論文摘要 建立自然保護(hù)區(qū)是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、生物多樣性和自然資源的重要手段。我國(guó)開展自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工作時(shí)間并不長(zhǎng)，但取得了明顯的成效，為我國(guó)的生態(tài)環(huán)境、生物多樣性和自然資源保護(hù)做出了重要貢獻(xiàn)。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，也凸顯出不少的問(wèn)題，特別是立法工作的相對(duì)滯后，在實(shí)踐中也給自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理工作帶來(lái)了一些困難。本文分析了我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的立法現(xiàn)狀，存在的問(wèn)題，并提出了自然保護(hù)區(qū)立法的建議。
　　論文關(guān)鍵詞 自然保護(hù)區(qū) 立法 法律制度
　
　　隨著人們對(duì)人與自然關(guān)系認(rèn)識(shí)的不斷深入，自然保護(hù)區(qū)成為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境、生物多樣性和自然資源的主要手段，也成為一個(gè)國(guó)家社會(huì)文明和環(huán)境保護(hù)事業(yè)的標(biāo)志。廣東省肇慶市的鼎湖山自然保護(hù)區(qū)是我國(guó)建立的第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)，自此以后，截止2008年底，全國(guó)已建立各種類型、不同級(jí)別的自然保護(hù)區(qū)2538個(gè)，保護(hù)區(qū)總面積約14894.3萬(wàn)公頃。其中，國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)303個(gè)，面積9120.3萬(wàn)公頃，分別占全國(guó)自然保護(hù)區(qū)總數(shù)和總面積的11.9%和61.2%。有28處自然保護(hù)區(qū)加入聯(lián)合國(guó)教科文組織“人與生物圈保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)”，有20多處保護(hù)區(qū)成為世界自然遺產(chǎn)地組成部分。
　　一、我國(guó)自然保護(hù)區(qū)立法現(xiàn)狀
　　20世紀(jì)80年代后，我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)法律體系趨于完善。1994年國(guó)務(wù)院頒布、施行了《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》，該條例的頒布具有里程碑的意義，為建立現(xiàn)行自然保護(hù)區(qū)法律體系奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。到目前為止，我國(guó)基本形成以《自然保護(hù)區(qū)條例》等國(guó)家立法為基本法，地方法規(guī)為重要組成部分的自然保護(hù)區(qū)，我國(guó)已加入的相關(guān)國(guó)際公約為補(bǔ)充的法律體系。
　?。ㄒ唬┳匀槐Ｗo(hù)區(qū)的國(guó)家立法
　　從我國(guó)現(xiàn)行的自然保護(hù)區(qū)國(guó)家立法來(lái)分析，大致可以分為兩種情況：一是關(guān)于自然保護(hù)區(qū)的專門立法，其中包括行政法規(guī)和部門規(guī)章。主要有：《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》、《森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》、《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》、《水生動(dòng)植物自然保護(hù)區(qū)管理辦法》、《自然保護(hù)區(qū)土地管理辦法》等，這些行政法規(guī)和部門規(guī)章是專門以自然保護(hù)區(qū)為調(diào)整對(duì)象的立法。它們構(gòu)成了我國(guó)國(guó)家層次上的自然保護(hù)區(qū)專門立法；二是在其他法律、法規(guī)中涉及自然保護(hù)區(qū)的法律規(guī)定，如：《環(huán)境保護(hù)法》、《森林法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《野生藥材資源保護(hù)管理?xiàng)l例》等許多法律、法規(guī)，應(yīng)該說(shuō)這些法律中涉及自然保護(hù)區(qū)的相關(guān)規(guī)定是我國(guó)現(xiàn)行自然保護(hù)區(qū)法律體系中的重要構(gòu)成部分。
　?。ǘ┳匀槐Ｗo(hù)區(qū)立法中的地方法規(guī)、規(guī)章
　　目前關(guān)于自然保護(hù)區(qū)的地方立法大致可分為四種情況：一是根據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》制定的本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》或《自然保護(hù)區(qū)管理辦法》；二是各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）根據(jù)四部委的部門規(guī)章而制定的實(shí)施細(xì)則；三是針對(duì)特定的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)或省級(jí)重點(diǎn)自然保護(hù)區(qū)而制定的相應(yīng)的《管理辦法》，如福建省的《武夷山自然保護(hù)區(qū)管理辦法》等；四是地方行政規(guī)章。總體上來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)有的地方性法規(guī)并沒(méi)有形成完整的體系，缺乏針對(duì)性和可操作性。
　?。ㄈ┪覈?guó)締結(jié)的自然保護(hù)區(qū)條約
　　我國(guó)自20世紀(jì)80年代開始就積極參與各種國(guó)際保護(hù)行動(dòng)，簽訂了多項(xiàng)國(guó)際公約、多邊協(xié)定和雙邊協(xié)定，主要有：（1）國(guó)際公約：1985年的《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)國(guó)際公約》、1992年的《濕地公約》、1992年的《生物多樣性公約》、1981年的《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》。（2）雙邊協(xié)定：《中日候鳥保護(hù)協(xié)定》、《中澳保護(hù)候鳥及其棲息環(huán)境的協(xié)定》、《關(guān)于大熊貓繁殖合作研究備忘錄》；（3）與周邊國(guó)家的協(xié)定：《中蒙關(guān)于保護(hù)自然環(huán)境的合作協(xié)定》、《建立中、蒙、俄共同自然保護(hù)區(qū)的協(xié)定》。
　　二、我國(guó)自然保護(hù)區(qū)立法存在的主要問(wèn)題
　　自然保護(hù)區(qū)立法，呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：（1）制定了專以自然保護(hù)區(qū)為調(diào)整對(duì)象的法規(guī)，如《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》。（2）自然保護(hù)區(qū)的法律制度向體系化的方向發(fā)展，正在趨向于形成一個(gè)以全國(guó)統(tǒng)一的綜合性的《自然保護(hù)區(qū)法》為基礎(chǔ)的自然保護(hù)區(qū)法律體系。（3）自然保護(hù)區(qū)立法發(fā)展不夠完善，有的類型自然保護(hù)區(qū)的沒(méi)有納入法律調(diào)整的范疇。（4）地方性自然保護(hù)區(qū)立法飛速發(fā)展。我國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理中存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　?。ㄒ唬┳匀槐Ｗo(hù)區(qū)管理的立法位階較低
　　自然保護(hù)區(qū)內(nèi)存在土地、森林、草原、水、礦產(chǎn)資源等多種自然要素，這些要素都有國(guó)家的專門立法進(jìn)行調(diào)整，這就造成在對(duì)上述自然要素進(jìn)行管理時(shí)，一方面要符合《自然保護(hù)區(qū)條例》的要求，另一方面也要接受以其他調(diào)整對(duì)象為主的自然資源方面法律的調(diào)整。而實(shí)踐中，一旦在上述自然要素方面發(fā)生糾紛和矛盾，就很有可能出現(xiàn)因《自然保護(hù)區(qū)條例》低位階的法規(guī)而不能與《草原法》、《礦產(chǎn)資源法》、《水法》等高位階的法律相對(duì)接和協(xié)調(diào)的局面，使得自然保護(hù)區(qū)的管理目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。因此，為了解決由于現(xiàn)行自然保護(hù)區(qū)立法位階較低，不能較好的與其他相關(guān)法律協(xié)調(diào)的問(wèn)題，需要更高層次的自然保護(hù)區(qū)立法專門立法加以應(yīng)對(duì)。
　?。ǘ蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》缺乏可操作性
　　各個(gè)自然保護(hù)區(qū)均有特殊的保護(hù)對(duì)象、自然條件和社會(huì)條件。隨著自然保護(hù)區(qū)事業(yè)的迅速發(fā)展，保護(hù)區(qū)的保護(hù)對(duì)象越來(lái)越呈現(xiàn)出多樣性、復(fù)雜性和復(fù)合型，不同的保護(hù)對(duì)象往往需要有較強(qiáng)針對(duì)性、可操作性的法律來(lái)加以調(diào)整，這樣才有可能實(shí)現(xiàn)對(duì)自然保護(hù)區(qū)的高效管理。而全國(guó)統(tǒng)一的自然保護(hù)區(qū)立法只能給予原則性指導(dǎo)，不能適用所有自然保護(hù)區(qū)的具體管理需求。而在《自然保護(hù)區(qū)法》做出基本制度設(shè)計(jì)的前提下，“一區(qū)一法”的立法模式是解決這一問(wèn)題的有效途徑。但到目前為止，各國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的“一區(qū)一法”的專門立法程度還很低，使得許多自然保護(hù)區(qū)在管理過(guò)程中面臨著缺乏可操作性強(qiáng)的法律的支持。以至形成了一些問(wèn)題由于找不道相關(guān)法律依據(jù)而無(wú)從管理的局面，這就成為了自然保護(hù)區(qū)管理工作中的一大障礙。因此加強(qiáng)“一區(qū)一法”的立法工作就顯得十分必要。
　?。ㄈ┳匀槐Ｗo(hù)區(qū)管理的立法思路和理念落后
　　世界自然保護(hù)區(qū)管理的發(fā)展的指導(dǎo)思想經(jīng)歷了從“嚴(yán)格保護(hù)”到“可持續(xù)發(fā)展”原則指導(dǎo)下的“保護(hù)與利用相結(jié)合”的變遷，正從單純的“隔離保護(hù)式”保護(hù)轉(zhuǎn)向“兼顧資源可持續(xù)利用、兼顧周邊社區(qū)發(fā)展的綜合管理模式”演變。而在我國(guó)現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)管理的相關(guān)立法中，仍是“嚴(yán)格管理”的立法思路，以可持續(xù)發(fā)展指導(dǎo)下的“保護(hù)與利用相結(jié)合”的管理思路和理念并沒(méi)有得以確立。從《條例》第1條規(guī)定可以看出該法的立法目的僅突出對(duì)自然環(huán)境與自然資源的保護(hù)，而對(duì)自然資源的“合理利用”并沒(méi)有涉及，未能體現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)保持生物多樣性，維護(hù)生態(tài)平衡，保障國(guó)家生態(tài)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的多元目標(biāo)和最終價(jià)值追求。另外，相關(guān)管理部門制定、實(shí)施的自然保護(hù)區(qū)分類技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也體現(xiàn)了這種“嚴(yán)格保護(hù)”管理思路。分類標(biāo)準(zhǔn)僅按自然保護(hù)區(qū)保護(hù)對(duì)象的生態(tài)學(xué)和生物學(xué)特性來(lái)進(jìn)行，這種分類沒(méi)有區(qū)分不同自然保護(hù)區(qū)和保護(hù)對(duì)象的特性，未能將保護(hù)與管理目標(biāo)相結(jié)合，而是把所有自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行同一的“嚴(yán)格保護(hù)”。由此可以看出，在今后自然保護(hù)區(qū)立法中需要從根本上轉(zhuǎn)變立法思路，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的新需求。
　?。ㄋ模┳匀槐Ｗo(hù)區(qū)管理體制的權(quán)力配置不合理
　　《自然保護(hù)區(qū)條例》第21、22條對(duì)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)設(shè)立與職責(zé)做出了規(guī)定。這種管理體制的權(quán)力配置從表面上看是十分全面的，既分散又集中。在發(fā)揮環(huán)境保護(hù)主管部門監(jiān)督管理與綜合管理的作用的同時(shí)，又能發(fā)揮各資源管理主管部門的業(yè)務(wù)專長(zhǎng)。但實(shí)際上這種模式的設(shè)計(jì)在立法理論與實(shí)踐中存在著權(quán)力配置不合理的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：首先，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)雖然實(shí)行綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制，在相應(yīng)條款中對(duì)綜合管理部門職責(zé)和義務(wù)也作了一些具體規(guī)定，但是這些規(guī)定都未能界定“綜合管理”的內(nèi)涵，造成了實(shí)際上的職責(zé)不明。另外，對(duì)綜合管理部門與有關(guān)行政主管部門之間監(jiān)督與協(xié)作的關(guān)系沒(méi)有進(jìn)行表述，這就使得綜合管理部門對(duì)具體行政主管部門在管理工作缺乏約束力。其次，在《條例》第21、22、23條雖然分別對(duì)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)設(shè)立、主要職責(zé)及管理經(jīng)費(fèi)來(lái)源做出了規(guī)定。但《條例》對(duì)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和職能定位不清，一方面賦予管理機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法權(quán)，另一方面又賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)。使得自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)成為了集行政權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)于一身機(jī)構(gòu)，這種職能設(shè)置往往會(huì)對(duì)其執(zhí)法的合法性和公正性產(chǎn)生不良影響。最終形成了法律上的不明確，進(jìn)而導(dǎo)致實(shí)踐中自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)的錯(cuò)位。
　?。ㄎ澹┳匀槐Ｗo(hù)區(qū)管理法律制度不健全
　　強(qiáng)化自然保護(hù)區(qū)管理的重要途徑就是健全自然保護(hù)區(qū)管理法律制度。但我國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理法律制度并不夠健全，成為許多管理問(wèn)題發(fā)生的主要原因，主要表現(xiàn)為：
　　1.土地權(quán)屬處理規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單。關(guān)于自然保護(hù)區(qū)土地權(quán)屬的規(guī)定，主要體現(xiàn)在《自然保護(hù)區(qū)條例》中第14條和《自然保護(hù)區(qū)土地管理辦法》中。但相關(guān)立法的規(guī)定法律層級(jí)過(guò)低，過(guò)于簡(jiǎn)單，不具有可操作性，并缺乏其他相關(guān)配套制度，再加上沒(méi)有針對(duì)自然保護(hù)區(qū)的特點(diǎn)建立自然保護(hù)區(qū)土地權(quán)屬的專有處理模式。使得由于土地問(wèn)題導(dǎo)致的自然保護(hù)區(qū)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)及居民的利益沖突不斷，給自然保護(hù)區(qū)的管理造成了困難局面。
　　2.缺乏資金投入管理機(jī)制。自然保護(hù)區(qū)經(jīng)費(fèi)短缺的問(wèn)題，主要是由于法律對(duì)自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源規(guī)定不足所致。實(shí)踐中，自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)費(fèi)組成主要包括四個(gè)部分：一是政府財(cái)政撥款，包括國(guó)家主管部門給予的保護(hù)區(qū)基建費(fèi)、專項(xiàng)事業(yè)費(fèi)補(bǔ)助；地方政府對(duì)本地區(qū)保護(hù)區(qū)所給予的基建費(fèi)、人頭事業(yè)費(fèi)和專項(xiàng)業(yè)務(wù)補(bǔ)助費(fèi)三項(xiàng)，但這筆撥款數(shù)量上非常有限；二是經(jīng)營(yíng)創(chuàng)收，一些條件較好的自然保護(hù)區(qū)主要靠自身的經(jīng)營(yíng)性創(chuàng)收來(lái)解決資金問(wèn)題，但對(duì)于自身?xiàng)l件有限的自然保護(hù)區(qū)，則不可能通過(guò)經(jīng)營(yíng)獲得大量的資金；三是銀行貸款，但是這部分資金大多用于基本建設(shè)建設(shè)；四是社會(huì)投資和國(guó)外資助，在投入中所占的比例不高。因此，必須重視自然保護(hù)區(qū)資金問(wèn)題，在自然保護(hù)區(qū)立法中建立明確的、穩(wěn)定的資金渠道和機(jī)制。
　　3.缺乏公眾參與的機(jī)制?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》第7條規(guī)定了單位和個(gè)人的檢舉、控告權(quán)，第9條規(guī)定了單位和個(gè)人獲得政府給予獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)利。兩個(gè)法條僅規(guī)定了檢舉權(quán)、控告權(quán)和受獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)利，卻對(duì)參與決策、管理的權(quán)利沒(méi)有規(guī)定。而在一些自然保護(hù)區(qū)的實(shí)踐中，公眾參與是提高保護(hù)區(qū)管理水平行之有效的管理手段。