三、對(duì)審理勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件怎樣進(jìn)行調(diào)解，化解社會(huì)矛盾
對(duì)勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件而言，現(xiàn)行行政訴訟裁判方式明顯滯后。現(xiàn)上級(jí)法院要求積極探索行政訴訟案件處理新機(jī)制。筆者認(rèn)為，在審理勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件，必須引入調(diào)解制度，化解社會(huì)矛盾。
1、引入調(diào)解制度是消除“官民隔閡”的有效辦法
筆者所在西陵法院對(duì)勞動(dòng)，社會(huì)保障行政案件進(jìn)行調(diào)解主要是征對(duì)三種情況，一是勞動(dòng)保障部門(mén)在作出勞動(dòng)，社會(huì)保障具體行政行為過(guò)程中擁有較大的行政自由裁量權(quán)的案件引入調(diào)解制度，筆者認(rèn)為引入調(diào)解制度可以消除“官民隔閡”，改善司法環(huán)境。行政自由裁量權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)在法律明示授權(quán)或者消極默許的范圍內(nèi)，基于行政目的，自由斟酌，自主選擇而作出具體行政行為的權(quán)力。自由裁量權(quán)具體體現(xiàn)在：一是法律、法規(guī)不可能對(duì)行政行為在所有情況下所有的處置方法作出詳盡、具體、明確的規(guī)定，而只能采用相對(duì)確定的處置方法和富有彈性之原則。法律遂將處罰的具體適用和處罰的幅度留給行政機(jī)關(guān)自由裁量；二是行政處罰幅度太大，給行政自由裁量權(quán)的運(yùn)用營(yíng)造了寬松環(huán)境，行政機(jī)關(guān)自由裁量的空間異常廣闊；三是行政法以不確定的法律概念概括性用語(yǔ)來(lái)劃分檔次，如“情節(jié)嚴(yán)重”、“情節(jié)較重”、“情節(jié)較輕”等。勞動(dòng)保障部門(mén)在作出具體行政行為時(shí)，只有聽(tīng)?wèi){執(zhí)法者的理解和把握而實(shí)施自由裁量；四是一些行政處罰規(guī)定沒(méi)有明確的幅度，只能由行政機(jī)關(guān)根據(jù)情勢(shì)酌情裁量；五是行政執(zhí)法人員執(zhí)法水平程度、對(duì)行政法規(guī)的理解程度、對(duì)行政違法行為的判斷和理解能力等因素，直接影響行政自由裁量權(quán)的行使。
具體行政行為雖然是以行政機(jī)關(guān)的名義作出的，體現(xiàn)的是“公權(quán)”運(yùn)作的結(jié)果，但是，就具體行政行為作出是否適當(dāng)，與其工作人員對(duì)法律理解和熟練掌握程度、對(duì)案情的分析能力以及是否持有個(gè)人成見(jiàn)“息息相關(guān)”。因此，我國(guó)的行政自由裁量權(quán)在運(yùn)行中不可避免地存在行政處罰(處理)不適當(dāng)，拖延履行法定職責(zé)，甚至濫用職權(quán)等失衡現(xiàn)象，而這些失衡無(wú)疑是行政執(zhí)法人員不當(dāng)?shù)?“自由處分公權(quán)”，從而導(dǎo)致行政相對(duì)人不服具體行政行為引起行政訴訟。針對(duì)這些情形，筆者認(rèn)為，審理勞動(dòng)，社會(huì)保障行政案件，完全可以引入調(diào)解，使勞動(dòng)部門(mén)在法定自由裁量幅度內(nèi)“處分公權(quán)”。《行政處罰法》第三十二條規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。”同時(shí)第五章第3節(jié)規(guī)定了充分行使協(xié)商權(quán)的“聽(tīng)證程序”。如果行政機(jī)關(guān)對(duì)行政管理相對(duì)人的“申辯”有理的部分，沒(méi)有全部采納，可以通過(guò)人民法院在審理行政案件過(guò)程中調(diào)整其具體行政行為的內(nèi)容和履行方式，以“和解”方式結(jié)案。這既有利于調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法行政的意識(shí)和能力；更有利于化解行政爭(zhēng)議，做到案結(jié)事了。筆者所在法院審理原告某公司不服某勞動(dòng)部門(mén)行政處罰案，某公司因拖欠勞動(dòng)者工資，被勞社部門(mén)立案調(diào)查，某公司不按要求報(bào)送書(shū)面材料，隱瞞事實(shí)真相，出具偽證，原告對(duì)上述的事實(shí)無(wú)爭(zhēng)議，但原告認(rèn)為，現(xiàn)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好，拖欠勞動(dòng)者工資事出有因，被告對(duì)其罰款20000元承受不起。經(jīng)審理，對(duì)原告罰款2000元到20000元屬被告在法定幅度內(nèi)自由裁量權(quán)，被告對(duì)原告罰款20000元并無(wú)不當(dāng)，判決應(yīng)該維持。但合議庭人認(rèn)為，判決并不能化解行政爭(zhēng)議，該案可以通過(guò)法院調(diào)整其具體行政行為的內(nèi)容和履行方式，以“和解”方式結(jié)案。經(jīng)法院多次對(duì)原告講法析理，，原告充分認(rèn)識(shí)了自己的錯(cuò)誤，在此基礎(chǔ)上，原告請(qǐng)求交納15000元罰款，余款免交，被告表示同意。原告交納15000元罰款后撤訴，該案的處理有利于社會(huì)矛盾化解，提高行政管理相對(duì)人自動(dòng)履行具體行政行為的自覺(jué)性，更重要的是消除了“官民隔閡”，改善了司法環(huán)境。
2、引入調(diào)解制度，節(jié)約社會(huì)管理資源，降低訴訟成本。
目前，勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)作出的勞動(dòng)、社會(huì)保障具體行政行為存在一定瑕疵，但又不足以判決撤銷(xiāo)的情況經(jīng)常發(fā)生，引入調(diào)解制度，可以節(jié)約社會(huì)管理資源，降低訴訟成本。成本的概念是私人部門(mén)考察組織運(yùn)營(yíng)的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，私人組織為了利潤(rùn)最大化，必須把成本管理納入到組織管理中來(lái)。但是，現(xiàn)代政府的運(yùn)營(yíng)也把成本方面的考量作為一個(gè)重要因素加以考慮，而且，減少行政成本已經(jīng)成為現(xiàn)代政府的一項(xiàng)基本追求，是行政目標(biāo)中的一個(gè)重要組成部分。 就我國(guó)目前的情況而言，行政成本曾增長(zhǎng)趨勢(shì)，有一部分是政府與社會(huì)關(guān)系朝著健康的方向發(fā)展的結(jié)果。在原先政府與社會(huì)關(guān)系混為一體的條件下，存在著大量的隱性行政成本，政府的許多消耗是沒(méi)法統(tǒng)計(jì)、沒(méi)法計(jì)算的，隨著行政改革的深化，政府與社會(huì)的關(guān)系不斷地理順，一些隱性的行政成本顯性化，從而表現(xiàn)出行政成本迅速增長(zhǎng)的問(wèn)題。就此而言，是一件好事。但是目前，我國(guó)行政成本的增長(zhǎng)也大大地超出了合理性的界限，已受到社會(huì)各界的觀(guān)注。故節(jié)約社會(huì)管理資源，降低訴訟成本已是審判案件所必須考慮的問(wèn)題。西陵法院審理原告某公司不服某勞動(dòng)局行政處理決定案，涉及第三人某乙。基本案情為，某乙在原告公司工作，未與原告簽訂書(shū)面勞動(dòng)合同，原告亦未按規(guī)定為某乙交納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，某乙即向被告某勞動(dòng)局投訴。某勞動(dòng)局嚴(yán)格按法定程序，以原告未與第三人簽訂書(shū)面勞動(dòng)合同，亦未給第三人繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)為由。根據(jù)《勞動(dòng)合同法》第十條規(guī)定、第八十二條第一款和《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定、《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收暫行條例》第二條、第十二條規(guī)定作出了處理決定，即原告支付第三人在原告工作期間的雙倍工資，并為其補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。原告不服，提起訴訟，該案經(jīng)審理發(fā)現(xiàn)，某乙在原告公司工作的起始時(shí)間證據(jù)單薄，不夠確實(shí)充分。因?qū)κ聦?shí)勞動(dòng)關(guān)系起始時(shí)間認(rèn)定是一大難點(diǎn)，合議庭認(rèn)為，該案的起始時(shí)間雖然不能完全鎖定，但根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)勞動(dòng)部門(mén)的認(rèn)定已是最為合理，應(yīng)該屬被訴具體行政行為存在一定瑕疵，又不足以判決撤銷(xiāo)的情況。如果判決撤銷(xiāo)，要求原告與第三人就勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛仲裁，實(shí)際是把難題踢出去，而且勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛后，又必將發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議民事案件，勞動(dòng)爭(zhēng)議解決后，勞動(dòng)部門(mén)還是回到起點(diǎn)，對(duì)原告行為進(jìn)行處理，再又引起行政訴訟。真可謂“勞民傷財(cái)”。為此，法院在不違反原則的情況下，多次組織原告和第三人協(xié)調(diào)，并要求被告在場(chǎng)，最后，原告和第三人同意協(xié)商，原告撤訴，沒(méi)有發(fā)生新的矛盾。這樣處理既有利于提高審判效率，節(jié)約行政管理成本，還降低了訴訟成本，還可以使行政機(jī)關(guān)及時(shí)認(rèn)識(shí)到自身行政行為不足所在迅速對(duì)存在一定瑕疵的行政行為進(jìn)行必要彌補(bǔ)，從而更好地保障勞動(dòng)部門(mén)依法行政的公信力。
3、管理創(chuàng)新，解決行政管理相對(duì)人實(shí)質(zhì)性問(wèn)題 ，化解社會(huì)矛盾
就勞動(dòng)、保障類(lèi)行政訴訟案件來(lái)說(shuō)，涉及第三人的，行政機(jī)關(guān)一般是處于居間裁判地位，是因一方當(dāng)事人不服才引起的訴訟。故對(duì)涉及第三人勞動(dòng)、社會(huì)保障行政案件，應(yīng)該建立調(diào)解制度，組織原告和第三人調(diào)解，如果原告能第三人和解，實(shí)際是解決行政管理相對(duì)人實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的有效方式。如果不顧社會(huì)效果，直接判決，一方行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益得不到實(shí)質(zhì)性解決，就會(huì)導(dǎo)致上訪(fǎng)增多，甚至出現(xiàn)過(guò)激行為，不僅影響行政機(jī)關(guān)形象，更影響社會(huì)穩(wěn)定。筆者認(rèn)為，為保障當(dāng)事人雙方的利益，做到案結(jié)事了，行政審判法官不能簡(jiǎn)單的就案辦案，而是深切的理解法律條文背后的人文精神和立法精神，做到了既嚴(yán)把案件的審理程序、又兼顧案件其他環(huán)節(jié)的銜接，并在力所能及的范圍內(nèi)積極探索新的審判方式，引人調(diào)解機(jī)制，解決案外的事情，化解行政爭(zhēng)議，化解社會(huì)矛盾。對(duì)勞動(dòng)、社會(huì)保障工傷確認(rèn)案件，筆者認(rèn)為可以采取下列措施，加強(qiáng)調(diào)解，實(shí)際是法官參與社會(huì)管理活動(dòng)。一是建議勞動(dòng)保障部門(mén)在工傷認(rèn)定程序中，對(duì)勞動(dòng)者和用人單位進(jìn)行調(diào)解，足使其和解，減少行政爭(zhēng)議。二是通過(guò)建立工傷確認(rèn)案件調(diào)解具體規(guī)定，繼續(xù)進(jìn)行勞動(dòng)保障部門(mén)的調(diào)解工作，使行政管理相對(duì)人對(duì)勞動(dòng)保障部門(mén)的行政行為由對(duì)抗到理解、支持，化解行政爭(zhēng)議。例如，筆者所在法院審理原告某公司（用人單位）不服被告某市勞動(dòng)局工傷認(rèn)定決定案，第三人為陽(yáng)某（勞動(dòng)者）。勞動(dòng)局以陽(yáng)某上下班途中受到機(jī)動(dòng)車(chē)事故傷害為由，根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第（六）項(xiàng)的規(guī)定，認(rèn)定陽(yáng)某受傷為工傷。查明，第三人陽(yáng)某未婚，在原告處上班，在回距市區(qū)約80公里的父母家途中受到交通事故傷害。用人單位原告要求外地職工就近租房，每月還發(fā)了50元租房補(bǔ)貼。另陽(yáng)某沒(méi)有參加工傷保險(xiǎn)，其待遇由原告給付。合議庭認(rèn)為，第三人陽(yáng)某沒(méi)有成家，在回距市區(qū)約80公里的父母家途中受到機(jī)動(dòng)車(chē)事故傷害，是否為合理的路線(xiàn)值得探討。該案在行政程序中，勞動(dòng)保障部門(mén)也作過(guò)調(diào)解，在行政訴訟過(guò)程中，如果簡(jiǎn)單判決維持或撤銷(xiāo)社會(huì)效果不一定好。法院通知被告在場(chǎng)，組織原告與第三人就工傷補(bǔ)償達(dá)成了協(xié)議，原告撤訴結(jié)案，該案法院與行政機(jī)關(guān)相互支持，司法與行政的良性互動(dòng)，解決行政管理相對(duì)人實(shí)質(zhì)性問(wèn)題?，F(xiàn)有學(xué)者認(rèn)為，這樣處理既涉及行政機(jī)關(guān)的工傷認(rèn)定決定效力問(wèn)題，又涉及原告與第三人的工傷補(bǔ)償另一法律關(guān)系，怕有“后遺癥”，對(duì)此作法不予肯定。筆者認(rèn)為，在上述案例中，原告與第三人就工傷補(bǔ)償達(dá)成協(xié)議，實(shí)際是行政機(jī)關(guān)在場(chǎng)見(jiàn)證原告與第三人對(duì)對(duì)工傷認(rèn)定決定的內(nèi)容變通執(zhí)行，即原工傷認(rèn)定決定實(shí)際是已經(jīng)執(zhí)行完畢，再不會(huì)引起新的糾紛；關(guān)于原告與第三人就工傷補(bǔ)償屬另一法律關(guān)系屬實(shí)，但雙方當(dāng)事人自愿化解矛盾，一并處理，法院應(yīng)該支持。筆者所在法院經(jīng)過(guò)近幾年的審判實(shí)踐，此作法無(wú)一申訴，不會(huì)有“后遺癥”。如果能用法律形式對(duì)此作出規(guī)定，將大大促進(jìn)了行政審判的發(fā)展。
行政訴訟在我國(guó)只經(jīng)歷了十幾年的歷史發(fā)展時(shí)期，其作為化解行政糾紛的主渠道，社會(huì)對(duì)之充滿(mǎn)期待。勞動(dòng)、社會(huì)保障案件的審理，化解行政爭(zhēng)議與整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步息息相關(guān),為保障勞動(dòng)者權(quán)益實(shí)現(xiàn)，法院應(yīng)該力爭(zhēng)做到行政糾紛實(shí)質(zhì)性解決。正如最高法院行政審判庭趙大光所說(shuō)：“不僅要審查被訴具體行政行為，而且要關(guān)注和保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益；不僅要解決案件本身的問(wèn)題，而且要根據(jù)具體情況做好案外工作。’’ 使行政管理相對(duì)人消除對(duì)行政機(jī)關(guān)行政的對(duì)抗情緒，化解社會(huì)矛盾，創(chuàng)造和諧氛圍。