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試析國(guó)家建構(gòu)過程中村民自治面臨的困境及對(duì)策
摘 要：村民自治作為中國(guó)現(xiàn)代化國(guó)家建構(gòu)的一個(gè)戰(zhàn)略選擇，不僅是中國(guó)歷史和社會(huì)發(fā)展的邏輯結(jié)果，更是保障國(guó)家穩(wěn)定的必然選擇。但是，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)政治的發(fā)展，農(nóng)業(yè)稅的取消，村民自治出現(xiàn)了無法避免的制度局限，也給村民自治帶來了新的挑戰(zhàn)。文章從大量的調(diào)研出發(fā)，歸納了村民自治過程中出現(xiàn)的矛盾與困境，并提出了幾點(diǎn)可操作的對(duì)策。
關(guān)鍵詞：國(guó)家建構(gòu); 村民自治; 農(nóng)村治理。
村民自治自實(shí)行以來，一直為我國(guó)農(nóng)村治理及國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)固發(fā)揮著非常重要的作用。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化的不斷加快和國(guó)家建構(gòu)下的政策調(diào)整，村民自治也面臨著新的挑戰(zhàn)。
一、我國(guó)村民自治的演進(jìn)。
村民自治是指廣大農(nóng)民通過自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。1987 年彭真在全國(guó)人大常委會(huì)討論《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法( 試行) 》時(shí)發(fā)表題為《通過群眾自治實(shí)行基層直接民主》的講話，詳細(xì)闡述了用民主的方式重組農(nóng)民的方法。1987 年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法( 試行) 》頒布，村民自治正式確定為一項(xiàng)國(guó)家法律保障的制度，1998 年11 月修訂通過了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，中國(guó)村民自治進(jìn)入到一個(gè)國(guó)家整體推進(jìn)的全新階段。村民自治不僅建立了基本的制度框架和體系，而且也日益下沉，成為我國(guó)農(nóng)民群眾的政治實(shí)踐。
現(xiàn)代國(guó)家包括兩個(gè)部分，首先是領(lǐng)土完整的民族國(guó)家，再者是民主國(guó)家。亨廷頓通過研究認(rèn)為：“一個(gè)政黨如果想首先成為群眾性的組織，進(jìn)而成為政府的穩(wěn)固基礎(chǔ)，那它就必須把自己的組織擴(kuò)展到農(nóng)村地區(qū)。”[1]村民自治作為一種國(guó)家法律制度，是在現(xiàn)代化背景下的國(guó)家建構(gòu)中產(chǎn)生的。在發(fā)展中國(guó)家，現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的重要任務(wù)之一，就是對(duì)占人口多數(shù)的農(nóng)民的吸納。誰能吸納農(nóng)民，誰就能擁有國(guó)家穩(wěn)定的基礎(chǔ)和國(guó)家發(fā)展的動(dòng)力。[2]村民自治正是國(guó)家權(quán)力下沉的鄉(xiāng)村的制度創(chuàng)新，是國(guó)家以民主治理體制吸納廣大農(nóng)民，這種將農(nóng)民置身于鄉(xiāng)村治理體制中心的方式，激發(fā)了億萬農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性。阿爾蒙德曾經(jīng)指出： “盡管發(fā)展的邏輯意味著國(guó)家建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)要先期進(jìn)行，但發(fā)展的政治卻迫使第三世界國(guó)家同時(shí)面臨著人們對(duì)參政的分配的要求及期望。”3]村民自治在國(guó)家法律和政策許可的范圍內(nèi)，具有直接民主的特性，通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四種形式直接管理與自己利益密切相關(guān)的村莊社會(huì)事務(wù)。通過這種基層群眾自治形式，將農(nóng)民吸納到黨和國(guó)家的政治體系中，建立起國(guó)家與農(nóng)民的縱向聯(lián)系，從而鞏固國(guó)家政權(quán)，維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定。這不僅是國(guó)家建構(gòu)的重要組成部分，也是維持經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各方面發(fā)展的保障。
二、村民自治過程中面臨的困境。
1. 經(jīng)費(fèi)短缺： 免稅時(shí)代的村級(jí)財(cái)政。
1983 年，農(nóng)民迎來了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革。2006 年，9 億中國(guó)農(nóng)民又迎來了“免稅時(shí)代”，依法徹底告別了延續(xù)了兩千多年的“皇糧”傳統(tǒng)。億萬人民歡天喜地的同時(shí)，村民自治也迎來了制度性挑戰(zhàn)。村民自治作為一種來自鄉(xiāng)村內(nèi)生型的治理機(jī)制嵌入到原有的自上而下的治理結(jié)構(gòu)中，必然會(huì)產(chǎn)生機(jī)制性摩擦。[2]本來就不寬裕的村級(jí)財(cái)政，遭受到了沉重打擊。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，許多村級(jí)日?；顒?dòng)無法開展，村民期盼的公共服務(wù)難以提供。中國(guó)有句俗語： “巧婦難為無米之炊?！鞭r(nóng)業(yè)稅免除后，各級(jí)政府以減少農(nóng)民負(fù)擔(dān)為核心的制度和措施相應(yīng)出臺(tái)，不允許以任何理由任何形式集資籌款。資源匱乏、集體經(jīng)濟(jì)薄弱的村委會(huì)普遍出現(xiàn)了運(yùn)轉(zhuǎn)困難，功能難以發(fā)揮的局面。村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織，擔(dān)負(fù)著維護(hù)村莊社區(qū)秩序、提供村莊社區(qū)公共產(chǎn)品、促進(jìn)村莊社區(qū)發(fā)展的重任。村委組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，包括辦公設(shè)施的具備、村組人員的基本工資保證、組織活動(dòng)的必要經(jīng)費(fèi)，等等?？梢姶逦瘯?huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)離不開必要的財(cái)政支持，村民委員會(huì)要想履行好各項(xiàng)職能，首先必須確保自身能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但在免除農(nóng)業(yè)稅后，村級(jí)財(cái)政周轉(zhuǎn)只局限于上級(jí)轉(zhuǎn)移支付和村集體經(jīng)濟(jì)的收入，在筆者調(diào)研期間，發(fā)現(xiàn)一些集體經(jīng)濟(jì)非常薄弱的村莊在上級(jí)較為有限的轉(zhuǎn)移支付下，負(fù)債累累。免稅前留下的種種遺留問題至今也沒有解決，以前農(nóng)戶欠的稅一直沒有補(bǔ)齊，或者以前修理公共設(shè)施集資的欠款，有些已經(jīng)成為“活死賬”，但沒有明確的規(guī)定辦法以解決此類問題，村委會(huì)更加難以運(yùn)轉(zhuǎn)。
現(xiàn)代國(guó)家的理想治理體制是縱向統(tǒng)一和橫向多元的有機(jī)結(jié)合，以便既保障主權(quán)國(guó)家的一致性，又促使社會(huì)充滿活力。[2]黨的十七屆三中全會(huì)明確提出要培育農(nóng)村服務(wù)性、公益性、互助性社會(huì)組織，有益于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收的專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織，可以培育一些有益于豐富群眾精神生活和社會(huì)和諧的文化娛樂組織，也可以培育一些有益于鄉(xiāng)村民主管理和權(quán)益保護(hù)的農(nóng)村公益組織。然而在村級(jí)財(cái)政陷入癱瘓之時(shí)，村級(jí)各類組織的成長(zhǎng)和發(fā)育面臨困難。村民自治的核心就是要發(fā)揮億萬農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，自主決定與自身利益相關(guān)的事務(wù)。徐勇教授曾指出，如果將現(xiàn)有的村民委員會(huì)作為村民自治主要的、甚至唯一的組織資源，則不利于村民自治的成長(zhǎng)。[2]村民委員會(huì)為村民自治提供了制度性平臺(tái)，需要農(nóng)民組織化參與。通過高度理性化的社會(huì)組織，將分散化的單個(gè)人組織起來，通過集體行動(dòng)，參與公共事務(wù)，影響公共權(quán)力，并在這一過程中使村民自治權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。在市場(chǎng)化過程中形成的理性化社會(huì)和農(nóng)民的自我組織，能夠?yàn)榇迕褡灾蔚某砷L(zhǎng)提供必要的社會(huì)條件。[4]然而村級(jí)經(jīng)濟(jì)合作組織、文化組織由于資金短缺而無法完成自我服務(wù)的目標(biāo)，村級(jí)組織不再是充滿活力，而是舉步維艱。村民群眾參與的廣度和深度，決定村民自治發(fā)展的好壞，村民與村級(jí)組織之間的互動(dòng)減少、農(nóng)民組織化程度低、農(nóng)村組織發(fā)展不完善等情況，嚴(yán)重影響了村莊治理的有效性。
長(zhǎng)期以來，村民對(duì)村委會(huì)的依賴性一直表現(xiàn)在日常生產(chǎn)生活的各個(gè)方面，大到農(nóng)業(yè)技術(shù)、市場(chǎng)信息、文娛活動(dòng)、勞務(wù)輸出，小到鄰里矛盾、婚喪嫁娶等。由于村民委員會(huì)受制于諸多因素，并不能及時(shí)、有效地提供相應(yīng)的村民服務(wù)，難以滿足農(nóng)民群眾日益多元化的需求，村民對(duì)村委會(huì)的期望值超出了村委會(huì)的能力范圍，不滿情緒難免產(chǎn)生。再者，城市的公共設(shè)施、公益事業(yè)都由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)，相比之下，農(nóng)村的各項(xiàng)建設(shè)和發(fā)展經(jīng)費(fèi)則是農(nóng)民事農(nóng)民辦，甚至包括農(nóng)村義務(wù)教育、水利維護(hù)、道路修建等都是農(nóng)民出資興辦。農(nóng)民享受不到同等的國(guó)民待遇，農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重，村級(jí)財(cái)政嚴(yán)重短缺，難有積累。特別是中西部地區(qū)，仍屬于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)財(cái)政，從而造成現(xiàn)代政府體系與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)財(cái)政的尖銳沖突。[5]。
2. 體制障礙： 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治的擠壓。
據(jù)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員的職能主要包括兩個(gè)方面，一是依法履行自治職能，辦理村務(wù); 二是配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，協(xié)力政務(wù)。然而在現(xiàn)行體制下，村委會(huì)往往主動(dòng)或被動(dòng)地被鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府納入科層化組織體系中，處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政主控下的村民委員會(huì)也往往將完成政務(wù)作為工作的首要，村務(wù)只是在完成政務(wù)的情況下兼顧，其職能履行存在著片面化的傾向。在筆者調(diào)研期間發(fā)現(xiàn)，有的村委會(huì)為完成國(guó)家新農(nóng)村建設(shè)的硬性指標(biāo)，一些公共基礎(chǔ)設(shè)施的購(gòu)買和建設(shè)往往使村級(jí)財(cái)政不堪重負(fù)，但是為了完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)的任務(wù)，不惜借錢欠款。很大比例上的村民委員會(huì)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下設(shè)組織和辦事機(jī)構(gòu)。村委會(huì)被動(dòng)行政化，擠壓了鄉(xiāng)村社會(huì)自主性空間，削弱了村民自治的自主性，致使村民的民主自治權(quán)利被削弱，這不利于村民自治規(guī)范有序的發(fā)展。計(jì)劃生育、新農(nóng)村建設(shè)、殯葬改革等硬性工作指標(biāo)的強(qiáng)制完成使村委會(huì)在強(qiáng)大的行政壓力下失去了自主性?？v向的行政權(quán)如何與橫向的自治權(quán)相結(jié)合，便成為村民自治面臨的突出矛盾。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國(guó)家所行使的權(quán)力是社會(huì)公共權(quán)力的組成部分，是政權(quán)意志的體現(xiàn)。村委會(huì)是以村民委員會(huì)為代表的自治組織，其權(quán)力來源于村民的選舉和授權(quán)，是一種社區(qū)自治權(quán)。雖然實(shí)行村民自治制度以來，國(guó)家行政權(quán)力逐步退出了鄉(xiāng)村社會(huì)，但是國(guó)家不可能放棄也不應(yīng)該放棄對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的管制。這樣就出現(xiàn)了“鄉(xiāng)政管理權(quán)與村民自治權(quán)二元并存”的局面。[6]免稅之后的村級(jí)財(cái)政出現(xiàn)了嚴(yán)重赤字的局面，維持村委會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)大部分來自于上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，村級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放，村干部也往往潛意識(shí)中認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)完成的好，才會(huì)有更多的轉(zhuǎn)移支付，這使得村級(jí)組織更加依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，作為自治組織的村民委員會(huì)及其成員村干部的自主性日益喪失?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍的事項(xiàng)。然而據(jù)調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村事務(wù)的管理還是很多，如有的村莊低保評(píng)定受上級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“指導(dǎo)”，村里公共設(shè)施的施工由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)指定的施工隊(duì)進(jìn)行，等等?；鶎诱畬?duì)農(nóng)村事務(wù)的管理權(quán)力不斷擴(kuò)張，使村民的自治權(quán)受到限制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村莊發(fā)展、村莊規(guī)劃、招商引資的實(shí)施起推進(jìn)作用，所以村莊對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依賴性更加明顯。
3. 青年缺失： 外出務(wù)工對(duì)村民自治的削弱。
隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，以農(nóng)村為流出地、城市為流入地的人口流動(dòng)明顯增強(qiáng)，這一趨勢(shì)改變了農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)，也使村民自治制度受到了影響。有學(xué)者指出，現(xiàn)有的村民自治制度是一種適合于傳統(tǒng)村莊的自治制度。即人口相當(dāng)、居住集中、居民日常流動(dòng)性不強(qiáng)的村莊。然而在現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)下，制度已明顯與現(xiàn)實(shí)需求不符合。
徐勇教授研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村人口流動(dòng)呈三種不良勢(shì)態(tài)： 即有流動(dòng)無發(fā)展的鄉(xiāng)村發(fā)展“空心化”，有流動(dòng)無突破的鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)再?gòu)?fù)制以及有流動(dòng)無安寧的鄉(xiāng)村秩序失衡。[7]通過筆者在湖北及河南等地調(diào)研的資料可以看出，村里留守的都是老人、婦女和兒童，青壯年往往選擇外出打工。近幾年，不但空巢家庭戶數(shù)在增加，全家外出打工的戶數(shù)也呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。在現(xiàn)代社會(huì)的經(jīng)濟(jì)壓力下，醫(yī)療教育資金的支出日益攀高，村民不愿意支出路費(fèi)等行使自己的選舉權(quán)和其他權(quán)力。大多數(shù)外出打工人員只選擇春節(jié)回家，返回打工地點(diǎn)的時(shí)間也越來越提前，留在村莊的時(shí)間越來越少，造成其客觀上和主觀上的關(guān)系疏遠(yuǎn)，對(duì)村里公共事務(wù)、集體經(jīng)濟(jì)等無暇過問，村民與村莊的關(guān)系呈淡化趨勢(shì)。在這種情況下，投票選舉都難以保證，民主管理、民主監(jiān)督更無法淡及。村民自治制度“以人為本”的核心要素缺失，資金等要素流失，農(nóng)民群眾一定程度上主動(dòng)放棄了村民自治中的知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)。再者，外出打工人員多是年輕人，對(duì)村莊來說，失去了活力和發(fā)展激情，村莊發(fā)展需要村民集思廣益，以發(fā)揮最大的主觀能動(dòng)性。長(zhǎng)年在外的打工者對(duì)村莊變化不敏感，也不能使他們發(fā)揮自己在城市所獲得的新思路和新想法，這一年齡層的缺失破壞了鄉(xiāng)村原有的人口結(jié)構(gòu)，極大地削弱了村民自治的有效性。
4. 利益沖突： 被迫拆遷對(duì)農(nóng)民自治權(quán)的侵犯。
媒體和網(wǎng)絡(luò)的發(fā)達(dá)使越來越多的人了解到，新農(nóng)村建設(shè)和城市化發(fā)展帶來的對(duì)農(nóng)民土地的征用和侵占，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的利益分配等問題逐漸突出，成為亟須解決的問題。土地、宅基地征用，粗暴侵占案例增多，征地拆遷已成為農(nóng)村突出的社會(huì)矛盾，農(nóng)民自治權(quán)遭到嚴(yán)重侵犯。征地拆遷矛盾重重，主要原因在于民眾參與度低，民主管理、民主監(jiān)督走形式主義，知情權(quán)遭漠視乃至剝奪。如今，征地拆遷過程大多由地方政府單方面主導(dǎo)，權(quán)利人對(duì)補(bǔ)償安置政策內(nèi)容無法影響，更無力改變。尤其是那些離縣區(qū)及市區(qū)較近的城郊鄉(xiāng)村，違背大多數(shù)村民意見的拆遷更是時(shí)常發(fā)生。在這些征地拆遷過程中，激化的不是村民與征地方的矛盾，而是村民與政府的矛盾，在很多拆遷事件中，村民主要表達(dá)對(duì)政府的不滿意。由拆遷引發(fā)的矛盾和沖突將形成破壞力，摧毀城市化的成果，它不僅延緩城市化進(jìn)程，還會(huì)影響社會(huì)安定。
拆遷矛盾的激化說明了村民無法實(shí)行自治權(quán)，無法依法安排自家宅基地的使用權(quán)，村民無法民主管理村莊事務(wù)。一些地區(qū)村干部與征地方相勾結(jié)非法出售村集體用地的使用權(quán)等現(xiàn)象，也說明了民主監(jiān)督的無效性，說明了“制度設(shè)計(jì)與民主實(shí)踐的巨大差距”[8]。程序細(xì)節(jié)設(shè)置、相關(guān)懲處措施及法律規(guī)定的不完備無法保障村民行使自治權(quán)。
三、完善村民自治的對(duì)策。
現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建中權(quán)力的集中化、制度化和理性化為民主權(quán)利保障和參與擴(kuò)大提供了可能性，而現(xiàn)代國(guó)家愈益深入滲透社會(huì)，愈益需要大眾的參與和認(rèn)同來實(shí)現(xiàn)權(quán)力的理性化和可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。[9]自實(shí)行農(nóng)業(yè)稅免稅以來，村民自治出現(xiàn)了不可避免的新問題，法律及制度的調(diào)整不僅是保障村民自治有效性的工具，更是保障農(nóng)民權(quán)益和維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定的法寶。
1. 加大轉(zhuǎn)移支付，重在公共物品及公共服務(wù)的提供。
農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)村農(nóng)民和城市市民的公共物品及公共服務(wù)相比，農(nóng)民所享受到的可以說是九牛一毛。農(nóng)業(yè)稅的取消使村級(jí)組織越來越依賴于上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，村級(jí)各項(xiàng)工作和服務(wù)的開展完全受限于資金。道路方面，路網(wǎng)建設(shè)以來，沒有實(shí)現(xiàn)組組通的村莊比比皆是，修整公路需要大量的資金，超出了地方政府的可支配范圍，亟須中央轉(zhuǎn)移支付的支持。電網(wǎng)方面，在中西部的山區(qū)及丘陵地區(qū)，經(jīng)常停電，變壓器等設(shè)備陳舊，維修人員奇缺，無法保證全天二十四小時(shí)供電。水利設(shè)施方面，水利設(shè)施的陳舊是影響農(nóng)作物產(chǎn)量的主要原因之一，設(shè)備更換及正常檢修也需要由上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金做保障。自農(nóng)家書屋廣泛使用以來，給村民生產(chǎn)和生活帶來了極大方便，但是仍然存在需求量小于供給量、圖書管理雜亂急需管理員的現(xiàn)象。農(nóng)民培訓(xùn)方面，筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民受訓(xùn)情況并不樂觀，培訓(xùn)機(jī)會(huì)少、內(nèi)容不豐富、培訓(xùn)地點(diǎn)較遠(yuǎn)等因素造成培訓(xùn)效果不佳，需要更多的資金支持保障培訓(xùn)次數(shù)、培訓(xùn)質(zhì)量、培訓(xùn)效果。文化下鄉(xiāng)方面，主要問題是演出次數(shù)少，滿足不了村民需求。村民普遍反映，一年到頭的演出等活動(dòng)只有一至兩次，電影放映及戲劇等演出費(fèi)用由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府支出，大多數(shù)村級(jí)自治組織沒有足夠的財(cái)力為村民提供文化類演出服務(wù)。
從以上可以看出，資金不足是村民無法享受到滿意的公共服務(wù)的首要原因，而當(dāng)前的資金來源只能依賴于上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付。
2. 完善法律法規(guī)，保障自治權(quán)完整。
法律的完善是解決村級(jí)自治組織行政化的重要手段。1982 年，村民委員會(huì)組織被載入憲法，我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》第四條規(guī)定： 鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府開展工作。但是，村委會(huì)的協(xié)助工作已經(jīng)成為村委會(huì)的首要任務(wù)，并沒有詳細(xì)的規(guī)定和范圍制定。當(dāng)前，法律主體的地位和關(guān)系方面并不清楚，易產(chǎn)生歧義，造成打“擦邊球”現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，缺少相應(yīng)的問責(zé)及追究機(jī)制，造成二者之間的相互博弈，從而使法規(guī)和政策難以落實(shí)，致使村民的自治權(quán)被侵犯。要保障農(nóng)民有效參與村民自治，提高基層民主的程度，就需要用更加明確、更加細(xì)致嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼呋蚍?，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)事務(wù)管理的范圍，加強(qiáng)責(zé)任追究及監(jiān)督。國(guó)家和政府的目標(biāo)和任務(wù)要通過村委會(huì)這一自治組織來實(shí)現(xiàn)，對(duì)村委會(huì)成員的監(jiān)督及問責(zé)也亟須完善，以防止村委會(huì)成為其徇私舞弊和權(quán)力濫用的工具，更需要以法律的力量監(jiān)督村務(wù)公開的次數(shù)及內(nèi)容的真實(shí)性。以此來保障廣大村民的自治權(quán)，實(shí)現(xiàn)法治民主，做到真正的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。
3. 提高知識(shí)水平、法律水平，改善民主環(huán)境村民自治作為一項(xiàng)基本制度自實(shí)行以來，為國(guó)家的發(fā)展發(fā)揮了有目共睹的作用。但是，從筆者調(diào)研資料可知，大多數(shù)村民并了不解“村民自治”所謂何物，多年來與農(nóng)民關(guān)系最為密切的制度并不為農(nóng)民所了解，可見，農(nóng)民受教育水平相比于城市市民還是處于較低水平。加布里埃爾·A·阿爾蒙德等人對(duì)各國(guó)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)表明： 教育層級(jí)與參與程度成正比。3]農(nóng)民是村民自治的實(shí)踐者，也是村民自治的受益者，受教育水平不僅直接影響農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)生活，并且影響農(nóng)民的政治生活。教育是提升農(nóng)民政治意識(shí)及政治素養(yǎng)的唯一途徑。農(nóng)民的政治意識(shí)和素養(yǎng)不僅決定了其參與鄉(xiāng)村管理能力和水平的高低，并且影響村民自治的深度及廣度，進(jìn)而決定了村民自治的有效性和村民自治的成果。當(dāng)前，農(nóng)村青少年雖然已經(jīng)享受到了國(guó)家義務(wù)教育的實(shí)惠，但是農(nóng)村大多數(shù)村民受教育水平仍在初中水平，缺乏政治文化形成的環(huán)境。首先，要大力發(fā)展農(nóng)村科教文化事業(yè)，通過教育改變和更新農(nóng)民的價(jià)值觀，滿足農(nóng)民的思想意識(shí)與政治民主發(fā)展對(duì)知識(shí)的需求。其次，通過不同的方式向村民宣傳法律，講解法律，如與農(nóng)民聯(lián)系較為密切的《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律，消除法盲，提高其法律意識(shí)。這樣不僅可以規(guī)范農(nóng)民行為，并且可以使得農(nóng)民在土地使用權(quán)和自身其他相關(guān)政治權(quán)益被侵犯時(shí)，學(xué)會(huì)使用法律，理性維權(quán)。再者，要以農(nóng)民能夠接受的方式，如用平實(shí)的語言直接講解、村委會(huì)廣播宣傳、本村大學(xué)生返村演講等有效方法，向農(nóng)民講解村民自治的內(nèi)容，普及村民自治的參與方式和方法等。最后，對(duì)村干部的教育是重中之重。村民自治并不是所有的村民都要直接參與村里的每一件事，村干部需發(fā)揮導(dǎo)向性作用。村干部應(yīng)不斷學(xué)習(xí)新的知識(shí)，更新觀念，及時(shí)了解國(guó)家相關(guān)政策，學(xué)習(xí)各地優(yōu)秀的事例和方法，以便實(shí)現(xiàn)更有效的村民自治。
當(dāng)前，農(nóng)村大量青年外出打工，特別是較為貧窮的中西部地區(qū)，導(dǎo)致農(nóng)村自我管理后備軍不足。
同時(shí)，村干部平均年齡呈現(xiàn)出越來越大的趨勢(shì)，農(nóng)村管理及發(fā)展受制于村干部自身的受教育水平低下及思想落后的事實(shí)。“打工型”村莊的主要留守群體是婦女，可通過鼓勵(lì)有知識(shí)基礎(chǔ)的婦女參與到村民委員會(huì)中來的方式緩解農(nóng)村人才不足的情況。
另外，雖然我國(guó)現(xiàn)行的“大學(xué)生村官”制度對(duì)這種情況有所緩解，但是由于大學(xué)生村官對(duì)所工作村沒有歸屬感和責(zé)任感，往往將村官工作作為職業(yè)生涯的跳板，其發(fā)揮的效用并沒有達(dá)到最大值。有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的村莊可引進(jìn)外來管理人才，學(xué)習(xí)城市社區(qū)管理的模式，這樣不僅可以保障村民自治，而且可以提高自治和管理的效率。
四、結(jié) 論。
從村民自治的制度實(shí)行以來，這種“基層群眾性自治”在爭(zhēng)議和懷疑中走過了幾十個(gè)年頭，所取得的成就是中國(guó)人民有目共睹的。在國(guó)家建構(gòu)過程中，村民自治的成長(zhǎng)離不開國(guó)家政策的推動(dòng)，國(guó)家要通過村民自治來規(guī)范鄉(xiāng)村治理，穩(wěn)定基層政權(quán)，更離不開各行政部門的配合、法律的完善及制度細(xì)節(jié)的調(diào)整。村民自治作為中國(guó)鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新之舉，對(duì)基層最廣大農(nóng)民的政治處境的改變、政治意識(shí)的提高、政治參與的促進(jìn)、政治評(píng)價(jià)的認(rèn)同都起到了積極作用。其發(fā)展前景和后勁是保證中國(guó)基層穩(wěn)定的法寶，也是現(xiàn)代化國(guó)家進(jìn)程的重要推動(dòng)力量。
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論法治與人治
【摘 要】法治和人治的爭(zhēng)論由來已久，古代西方和中國(guó)對(duì)法治和人治都有各自的論述，他們之間有許多相同的理念，也有許多差別，比較中西方關(guān)于法治與人治的思想，得出法治內(nèi)含的平等、正義、自由等社會(huì)價(jià)值。通過分析法治與人治之間存在的內(nèi)在關(guān)系，吸取其法治精華成分，借鑒人治中的“德治”思想，通過當(dāng)下發(fā)生的幾起引人深思的案例，分析德治發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)，以及對(duì)現(xiàn)代中國(guó)法治進(jìn)程建設(shè)的重要意義。
【關(guān)鍵詞】法治; 人治; 德治; 品德教育。
一、古代西方的法治與人治思想。
在西方，“法治”觀念源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，系統(tǒng)的法治理論也有悠久的歷史。至亞里士多德時(shí)代已經(jīng)理論化，柏拉圖的人治思想被學(xué)生的“法治應(yīng)當(dāng)優(yōu)于一人之治”的思考所否定。古羅馬的法學(xué)家、思想家同樣主張“以法為據(jù)”，他們除制定了完備的法律，尤其是反映發(fā)達(dá)的簡(jiǎn)單商品生產(chǎn)關(guān)系的私法之外，在法治理論上也頗有建樹。古希臘、羅馬的法治思想對(duì)西方法律文化產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，近代資產(chǎn)階級(jí)法治理論很大程度上就是以古代法治思想傳統(tǒng)為基礎(chǔ)而形成和發(fā)展起來的。
( 一) 柏拉圖的“人治論”( 哲學(xué)王統(tǒng)治) 與“金質(zhì)的法律紐帶”。
柏拉圖是西方歷史上最著名的思想家，他在生命的大部分時(shí)間對(duì)法律治理社會(huì)持否定態(tài)度，而竭力主張賢人統(tǒng)治。這主要是受蘇格拉底“美德即知識(shí)”的思想影響。根據(jù)蘇格拉底的說法，知識(shí)在政治法律領(lǐng)域則表現(xiàn)為他的這樣一句政治論理格言： “進(jìn)行統(tǒng)治的應(yīng)是有知識(shí)的人。”由此，柏拉圖便認(rèn)為統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系就是有知與無知之爭(zhēng)，有知戰(zhàn)勝無知就是有德，無知壓倒有知便為無德。國(guó)家乃是由人類組織而成，國(guó)家及政治如何，完全取決于人的品性。哲學(xué)王有非凡的才能，有超越法律的能力，國(guó)王的主張都是合理的主張，人民都會(huì)服從，不需要法律來強(qiáng)制。另外，柏拉圖也看到了法律的缺陷 - - 剛性、刻板和固定，法律有很強(qiáng)的原則性，不能適用于每個(gè)特殊的事例，無法適應(yīng)迅速變化的情況，用法律條文束縛治理國(guó)家的哲學(xué)家國(guó)王的手腳是愚蠢的，就好像強(qiáng)迫一個(gè)有經(jīng)驗(yàn)的醫(yī)生從醫(yī)學(xué)教科書的處方中去抄襲藥方一樣。
但是，柏拉圖在晚年又意識(shí)到自己的“理想國(guó)”不可能實(shí)現(xiàn)，遂于《法律篇》中制定了一個(gè)所謂“第二等完善的國(guó)家”的方案，開始承認(rèn)法律在城邦政治生活中的作用，明確提出了法治國(guó)的方案，作為未來理想國(guó)的預(yù)選方案之一。他說，法律是智慧的標(biāo)準(zhǔn)、理想的結(jié)晶和全部道德之體現(xiàn)，人的生活需要由法律來引導(dǎo)，因?yàn)槿诵氖冀K存在著兩種矛盾思想 - - 避苦求樂、好壞、善與惡的斗爭(zhēng)。它們像兩種拉力似的，拉著人們向兩個(gè)相反方向發(fā)展。這些復(fù)雜的拉力，如同許多條繩子拉著人們走，而其中領(lǐng)頭的繩子是用金子做的，既柔軟又文雅，它就是國(guó)家公共的法律。人們只有緊緊抓住這條繩子，才能抗拒其他繩子的拉力，只有國(guó)家法律規(guī)定善惡是非界限，人們才能循法而達(dá)到快樂的境地。這就是有名的“金質(zhì)的法律紐帶”說。
( 二) 亞里士多德的法治思想。
柏拉圖之后，其學(xué)生亞里士多德在認(rèn)真思考“由最好的一人或最好的法律統(tǒng)治，哪一方面較為有利”這個(gè)問題之后，明確主張“法治優(yōu)于一人之治”。并對(duì)法治的內(nèi)容及其作用做了較為系統(tǒng)的論述。他說： “法治應(yīng)當(dāng)包含兩重意義： 已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身的制定得良好的法律?！?/p>
法治之所以優(yōu)于人治，主要原因有三：
( 1) 法治代表理性的統(tǒng)治，而人治則難免使政治混入獸性的因素，因?yàn)榧词沟淖詈玫馁t人也不能消除獸欲、熱忱和私人情感，這就往往在執(zhí)政時(shí)引起偏見和腐敗，而“法律恰恰正是免除一切情欲影響的神袛和理智的體現(xiàn)，”
( 2) 法律是經(jīng)過眾人審慎考慮制定的，眾人的智慧優(yōu)于個(gè)人或少數(shù)人的智慧，眾人的判斷總要比任何個(gè)人的判斷要好些?！皢为?dú)一人就容易因憤懣或其他任何相似的感情而失去平衡，終至損傷了他的判斷力; 但全體人民總不會(huì)同時(shí)發(fā)怒，同時(shí)錯(cuò)斷?！痹谠S多事情上，群眾比任何一人可能作較好的裁斷，許多人必須舉辦的宴會(huì)可以勝過一人獨(dú)辦的酒席。如同“物多者比較不易腐敗?！?/p>
( 3) 法治內(nèi)含著平等、正義、自由等社會(huì)價(jià)值，推行法治也就是在促進(jìn)這些社會(huì)價(jià)值。正如他所說： “法律不應(yīng)該被看做和自由相對(duì)的奴役，法律毋寧是拯救。”
二、古代中國(guó)的法治與人治思想。
( 一) 儒家的人治思想。
我國(guó)最早的人治理論是由儒家提出的?！抖Y記》上說： “文武之政，布在方策，其人存則其政舉，其人亡則其政息?！泵献釉隈g斥法治論時(shí)說： “徒法不能以自行……唯仁者宜在高位?！边@里的人或仁者，就是指以君主為最高代表的“賢人”。賢者的統(tǒng)治的模式無非是仁治、禮治、德治。儒家并非不要法，而是把法置于禮之下位，作為禮的補(bǔ)充，也就是《禮記》中的“禮者禁于將然之前，法者禁于已然之后”。
歸納起來，人治論者的基本假設(shè)大致有以下兩點(diǎn)：
1、社會(huì)和國(guó)家的統(tǒng)治說到底最終要通過人來進(jìn)行，特別是賢人和智者。
2、社會(huì)中會(huì)產(chǎn)生這樣的具有高尚道德和高度智慧的人。
( 二) 法家的法治思想。
法家的代表人物韓非子抨擊儒家的人治論，在其《韓非子》中說： “以法治國(guó)，舉措而已矣……故矯上之失，治下之邪，治亂決繆，絀羨齊飛，一民之軌，莫如法?！庇终f： “釋法術(shù)而以身治，則誅賞予奪從君心出矣……而以心裁輕重，則同功殊賞，同罪殊罰矣，怨之所由生也?！狈胰宋镞€提出“事斷于法”、“刑無等級(jí)”、“法不阿貴”等膾炙人口的佳句。法家的法治要求“不別親屬，不殊貴賤，一斷于法”。其推行法治的方法主要為“以法為本”，使法令成為人們言行的唯一標(biāo)準(zhǔn)，善于運(yùn)用賞罰，將法與勢(shì)、術(shù)相結(jié)合等。但是，法家的法治指的是把法作為統(tǒng)治手段意義上的法治，而非全會(huì)一律平等地依法辦事意義上的法治。換言之，是“用法來統(tǒng)治”，而不是“法的統(tǒng)治。”
三、法治與人治。
民主與專制的關(guān)系同法治與人治的關(guān)系是完全一致的。差別在于，前者是國(guó)家政體問題，后者是國(guó)家權(quán)力運(yùn)用機(jī)制問題。民主政體要求法治，專制政體要求人治。中國(guó)法家提倡的法治和古代西方的法治，都不同于近代的人人平等地依法辦事意義上的法治。
近代以來，西方資產(chǎn)階級(jí)之所以能夠提出系統(tǒng)的法治學(xué)說并在實(shí)踐中加以貫徹，同西方古代的傳統(tǒng)影響有關(guān)，而更根本的是由于它是資本主義經(jīng)濟(jì)關(guān)系的客觀產(chǎn)物。商品貨幣交換本身已包含著人的“自由因素”和“法律因素”，使人人都按照市場(chǎng)規(guī)律及反映這種規(guī)律的統(tǒng)一準(zhǔn)則( 法律) 進(jìn)行活動(dòng)，開展自由競(jìng)爭(zhēng)。
中國(guó)當(dāng)代對(duì)法治與人治的關(guān)系有一種世俗化的理解，認(rèn)為人治就是指官僚主義，長(zhǎng)官意志，執(zhí)政者為所欲為等。比較柏拉圖的哲學(xué)王統(tǒng)治和儒家的人治思想，都要求賢明的君主具備很高的素養(yǎng)，才能維持其統(tǒng)治秩序。儒家的“人治”主義，就是重視人的特殊化，重視人可能的道德發(fā)展，重視人的同情心，把人當(dāng)做可以變化并可以有很復(fù)雜的選擇主動(dòng)性和有倫理天性的“人”來管理統(tǒng)治的思想。從這一角度看，“德治”主義和“人治”主義有很大的聯(lián)系?！暗轮巍睆?qiáng)調(diào)教化的程序，而“人治”則偏重德化者本身，是一種賢人政治。近代以來的社會(huì)發(fā)展告訴我們，不可能有這種放之四海而皆準(zhǔn)的治理方式，一個(gè)社會(huì)的最佳治理方式必須是適應(yīng)該社會(huì)發(fā)展需要，必須是為人們社會(huì)生活所需要的。因此，僅僅依賴思辨不可能將這個(gè)討論引向深入。而“思辨終止的地方，……正是描述人們的實(shí)踐活動(dòng)和實(shí)際發(fā)展過程的真正實(shí)證的科學(xué)開始的地方”。因此，我們也許應(yīng)當(dāng)將人治與法治問題的討論放在一個(gè)歷史發(fā)展的語境中重新思考。法治和人治都具有其特定的合理性，而且這種合理性都是歷史和社會(huì)構(gòu)成的，并不具有永恒的普遍的合理性。相對(duì)說來，法治具有更多的普遍的合理性，但是，這種優(yōu)點(diǎn)不是法治本身具有的，而是由于社會(huì)生活的特點(diǎn)促成的。
四、人治中的德治思想對(duì)當(dāng)今法治建設(shè)的借鑒意義。
德治是中國(guó)古代的治國(guó)理論，是儒家學(xué)說倡導(dǎo)的一種道德規(guī)范，被封建統(tǒng)治者長(zhǎng)期奉為正統(tǒng)思想。儒家的德治就是主張以道德去感化教育人。儒家認(rèn)為，無論人性善惡，都可以用道德去感化教育人。這種教化方式，是一種心理上的改造，使人心良善，知道恥辱而無奸邪之心。這是最徹底、根本和積極的辦法，斷非法律制裁所能辦到。周人提出“明德慎刑”、“為政以德”，后經(jīng)兩漢魏晉南北朝的法律儒家化運(yùn)動(dòng)，禮法合流，《唐律》最后確定了“德禮為政教之本，刑罰為政教之用”的德治方略，并為以后歷代所尊崇。
當(dāng)下的中國(guó)社會(huì)需要“德”的思想理念對(duì)社會(huì)秩序進(jìn)行調(diào)整，德的缺失比法的缺失后果更為嚴(yán)重，因?yàn)榈卤确ㄔ从谖覀兩?，改革開放之初，我們存在無法可依的情況，我們的社會(huì)秩序主要是靠德的力量來維持。法律的不普及，或者并不被公眾所認(rèn)同，是另一種法律缺失，況且還存在法律規(guī)范的范圍所達(dá)不到領(lǐng)域，在這時(shí)加強(qiáng)德的教育就顯得十分必要，道德感的強(qiáng)化效果有時(shí)會(huì)比法律的強(qiáng)制手段更為有效。
試想，如果存在這樣一種情況，公眾把偷盜行為看成了不以為恥的行為或者是應(yīng)該的，這個(gè)社會(huì)出臺(tái)多少法律才能改變公眾的思想。這種偷盜行為的發(fā)生，筆者親身經(jīng)歷過，王某在借為一工廠包工補(bǔ)修機(jī)器設(shè)備之際，把替換下來的鋼板藏在車?yán)?，在每天下午完工之后，賣給廢品收購(gòu)站，在整個(gè)過程中，只有在開車出工廠大門口的時(shí)候，守門人員例行的形式上的檢查，收鋼板的老板明知鋼板的來源，一律來者不拒。而且在這個(gè)行業(yè)中存在這樣的潛規(guī)則，包工干活是次要的，主要是為了能把換掉的鋼板偷運(yùn)出去賣掉，每天能偷運(yùn)出的鋼板的價(jià)值大于每天的工資收入。周圍的人并沒有對(duì)其作出否定的評(píng)價(jià)，去制止這種行為，因其隱蔽性極強(qiáng)，不容易被發(fā)現(xiàn)，而且能輕松地獲得一筆豐厚的收入，這對(duì)于靠體力勞動(dòng)獲得收入的人來說是十分可觀的。
在這個(gè)事件中，真正受到損失的應(yīng)該是工廠，當(dāng)問到如果是為一個(gè)私人工作是否會(huì)偷運(yùn)鋼材，他們的回答是否定的。問題是此工廠就是私人開的，為什么還會(huì)發(fā)生偷盜行為。原因是因?yàn)樵谒麄兒汀八饺恕敝g存在一個(gè)工廠，把他們和“私人”隔離開了，他們認(rèn)為偷的是工廠的財(cái)物，并不是哪個(gè)具體的個(gè)人的，工廠的所有者和管理者是分開的，他們并不和所有者直接接觸，導(dǎo)致他們錯(cuò)認(rèn)為工廠是“公共”的，當(dāng)不存在監(jiān)督或者監(jiān)督的力度很小并不影響他們偷盜或者和監(jiān)督者串通一起時(shí)，他們借助著這個(gè)漏洞從事偷盜行為并認(rèn)為這是理所應(yīng)當(dāng)?shù)氖虑?。其心里和此類偷盜案件存在某些共性。
此時(shí)對(duì)公眾的德治教育，就顯得比法治更為重要，公眾基本道德評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的建立是公民守法的基礎(chǔ)，道德規(guī)范的指引更有利于社會(huì)良好秩序的發(fā)展，對(duì)行政官員的道德規(guī)范約束，有利于其進(jìn)行科學(xué)行政管理，以及行政品質(zhì)的建設(shè)。德治與法治相互促進(jìn)，并不存在當(dāng)然的矛盾，兩者不可偏廢。
所以，我們對(duì)傳統(tǒng)文化中的“德治”思想的借鑒，不僅僅是“拿來主義”，通過深刻思考他存在的社會(huì)基礎(chǔ)，我們可以得出儒家文化已經(jīng)深入到了當(dāng)時(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)，得到了社會(huì)的認(rèn)可，并且已經(jīng)形成了濃厚的儒家文化氛圍，而我們現(xiàn)在缺乏的就是這種文化的積淀。沒有一定的文化底蘊(yùn)作為法治建設(shè)的基礎(chǔ)，單純的“德治”教育也是無濟(jì)于事的，就像是治病一樣，“根治”和“表治”應(yīng)該有機(jī)的統(tǒng)一結(jié)合起來，才能形成一種良性的社會(huì)治理機(jī)制。
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