tài)環(huán)境資源所有權(quán)和國有森林其他經(jīng)濟性資源所有權(quán)四種形式。
      (二)國有森林資源用益物權(quán)
      國有森林資源用益物權(quán)主要體現(xiàn)為國有林地承包經(jīng)營權(quán)和國有林地使用權(quán)。
      國有林地承包經(jīng)營權(quán)是最為典型的用益物權(quán)。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定,經(jīng)營權(quán)是指承包人依法享有承包土地的使用、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品的權(quán)利。承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利是指經(jīng)營權(quán)人對經(jīng)營權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)。其中采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意;采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或其他方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當(dāng)報發(fā)包方備案。對不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包而取得的承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)、承包人死亡的,其應(yīng)得的承包收益,依照繼承法的規(guī)定繼承;在承包期內(nèi),繼承人可以繼續(xù)承包。林地的承包期為30~70年;特殊林木的林地承包期,經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn),可以延長。
      國有森林資源使用權(quán)也是典型的用益物權(quán)。根據(jù)我國《憲法》、《民法通則》、《物權(quán)法》、《土地管理法》和《森林法》的規(guī)定,我國森林資源的使用權(quán)形式多樣,但主要有以下幾種:一是國有森林資源由國有單位使用,該單位沒有森林資源的所有權(quán),但依法享有占有、使用、收益和部分處分權(quán),即享有有限制的使用權(quán);二是國有森林資源由集體以合法的形式取得使用權(quán),如采取聯(lián)營、承包、租賃等形式獲得的森林資源的使用權(quán);三是集體的林地,由國有林業(yè)單位使用,經(jīng)營林業(yè)的國有單位沒有所有權(quán),但依法擁有使用權(quán);四是公民、法人和其他經(jīng)濟組織依法使用國有的或集體所有的林地發(fā)展林業(yè)的,如采取承包、租賃、轉(zhuǎn)讓等形式依法獲得林地的使用權(quán),而不擁有所有權(quán)。關(guān)于森林資源使用權(quán)的流轉(zhuǎn),《森林法》第15條規(guī)定:下列森林資源的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓,也可以依法作價入股或者作為合資、合作造林經(jīng)營林木的出資合作條件,但不得將林地改為非林地:一是用材林、經(jīng)濟林、薪炭林;二是用材林、經(jīng)濟林、薪炭林的林地使用權(quán);三是用材林、經(jīng)濟林、薪炭林的采伐跡地火燒跡地的林地使用權(quán);四是國務(wù)院規(guī)定的其他森林資源的使用權(quán)。
      (三)國有森林資源擔(dān)保物權(quán)
      擔(dān)保物權(quán)是國有森林資源物權(quán)最重要的組成部分。國有森林資源擔(dān)保物權(quán)的限制比較嚴(yán)格,具體體現(xiàn)在兩方面:一方面是對抵押權(quán)客體范圍的限制嚴(yán)格;另一方面是對抵押權(quán)登記的規(guī)定嚴(yán)格。
      (1)抵押客體范圍的限制?!段餀?quán)法》第184條第2款規(guī)定,耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押,但法律規(guī)定可以抵押的除外?!蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用<中華人民共和國擔(dān)保法>若干問題的解釋》第52條:當(dāng)事人以農(nóng)作物和與其尚未分離的土地使用權(quán)同時抵押的,土地使用權(quán)部分的抵押無效。根據(jù)《森林資源抵押登記辦法(試行)》規(guī)定,森林資源抵押是指森林資源權(quán)利人不轉(zhuǎn)移對森林資源的占有,將該資產(chǎn)作為債權(quán)擔(dān)保的行為?!渡仲Y源資產(chǎn)抵押登記辦法(試行)》第9條對抵押的客體作了嚴(yán)格的限制:“下列森林、林木和林地使用權(quán)不得抵押: (一)生態(tài)公益林;(二)權(quán)屬不清或存在爭議的森林、林木和林地使用權(quán);(三)未經(jīng)依法辦理林權(quán)登記而取得林權(quán)證的森林、林木和林地使用權(quán)(農(nóng)村居民在其宅基地、自留山種植的林木除外);(四)屬于國防林、名勝古跡、革命紀(jì)念地和自然保護(hù)區(qū)的森林、林木和林地使用權(quán);(五)特種用途林中的母樹林、實驗林、環(huán)境保護(hù)林、風(fēng)景林;(六)以家庭承包形式取得的集體林地使用權(quán);(七)國家規(guī)定不得抵押的其他森林、林木和林地使用權(quán)。”。除此以外,該法第8條還規(guī)定:“森林或林木資產(chǎn)抵押時,其林地使用權(quán)須同時抵押,但不得改變林地的屬性和用途。”可見目前我國對國有森林資源抵押權(quán)客體的限制是非常嚴(yán)格的。
      (2)抵押權(quán)登記制度嚴(yán)格。根據(jù)《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法(試行)》的規(guī)定,從事林業(yè)經(jīng)營的單位和個人以其所有或者依法有權(quán)處理的森林資源物權(quán)使用權(quán)作抵押物申請借款或其他目的的,應(yīng)以書面形式與抵押權(quán)人簽訂抵押擔(dān)保合同,并持相關(guān)文件資料向森林資源抵押登記部門申請辦理抵押登記??梢妼τ谏仲Y源抵押權(quán)的規(guī)定采取的是登記成立主義。
      五、國有森林資源產(chǎn)權(quán)改革的糾紛解決機制
      國有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革后,原有的糾紛解決機制無法適應(yīng)改革的需要,新的糾紛形式需要新的糾紛解決機制予以應(yīng)對。綜合性的糾紛解決機制的建立成為必然。
      (一)法院調(diào)解制度
      法院調(diào)解制度,是指在開庭審理的過程中,在法院審判人員的主持下,雙方當(dāng)事人就民事權(quán)益爭議進(jìn)行自愿、平等地協(xié)商,達(dá)成協(xié)議,解決民事糾紛的活動。法院調(diào)解制度在處理森林資源糾紛中具有調(diào)解結(jié)果終局性、高效率和低成本的特點。在處理糾紛過程中既可以充分保障社會安定,維護(hù)司法形象,提高法院的公信力,又可以減少當(dāng)事人在訴訟利益和訴訟心理上的對抗性,及時、妥善、有效地解決大量易于激化的社會矛盾,促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定。
      (二)法官調(diào)解制度
      法官助理調(diào)解制度,是指案件自移送審判庭到進(jìn)入開庭審理前,根據(jù)法官授權(quán)的助理法官審查訴訟材料、組織當(dāng)事人交換證據(jù)、主持調(diào)解的一系列訴訟活動的法律制度。法官助理進(jìn)行調(diào)解時必須堅持自愿、平等、合法的原則。不得強制當(dāng)事人接受調(diào)解,不得向當(dāng)事人透露或暗示法院將來可能做出的實質(zhì)性處理意見,不得進(jìn)行誘導(dǎo)和以拖促調(diào)。對當(dāng)事人未達(dá)成調(diào)解協(xié)議的案件,法官助理要將案件卷宗材料及時移送法官,以便進(jìn)入正式的庭審程序。此時法官助理需做的重要工作是完成庭審報告書。報告書包括調(diào)解簡明情況、當(dāng)事人證據(jù)目錄、爭議焦點以及查明的案件事實、確定的庭審日期等。
      (三)人民調(diào)解制度
      所謂人民調(diào)解制度,乃是從中國古代社會的訴訟外調(diào)解演化發(fā)展而來的,運用說理、疏導(dǎo)的方式來排解民間糾紛的群眾性自治制度,也是我國重要的排解民間糾紛的法律制度形式。人民調(diào)解制度對解決產(chǎn)權(quán)改革過程中產(chǎn)生的糾紛意義重大。在改革過程中,森林資源權(quán)屬糾紛多發(fā)生在林區(qū),而林區(qū)又是熟人社會,很多人礙于情面不愿意打官司,而糾紛長期得不到解決矛盾就會激化,成為社會的不穩(wěn)定因素,不利于生產(chǎn)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會。而村委會作為人民調(diào)解的主持者恰恰解決了這一問題,村委會具有較強的群眾性,其工作性質(zhì)就是管理林區(qū)工作,解決林業(yè)職工之間的日常糾紛,維持林區(qū)社會穩(wěn)定,因此,由其調(diào)解林區(qū)森林資源權(quán)屬糾紛是最佳選擇。
      (四)律師和解制度
      律師和解制度,是指在當(dāng)事人一方或者雙方聘請了代理律師的糾紛中,由其代理律師主持和解工作的法律制度。律師和解制度,是通過雙方當(dāng)事人或者律師協(xié)商的方式來確定和解的地點,律師在和解過程中應(yīng)當(dāng)對己方當(dāng)事人或?qū)Ψ疆?dāng)事人及其代理律師提出的和解方案的合法性以及合理性進(jìn)行審查,并告知己方當(dāng)事人該和解方案將引起的法律后果,及時將和解過程中發(fā)現(xiàn)或發(fā)生的新情況與己方當(dāng)事人商議,以保證己方當(dāng)事人的合法權(quán)益。律師和解最終的目的是達(dá)成意見一致的和解協(xié)議,當(dāng)事人雙方必須親自在和解協(xié)議上簽字,一試兩份,和解協(xié)議自雙方當(dāng)事人簽署完畢后發(fā)生法律效力,對雙方當(dāng)事人均有約束力。如果一方當(dāng)事人在和解協(xié)議生效后不履行其相應(yīng)的義務(wù),另一方當(dāng)事人可以通過訴訟的方式來保護(hù)自己的利益,同時和解協(xié)議的效力自動終止。
      由此可見,律師和解制度對于解決林區(qū)糾紛具有重要意義:其一,律師和解制度和解的地點和時間的選擇性很強。林業(yè)職工可以在自己家里進(jìn)行和解,而且和解的時間可以由雙方當(dāng)事人來協(xié)商、約定,非常方便。其二,律師介入和解全過程可以確保和解的合法性,而且律師具有很強的法律專業(yè)知識,可以根據(jù)現(xiàn)有的證據(jù)、材料預(yù)見訴訟的結(jié)果,從而能夠使雙方當(dāng)事人更加客觀地處理糾紛、解決矛盾。
      (五)仲裁制度
      仲裁制度,是指當(dāng)事人根據(jù)雙方的仲裁協(xié)議或者有關(guān)規(guī)定,將仲裁協(xié)議提交給約定或者規(guī)定的非司法性質(zhì)的第三者(一般是仲裁委員會),由其對爭議事項所涉及的權(quán)利和義務(wù)作出裁決的一種法律制度。[3]
      (六)訴訟制度
      訴訟制度是指民事訴訟制度,是指森林資源權(quán)利主體因森林資源權(quán)屬糾紛損害其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán),向人民法院提出,要求人民法院確認(rèn)其民事權(quán)益或要求相對人履行民事義務(wù),或要求人民法院變更民事權(quán)利或義務(wù)而提起的訴訟的一種法律制度。訴訟制度是森林資源糾紛解決機制的重要內(nèi)容,也是森林資源權(quán)利主體保護(hù)自己合法權(quán)利的最有力的保障。訴訟制度一方面可以徹底地解決糾紛、消除沖突。訴訟制度這一特性對于維護(hù)社會秩序是非常必要的,有利于從根本上化解矛盾,消除隱患;對于構(gòu)建和諧社會,保證森林資源長期、健康、穩(wěn)定的發(fā)展具有重要作用。另一方面訴訟制度對于那些案件復(fù)雜多變,當(dāng)事人雙方無法通過對話、協(xié)商的方式來解決矛盾的林民之間的糾紛也具有積極意義,因為訴訟終結(jié)后的判決書具有最高法律效力,能夠第一時間確定當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,從根本上解決矛盾。
      綜上所述,我國是一個人口眾多而森林資源相對匱乏的發(fā)展中國家,實現(xiàn)森林資源穩(wěn)定增長,緩解潛在森林生態(tài)危機,有效保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展是我們的終極目標(biāo)。構(gòu)建合理的國有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革法律系統(tǒng),完善國有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革法律框架是實現(xiàn)終極目標(biāo)的必然選擇。本文運用規(guī)范分析與系統(tǒng)考察相結(jié)合的方法,研究了國有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革的法律模式、法律原則、法律程序、物權(quán)依據(jù)和糾紛解決機制,為產(chǎn)權(quán)改革的順利進(jìn)行提供了法律參考。
      注釋:
      [1]中國可持續(xù)發(fā)展林業(yè)戰(zhàn)略研究項目組編.中國可持續(xù)發(fā)展林業(yè)戰(zhàn)略研究(保障卷).北京:中國林業(yè)出版社,2003:12
      [2]張力等.芻議林權(quán)問題.林業(yè)勘查設(shè)計.2002,4:12
      [3]王斐弘。仲裁概念考。中國對外貿(mào)易商務(wù)。2002:21
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