二、普通商事企業(yè)破產(chǎn)債權(quán)人會(huì)議程序?qū)鹑跈C(jī)構(gòu)的適用
（一） 金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人的權(quán)利特征及其限制
世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織、國(guó)際清算銀行、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)等國(guó)際組織均認(rèn)為，當(dāng)一個(gè)非金融企業(yè)不能履行其對(duì)債權(quán)人的義務(wù)時(shí)，破產(chǎn)法即被適用。其主要目的是通過(guò)防止其過(guò)早解散和為其重組提供機(jī)會(huì)，使企業(yè)財(cái)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值最大化以及滿足盡可能多的債權(quán)人。為了正當(dāng)有序地實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，破產(chǎn)的框架必須包括關(guān)于債權(quán)人的權(quán)利以及他們主張的相關(guān)優(yōu)先權(quán)，并且尋求達(dá)成帶有金融支柱的、各方利益沖突的平衡[8]。與一個(gè)普通的商事企業(yè)相比，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)會(huì)產(chǎn)生更加廣泛而深遠(yuǎn)的負(fù)面影響，如擾亂支付和證券轉(zhuǎn)移秩序，引發(fā)更大范圍的金融機(jī)構(gòu)倒閉。所以，世界各國(guó)對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)都持非常慎重的態(tài)度，以免由此引發(fā)社會(huì)公眾對(duì)金融體系的不信任和系統(tǒng)性金融危機(jī)。
世界各國(guó)對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)持慎重態(tài)度并不等于金融機(jī)構(gòu)不能破產(chǎn)并退出市場(chǎng)。相反，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)在世界的每一個(gè)角落都發(fā)生著，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)問(wèn)題也更多地被納入學(xué)術(shù)研究的視野，并普遍認(rèn)為:
第一，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度的目標(biāo)追求不: 金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人會(huì)議程序之研究同。“一般破產(chǎn)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展使重整制度成為再建主義下的新潮流，但是，對(duì)于符合破產(chǎn)條件的破產(chǎn)清算，更是符合市場(chǎng)價(jià)值取向的做法，也是符合倫理的重視企業(yè)生存的安排。”普通商事企業(yè)破產(chǎn)是希望以公平償債機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)債權(quán)人的最后保護(hù)，并給予債務(wù)人從頭再來(lái)的機(jī)會(huì)，追求的是一種公平機(jī)制。雖然金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)也是企業(yè)破產(chǎn)之中的一種，具有破產(chǎn)的共性，但是，其倡導(dǎo)的是破產(chǎn)預(yù)防，而不是促使其破產(chǎn); 不是簡(jiǎn)單地通過(guò)破產(chǎn)對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，而是在進(jìn)入破產(chǎn)程序之前對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)實(shí)行一系列私人或國(guó)家救助，重建和拯救金融機(jī)構(gòu)，以避免其破產(chǎn)。
第二，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)時(shí)國(guó)家實(shí)施干預(yù)的強(qiáng)度不同。普通商事企業(yè)破產(chǎn)采取私法自治的原則，一般而言，國(guó)家并不對(duì)其進(jìn)行干預(yù)，除非其破產(chǎn)產(chǎn)生強(qiáng)烈的負(fù)面影響。出于穩(wěn)定社會(huì)金融秩序的考慮，金融監(jiān)督部門(mén)除了對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行事前嚴(yán)格監(jiān)管外，還會(huì)對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行生存救助和清償救助。美國(guó)、加拿大、奧地利、西班牙、荷蘭和瑞士等國(guó)都規(guī)定了對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的干預(yù)和救助，如早期的非正式矯正措施和隨后的正式矯正措施，包括對(duì)危機(jī)金融機(jī)構(gòu)的受控制管理、臨時(shí)行政管理、接管金融機(jī)構(gòu)，以及對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)所實(shí)施的國(guó)家救助，如直接注資、購(gòu)買(mǎi)不良資產(chǎn)、行政兼并、行政擔(dān)保等。
第三，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)及權(quán)力結(jié)構(gòu)不同。在普通商事企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，破產(chǎn)宣告、組織清算、權(quán)利與義務(wù)裁定、債權(quán)認(rèn)定、法律適用、破產(chǎn)和解與重整等均由法院主持，法院處于主導(dǎo)地位。金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)案件的處理，不同國(guó)家的規(guī)定有所不同。例如，美國(guó)是由聯(lián)邦存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)處理銀行破產(chǎn)，負(fù)責(zé)審查銀行健康狀況、是否符合破產(chǎn)原因; 在破產(chǎn)宣告后，主持清算活動(dòng)等。英國(guó)等歐洲國(guó)家則由法院受理金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)。但是，無(wú)論采用哪一種破產(chǎn)模式，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在整個(gè)破產(chǎn)程序中均享有很大的權(quán)限，如啟動(dòng)破產(chǎn)程序、許可破產(chǎn)申請(qǐng)、主持破產(chǎn)重整、對(duì)破產(chǎn)程序中的一些決議進(jìn)行審批等。
第四，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條件及申請(qǐng)主體不同。普通商事企業(yè)破產(chǎn)的條件基本有三種: 不能清償、不能支付、債務(wù)超時(shí); 申請(qǐng)破產(chǎn)的權(quán)利主體一般有債權(quán)人、債務(wù)人和清算機(jī)構(gòu)。金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的條件則較為復(fù)雜，各國(guó)法律規(guī)定的條件也并不完全一致，除了要符合金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的法定條件外，還要經(jīng)過(guò)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)衡利弊的選擇，并且通常的作法是在宣告金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)之前進(jìn)行國(guó)家救助和重組。
啟動(dòng)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的主體制度，各國(guó)并不完全相同。有些國(guó)家賦予債權(quán)人、債務(wù)人、股東和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)申請(qǐng)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的權(quán)利，而另一些國(guó)家則僅規(guī)定金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)成為申請(qǐng)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的惟一主體，如德國(guó)、丹麥、奧地利等國(guó)。
第五，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)分配順序不同。破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)分配順序的不同規(guī)定，體現(xiàn)了破產(chǎn)法律制度的不同價(jià)值目標(biāo)。普通商事企業(yè)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的分配順序是: 勞動(dòng)債權(quán)、稅收債權(quán)、一般債權(quán)，體現(xiàn)的是民生與公共債權(quán)至上的價(jià)值目標(biāo)。世界上大多數(shù)國(guó)家都在法律中規(guī)定金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)在支付完清算費(fèi)用和勞動(dòng)債權(quán)后，優(yōu)先清償存款、投資者保證金和保險(xiǎn)理賠金。即使有部分國(guó)家沒(méi)有規(guī)定存款等金融債權(quán)的優(yōu)先受償權(quán)，在破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)不足以償付上述債權(quán)時(shí)，國(guó)家也會(huì)提供顯性或隱性的清償救助。
第六，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序的規(guī)定不同。普通商事企業(yè)破產(chǎn)一般沒(méi)有行政審查的前置程序，法院在收到破產(chǎn)申請(qǐng)后，根據(jù)破產(chǎn)法定條件自行宣告企業(yè)破產(chǎn)。但是，法院在宣告金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)前必須經(jīng)過(guò)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的同意，這是一種國(guó)際慣例。普通商事企業(yè)的重整是在進(jìn)入破產(chǎn)程序之后，由債權(quán)人會(huì)議及債權(quán)人委員會(huì)、破產(chǎn)管理人、破產(chǎn)法院主導(dǎo); 金融機(jī)構(gòu)的重整與救助一般發(fā)生在破產(chǎn)程序啟動(dòng)前，主導(dǎo)機(jī)構(gòu)是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在進(jìn)入破產(chǎn)程序之后，一般不再作挽救的努力。
金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的各種特殊性決定了其債權(quán)人權(quán)利的特殊性，以及權(quán)利內(nèi)容和權(quán)利行使時(shí)受到的限制。普通商事企業(yè)破產(chǎn)法一般都規(guī)定債權(quán)人享有及時(shí)獲取與利益密切相關(guān)的知情權(quán)、債權(quán)申報(bào)權(quán)、公平受償權(quán)、破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)調(diào)查權(quán)、債權(quán)審查權(quán)，以及參與債權(quán)人會(huì)議行使表決權(quán)和申請(qǐng)對(duì)不合法決議撤銷(xiāo)的權(quán)利。然而，與普通商事企業(yè)破產(chǎn)相比，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人的權(quán)利受到明顯限制: 一是債權(quán)人申請(qǐng)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的權(quán)利受到限制，表現(xiàn)在一些國(guó)家規(guī)定只有金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)才能申請(qǐng)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)，而另一些國(guó)家則規(guī)定破產(chǎn)申請(qǐng)需得到金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。二是金融機(jī)構(gòu)的重整與救助一般都是在破產(chǎn)程序啟動(dòng)之前，所以，債權(quán)人申請(qǐng)重整的權(quán)利基本上無(wú)法得以行使。三是由于存款人、投資者和保單持有人的債權(quán)享有優(yōu)先償還權(quán)，并且在限額范圍內(nèi)的債權(quán)能得到國(guó)家救助，所以，他們本應(yīng)享有的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)分配、變價(jià)、管理方面的表決權(quán)將受到限制。除此之外，在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)過(guò)程中，債權(quán)人人數(shù)眾多、相對(duì)分散，有些甚至居住在不同的國(guó)家，將債權(quán)人召集在一起本身就是一件難事，而且成本很高，所以，客觀上債權(quán)人特別是小債權(quán)人難以行使其債權(quán)人權(quán)利。因此，作為債權(quán)人行使權(quán)利的基本組織形式，債權(quán)人會(huì)議的作用也將受到極大的質(zhì)疑和限制。
（二） 金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人會(huì)議的存廢觀點(diǎn)
日本學(xué)者石川明認(rèn)為，“由于破產(chǎn)程序是滿足債權(quán)人的程序，所以有必要在程序上讓債權(quán)人的意思、要求反映出來(lái)，總結(jié)這種意思和要求的集會(huì)就是債權(quán)人會(huì)議。”但是，由于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人的權(quán)利在法律上受到了較大的限制，而在實(shí)際行使中又由于人數(shù)眾多，難以通知，居住分散，并且絕大多數(shù)存款人、投資者和保單持有人沒(méi)有相應(yīng)的金融、破產(chǎn)法律知識(shí)，所以，債權(quán)人會(huì)議的實(shí)際作用、可行性和存在的必要性均受到質(zhì)疑。
持金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人會(huì)議應(yīng)該保留甚至應(yīng)該加強(qiáng)的學(xué)者認(rèn)為，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)是整個(gè)破產(chǎn)體系中的重要一環(huán)，不應(yīng)該因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)的特殊性而否定破產(chǎn)過(guò)程中債權(quán)人籍以表達(dá)意見(jiàn)和看法的議事機(jī)構(gòu)。其法理基礎(chǔ)是: 債權(quán)人在合法權(quán)益受到損害時(shí)有權(quán)進(jìn)行自力救濟(jì)，作為一種自我保護(hù)的權(quán)利，不能以法律的形式加以剝奪; 即使金融機(jī)構(gòu)受到法律的特殊關(guān)照，在其處于危機(jī)時(shí)期，國(guó)家對(duì)其實(shí)行公力救助，債權(quán)人的自治權(quán)利同樣應(yīng)該得到尊重。
金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人會(huì)議是債權(quán)人實(shí)現(xiàn)自力救濟(jì)的基本組織形式，與其他破產(chǎn)制度和規(guī)則一起作為一種契約安排的替代方式。允許債權(quán)人提出破產(chǎn)方案實(shí)際上是破產(chǎn)程序中對(duì)當(dāng)事人意思自治的尊重，既然承認(rèn)當(dāng)事人存在經(jīng)濟(jì)理性，就應(yīng)允許當(dāng)事人合意替代破產(chǎn)規(guī)則，只不過(guò)這種自治是在國(guó)家干預(yù)范圍內(nèi)的自治，法院對(duì)債權(quán)人自治的活動(dòng)擁有裁決的權(quán)力。金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度起源于普通商事企業(yè)的破產(chǎn)，各國(guó)的相關(guān)破產(chǎn)規(guī)則無(wú)論怎么演變，仍可在傳統(tǒng)商事企業(yè)破產(chǎn)法身上找到其原形。如同公司理論從“股東利益至上”、“股東是公司的所有者”理論發(fā)展到“公司相關(guān)利益者”理論一樣，對(duì)破產(chǎn)程序中債權(quán)人利益的關(guān)注等問(wèn)題的新認(rèn)識(shí)，促進(jìn)了整個(gè)破產(chǎn)法律制度的創(chuàng)新，其中也包括破產(chǎn)債權(quán)人會(huì)議制度的變遷。但并不是由于超越債權(quán)人的關(guān)注程度，就完全取消債權(quán)人會(huì)議，使得債權(quán)人無(wú)處表達(dá)自己的意愿。如果沒(méi)有一個(gè)表決機(jī)制或?qū)ω?cái)產(chǎn)分配與管理的審查機(jī)制，債權(quán)人利益不可避免地會(huì)受到損害，有關(guān)破產(chǎn)程序中必須決定的一些重大事項(xiàng)，如對(duì)某些合同的繼續(xù)履行、資產(chǎn)的評(píng)估、拍賣(mài)、轉(zhuǎn)讓、分配方案等問(wèn)題的審查與糾正等，債權(quán)人也將被排除在外。
持金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人會(huì)議應(yīng)該被淡化甚至被取消的學(xué)者認(rèn)為，在普通的商事企業(yè)破產(chǎn)程序中，很多國(guó)家如法國(guó)、意大利等的法律均規(guī)定，債權(quán)人會(huì)議并沒(méi)有被作為重大事項(xiàng)的決策機(jī)構(gòu)，而是某些場(chǎng)合的臨時(shí)集會(huì)，其主要功能是調(diào)查債權(quán)與和解磋商。金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)時(shí)債權(quán)人會(huì)議的作用更是因?yàn)楦鱾€(gè)債權(quán)人權(quán)利受到限制而使其作用無(wú)法得到有效發(fā)揮，以至于一些國(guó)家在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)時(shí)不設(shè)債權(quán)人會(huì)議，如美國(guó)、意大利、葡萄牙、瑞士等國(guó)。其中，瑞士 2004 年 7 月 1 日新修正的《銀行法》將金融機(jī)構(gòu)重整與破產(chǎn)清算規(guī)定在其中，并將主管權(quán)賦予金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如: ( 1) 發(fā)布延期償付令、凍結(jié)資產(chǎn)、主管重整和清算程序; ( 2) 可根據(jù)具體情況對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)采取干預(yù)措施，如代為經(jīng)營(yíng)，改變、減少或終止高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)行為，限制金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)范圍; ( 3) 下令中止對(duì)金融機(jī)構(gòu)的所有執(zhí)行程序，阻止債權(quán)人對(duì)金融機(jī)構(gòu)財(cái)產(chǎn)采取強(qiáng)制執(zhí)行措施或扣押;( 4) 對(duì)金融機(jī)構(gòu)先進(jìn)行不公平的重整如安排出售、兼并和收購(gòu)，如果前景良好則對(duì)其進(jìn)行公平重整，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審批重整方案; ( 5) 金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)破產(chǎn)清算，清算人對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。由此可看出，《銀行法》賦予金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主導(dǎo)破產(chǎn)的權(quán)限極其廣泛，并且行政權(quán)力占據(jù)了絕對(duì)主導(dǎo)地位，債權(quán)人的自治權(quán)在極大程度上受到限制。雖然整個(gè)破產(chǎn)程序不能違背多數(shù)債權(quán)人的意愿，但不要: 金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人會(huì)議程序之研究求對(duì)破產(chǎn)清算與重整方案進(jìn)行正式投票，債權(quán)人會(huì)議缺乏存在的基礎(chǔ)。
淡化或取消債權(quán)人會(huì)議的理論基礎(chǔ)主要有如下三項(xiàng): 一是無(wú)論是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)還是法院主導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)，強(qiáng)調(diào)的是快速處理問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)，以免由于復(fù)雜的程序而加速金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)狀況的惡化而引發(fā)更大范圍的金融危機(jī)。二是金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度的立法目的是破產(chǎn)預(yù)防，而不是對(duì)剩余財(cái)產(chǎn)的公平分配。無(wú)論是在顯性或隱性的國(guó)家救助環(huán)境下，債權(quán)人的債權(quán)是否能夠得到清償已經(jīng)不是首要問(wèn)題，關(guān)鍵是如何對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行處置能實(shí)現(xiàn)“成本最低，風(fēng)險(xiǎn)最小”，所以，有必要加大政府的公權(quán)力，縮小債權(quán)人的自救范圍。三是金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人眾多，召開(kāi)債權(quán)人會(huì)議行使自治權(quán)，時(shí)間與經(jīng)濟(jì)成本太大。如果僅追求形式上的權(quán)利公平，可能損害實(shí)質(zhì)上的利益。
三、金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人會(huì)議的法律修正
( 一) 金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人會(huì)議的職權(quán)
在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)時(shí)，債權(quán)人作為其直接利益相關(guān)人，通過(guò)債權(quán)人會(huì)議這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)參與破產(chǎn)事務(wù)決策和處理的基本模式不應(yīng)該改變，所應(yīng)該改變的只是債權(quán)人會(huì)議的職權(quán)、會(huì)議程序、表決方式、會(huì)議召集形式和召集權(quán)。金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)與企業(yè)破產(chǎn)是特殊與普遍的關(guān)系，所以，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)規(guī)則也不應(yīng)該與作為普通法的商事企業(yè)破產(chǎn)法基本原則相違背，所能夠做的僅是針對(duì)金融機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)以及金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的綜合性影響，對(duì)債權(quán)人會(huì)議的職權(quán)進(jìn)行適應(yīng)性修改:
第一，對(duì)重整計(jì)劃與和解方案的審查與修改權(quán)。各國(guó)法律規(guī)定和實(shí)踐證明，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的重整與救助大部分都發(fā)生在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序啟動(dòng)之前，只有以金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的重整與救助失敗后，才開(kāi)始進(jìn)入破產(chǎn)程序。在問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的重整與救助實(shí)踐中，救助與重整的基本方式是中央銀行、財(cái)政部門(mén)和金融消費(fèi)者保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的直接注資、購(gòu)買(mǎi)債權(quán)、收購(gòu)股權(quán)，或其他兼并與收購(gòu)方式，但其前提條件是稀釋股份、減免債務(wù)。但重整與救助并不必然使問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)起死回生，一旦救助與重整失敗并進(jìn)入破產(chǎn)還債程序，則前期重整與救助的后果必然影響到債權(quán)人受償?shù)目赡苄?，甚至進(jìn)一步惡化問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的償債能力。所以，債權(quán)人有權(quán)事前對(duì)救助和重整方案進(jìn)行審查與修改，事后就其落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)由于重整和救助給債權(quán)人造成的不利后果進(jìn)行糾正和追償。
第二，對(duì)破產(chǎn)管理人工作的監(jiān)督和申請(qǐng)更換。破產(chǎn)管理人是指法院或監(jiān)管機(jī)構(gòu)( 專(zhuān)指金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)) 受理破產(chǎn)案件后依法成立的接管、處分債務(wù)人財(cái)產(chǎn)，并依法開(kāi)展破產(chǎn)工作的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。破產(chǎn)管理人一經(jīng)選任，就應(yīng)該以與其專(zhuān)業(yè)地位、知識(shí)和技能相適應(yīng)的注意、謹(jǐn)慎，認(rèn)真仔細(xì)地處理債務(wù)人的破產(chǎn)事務(wù)，盡最大的能力來(lái)實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的最大價(jià)值; 破產(chǎn)管理人不能與破產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行交易，也不得通過(guò)其家庭成員、代理人或第三人間接從事交易，不得損害破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，不得因管理活動(dòng)而為自己或他人牟取不當(dāng)利益。各國(guó)對(duì)破產(chǎn)管理人的選任規(guī)定并不一致，但基本方式是: 法院指定和債權(quán)人會(huì)議選任，而金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的管理人普遍都是由金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)委任。
在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)中，破產(chǎn)管理人應(yīng)具有較普通商事企業(yè)破產(chǎn)管理人更為專(zhuān)業(yè)的管理和運(yùn)作能力，并將這種能力運(yùn)用到破產(chǎn)管理過(guò)程中。所以，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人會(huì)議有權(quán)就破產(chǎn)管理人履責(zé)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)嚴(yán)重不稱(chēng)職的破產(chǎn)管理人向金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)或破產(chǎn)法院提出更換申請(qǐng)，并追究其法律責(zé)任。
第三，對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)處置方案進(jìn)行審查與修改。金融機(jī)構(gòu)的財(cái)產(chǎn)管理、變價(jià)和分配較之普通商事企業(yè)復(fù)雜，并且其分配原則與順序也與普通破產(chǎn)法存在很大的不同。無(wú)論是行政主導(dǎo)還是司法主導(dǎo)的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在破產(chǎn)過(guò)程中的作用都是不可否認(rèn)的，所以，賦予債權(quán)人會(huì)議相關(guān)的審查權(quán)利是對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政權(quán)力的制約，以防金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)選任的破產(chǎn)管理人處理破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)事務(wù)不公，損害債權(quán)人利益。
在法律上，雖然各國(guó)一般都規(guī)定了存款人、投資者和保單持有人的優(yōu)先受償權(quán)，以及在限額范圍內(nèi)的國(guó)家救助性清償，但是，非存款人、投資者等普通債權(quán)人，以及超過(guò)保險(xiǎn)額的債權(quán)人，則完全依賴破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的順位清償，公平、合理的保管、變價(jià)和分配是保障其權(quán)益最大化的基本前提。所以，賦予債權(quán)人會(huì)議審查及修改權(quán)是保障債權(quán)人公平受償?shù)幕A(chǔ)。
( 二) 金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人會(huì)議的召集權(quán)與召集形式
普通商事企業(yè)破產(chǎn)法一般都規(guī)定第一次債權(quán)人會(huì)議由法院或破產(chǎn)管理人召集，以后的債權(quán)人會(huì)議召開(kāi)，各國(guó)規(guī)定有所不同。我國(guó)規(guī)定是在法院認(rèn)為必要時(shí)，或者破產(chǎn)管理人、債權(quán)人委員會(huì)、占債權(quán)總額1/4 以上的債權(quán)人向債權(quán)人會(huì)議主席提議時(shí)召開(kāi)，德國(guó)作了類(lèi)似的規(guī)定。
金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人會(huì)議的召集權(quán)與普通商事企業(yè)破產(chǎn)債權(quán)人會(huì)議的召集權(quán)不會(huì)有太大的差異，即第一次仍然應(yīng)該由案件受理機(jī)構(gòu)———法院或金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)召集; 以后的債權(quán)人會(huì)議由案件處理機(jī)構(gòu)、債權(quán)人委員會(huì)、破產(chǎn)管理人、占債權(quán)總額一定份額的非保險(xiǎn)債權(quán)人，以及金融消費(fèi)者保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)召集。此處應(yīng)該排除保險(xiǎn)額范圍之內(nèi)的存款人、投資人、保單持有人和其他有擔(dān)保債權(quán)人，但超過(guò)保險(xiǎn)或擔(dān)保限額的債權(quán)人應(yīng)與普通債權(quán)人享有同等的召集權(quán)。同時(shí)，由于金融消費(fèi)者保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)際上承擔(dān)了代問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)清償破產(chǎn)債務(wù)的責(zé)任，在整個(gè)破產(chǎn)進(jìn)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用并處于特殊地位，應(yīng)該允許其享有召開(kāi)破產(chǎn)債權(quán)人會(huì)議的提議權(quán)。
各國(guó)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法對(duì)債權(quán)人會(huì)議的召集形式規(guī)定得不明確。普通商事企業(yè)破產(chǎn)法一般都規(guī)定現(xiàn)場(chǎng)方式召開(kāi)，但一些國(guó)家也不排除采用通信方式召開(kāi)。與普通商事企業(yè)破產(chǎn)不同的是，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人人數(shù)眾多、居住分散，特別是在眾多的債權(quán)人中分為被保險(xiǎn)債權(quán)人和非保險(xiǎn)債權(quán)人。所以，為確保債權(quán)人會(huì)議的效率以及降低會(huì)議成本，可采用現(xiàn)場(chǎng)與通訊方式相結(jié)合的方式召開(kāi)。即非保險(xiǎn)債權(quán)人以出席會(huì)議為原則，在特殊情況下可委托他人代為表決; 在一定限額以下的超保險(xiǎn)額的小額債權(quán)人，則以通訊方式行使會(huì)議表決權(quán)利; 超過(guò)一定限額以上的超保險(xiǎn)額的債權(quán)人，則以現(xiàn)場(chǎng)出席方式行使債權(quán)人表決權(quán)，在特殊情況下可委托他人代為表決。但是，在保險(xiǎn)額度范圍內(nèi)的債權(quán)人可不再參加債權(quán)人會(huì)議，或者雖然參加債權(quán)人會(huì)議而不享有表決權(quán)，其表決權(quán)轉(zhuǎn)由金融消費(fèi)者保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)行使。
( 三) 金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人會(huì)議的提案權(quán)
債權(quán)人會(huì)議所議事項(xiàng)均為關(guān)系到債權(quán)人利益的重大事項(xiàng)，債權(quán)人會(huì)議一般不得對(duì)未事先公告的事項(xiàng)進(jìn)行表決。由于債權(quán)人會(huì)議通常是由破產(chǎn)管理人、債權(quán)人委員會(huì)、破產(chǎn)處置機(jī)構(gòu)和金融消費(fèi)者保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提議召開(kāi)，因此，其議程也一般由他們確定。但是，由于各利益主體所處的位置不同，從而使得其看問(wèn)題的視角存在較大差異，導(dǎo)致其解決問(wèn)題的思路與愿望也不同，所以，為了平衡各利益主體的權(quán)益，法律應(yīng)該允許債權(quán)人會(huì)議享有提案權(quán)。我國(guó)《企業(yè)破產(chǎn)法》第 63 條規(guī)定: “召開(kāi)債權(quán)人會(huì)議，管理人應(yīng)當(dāng)提前十五日通知已知的債權(quán)人。”但是，該法并沒(méi)有規(guī)定應(yīng)當(dāng)將所要討論的議題事先告知債權(quán)人，使得債權(quán)人有充分考慮的時(shí)間，也沒(méi)有賦予債權(quán)人會(huì)議提案權(quán)，是我國(guó)破產(chǎn)立法的一大缺陷。
金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)較普通商事企業(yè)破產(chǎn)復(fù)雜，專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，所以，法律應(yīng)該規(guī)定在提前告知債權(quán)人會(huì)議期限的同時(shí)，同時(shí)公告會(huì)議形式、審議事項(xiàng)、議事程序和表決方式等。債權(quán)人會(huì)議不得就未經(jīng)公告的事項(xiàng)進(jìn)行表決，除非經(jīng)有表決權(quán)的全體債權(quán)人一致同意; 單獨(dú)或合并持有表決權(quán)債權(quán)總額一定份額( 如10%) 或以上的債權(quán)人可以在會(huì)議通知發(fā)出前提出會(huì)議議案。會(huì)議召集人可對(duì)提案進(jìn)行審查，如提案涉及破產(chǎn)事項(xiàng)，并且不超過(guò)法律、法規(guī)所規(guī)定的債權(quán)人會(huì)議職權(quán)范圍，則應(yīng)提交會(huì)議審議。對(duì)于不符合上述要求的，可以不提交會(huì)議審議，但應(yīng)當(dāng)在該次債權(quán)人會(huì)議上進(jìn)行解釋和說(shuō)明。
( 四) 金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人會(huì)議的決議規(guī)則
金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人會(huì)議由全體債權(quán)人組成，包括有擔(dān)保債權(quán)人、被保險(xiǎn)債權(quán)人、政府債權(quán)人和金融消費(fèi)者保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。但是，有擔(dān)保債權(quán)人、被保險(xiǎn)債權(quán)人不享有表決權(quán)。
金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人會(huì)議決議規(guī)則包括三個(gè)方面: 一是參加會(huì)議的法定數(shù); 二是決議通過(guò)的法定數(shù); 三是權(quán)利受到?jīng)Q議損害的救濟(jì)。第一，債權(quán)人會(huì)議的合法人數(shù)。債權(quán)人會(huì)議的人數(shù)應(yīng)該采取雙重標(biāo)準(zhǔn): 一是絕對(duì)人數(shù)，例如，通訊表決的人數(shù)需達(dá)到1/2; 二是相對(duì)人數(shù)，即參加會(huì)議: 金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人會(huì)議程序之研究的人占有表決權(quán)債權(quán)總額的1/2。采取這種會(huì)議法定人數(shù)最低限額制，既考慮到金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人人數(shù)眾多且居住分散的特點(diǎn)，也防止采取單一標(biāo)準(zhǔn)造成大債權(quán)人壟斷表決權(quán)的弊端。
第二，決議通過(guò)的法定數(shù)。債權(quán)人會(huì)議的決議分為兩類(lèi): 一是僅涉及非實(shí)質(zhì)性利益和程序性的決議; 二是涉及實(shí)質(zhì)性利益的決議，如和解與重整、財(cái)產(chǎn)分配等。對(duì)于第一類(lèi)，由出席會(huì)議的有表決權(quán)的債權(quán)人過(guò)半數(shù)通過(guò)，并且其所代表的債權(quán)額占有表決權(quán)的債權(quán)總額 1/2 以上。對(duì)于第二類(lèi)，則相應(yīng)提高比例，如債權(quán)人人數(shù)由從 1/2 提高到 2/3，債權(quán)額從1/2 提高到2/3。
第三，權(quán)利受到損害的法律救濟(jì)。債權(quán)人會(huì)議依法作出的決議對(duì)全體債權(quán)人均有約束力，債權(quán)人認(rèn)為債權(quán)人會(huì)議的決議違反法律規(guī)定，損害其利益的，可采取如下救濟(jì)措施: 如果債權(quán)人會(huì)議尚未休會(huì)，則可提出申請(qǐng)要求復(fù)議，債權(quán)人會(huì)議應(yīng)該進(jìn)行復(fù)議，并以書(shū)面形式作出答復(fù); 如果債權(quán)人會(huì)議已經(jīng)休會(huì)，利益受到損害的債權(quán)人可自債權(quán)人會(huì)議作出決議之日起15 日內(nèi)，請(qǐng)求法院撤銷(xiāo)該決議，依法進(jìn)行裁決。
注釋:
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