從安徽農(nóng)村稅費(fèi)改革看我國財(cái)政法制建設(shè)論文

　　在1994年實(shí)行分稅制的財(cái)政體制改革之后,我國在建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度方面已開始了有益的嘗試。但由于各方面條件的制約,現(xiàn)行分稅制體制中還保留著許多舊體制下的不合理因素,基本上沒有改變原有的不盡公平的地區(qū)間財(cái)力分配格局。。以下是學(xué)習(xí)啦小編為大家精心準(zhǔn)備的：從安徽農(nóng)村稅費(fèi)改革看我國財(cái)政法制建設(shè)相關(guān)論文。內(nèi)容僅供參考閱讀!

　　從安徽農(nóng)村稅費(fèi)改革看我國財(cái)政法制建設(shè)全文如下：

　　【摘要】文章概述了安徽農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的背景、內(nèi)容、成效與出現(xiàn)的新問題,對(duì)由此提出的國家與公民基本財(cái)產(chǎn)關(guān)系的法津定位、農(nóng)業(yè)稅法的制定、涉農(nóng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的完備等問題進(jìn)行了探討;文章提出了修訂憲法關(guān)于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)定、制定財(cái)政基本法并確立財(cái)政法治原則、制定農(nóng)業(yè)稅法、引入按人均財(cái)政收入為因素之一計(jì)算一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額、重大的涉農(nóng)財(cái)政問題由權(quán)力機(jī)關(guān)決定等新的思路;文章認(rèn)為,農(nóng)村稅費(fèi)改革,決非拉動(dòng)內(nèi)需的權(quán)宜之計(jì),而是涉及大多數(shù)人口法律權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)益的重大制度變革,其成功需要全社會(huì)的政治和法律共識(shí),而農(nóng)村稅費(fèi)改革既需要財(cái)政法治的保障,也必然推動(dòng)財(cái)政法治的不斷完善。

　　【關(guān)鍵詞】農(nóng)村稅費(fèi)改革;財(cái)政法治;農(nóng)業(yè)稅法;財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

　　【論文正文】

　　從2000年起,安徽開始實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)。一年多來的試點(diǎn)實(shí)踐表明,農(nóng)村稅費(fèi)改革,既是農(nóng)村中財(cái)政分配關(guān)系的重大調(diào)整,也提出了財(cái)政法律制度建設(shè)方面的新課題。為此,本文擬首先分析安徽農(nóng)村稅費(fèi)改革的背景、主要內(nèi)容及實(shí)際效果,進(jìn)而分析農(nóng)村稅費(fèi)改革提出的幾個(gè)財(cái)政法方面的主要問題,并就此提出作者的一些初步思考。

　　一、安徽農(nóng)村稅費(fèi)改革的背景、內(nèi)容與初步效果

　　2000年從安徽開始的農(nóng)村稅費(fèi)改革,是新舊世紀(jì)之交中國改革發(fā)展進(jìn)程的必然產(chǎn)物。首先,從經(jīng)濟(jì)方面看,20世紀(jì)70年代末開始的以實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要形式的農(nóng)業(yè)改革,曾是中國經(jīng)濟(jì)增長的一個(gè)強(qiáng)大推動(dòng)力。但進(jìn)入90年代之后,由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平并無較大的實(shí)質(zhì)性提高,因此,聯(lián)產(chǎn)承包制對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的推動(dòng)作用已大體上全部得以釋放,農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性程度大大降低。同時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了短暫的輝煌之后,進(jìn)入了比較冷靜的調(diào)整和十分激烈的競爭時(shí)期。農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的這種狀況,使得農(nóng)民的收入增長十分緩慢。

　　例如,安徽省從1997年起,在農(nóng)民人均收入已接近2000元的情況下,連續(xù)三年提出使農(nóng)民人均收入達(dá)到2000元的目標(biāo),但均未實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民收入增長緩慢,又直接制約著國內(nèi)市場需求的拉動(dòng),影響著整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的增長。同時(shí),城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和生活水平的二元化,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)比較效益的大幅度下降,使得大量青壯年農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工,這固然為城市建設(shè)和發(fā)展充實(shí)了有生力量,但由于青壯年農(nóng)民是農(nóng)業(yè)發(fā)展最可寶貴力量,他們的大量離鄉(xiāng),不能不使農(nóng)業(yè)發(fā)展的長期經(jīng)驗(yàn)積累和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的實(shí)質(zhì)性提高受到重大影響。由此可見,進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革,減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),提高農(nóng)業(yè)的比較效益,是促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展,拉動(dòng)內(nèi)需增長,從而保證整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)增長的迫切需要。

　　其次,從政治方面看,自實(shí)行農(nóng)業(yè)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后,農(nóng)村先后經(jīng)歷了取消人民公社、撤區(qū)并鄉(xiāng)、建立和完備村民委員會(huì)制度等多項(xiàng)政治體制方面的改革。從總體上看,這些改革擴(kuò)大了基層民主,推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展,但在相當(dāng)一些地方,由于政治體制改革遠(yuǎn)未配套,加之沒有完全按照法律規(guī)定和中央的指示執(zhí)行,結(jié)果也出現(xiàn)了一些新問題。

　　一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員眾多,相當(dāng)一部分不屬于財(cái)政供給范圍,完全靠增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)來供養(yǎng)。

　　二是一些基層干部不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下政府職能轉(zhuǎn)變和領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變的要求,工作方法簡單粗暴,在負(fù)擔(dān)問題上農(nóng)民意見較大,在安徽和其他地方,都出現(xiàn)過農(nóng)民大規(guī)模上訪的事件,有些地方農(nóng)村基層干群關(guān)系緊張。三是從中央到地方的條條主管部門為了顯示政績,熱衷于各種檢查、達(dá)標(biāo)和評(píng)比活動(dòng),如要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所辦公用房必須達(dá)到若干平方米,或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資產(chǎn)與銷售額必須達(dá)到一定指標(biāo)等等。在沒有財(cái)力保證的情況下,只有靠增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)來完成這些任務(wù)。屢禁不止的亂集資、亂收費(fèi)、亂攤派之風(fēng),對(duì)不甚了解法律和政策的農(nóng)民來說,危害尤烈。這反過來又加劇了農(nóng)村干群之間的緊張關(guān)系。據(jù)筆者的調(diào)查,很多農(nóng)村基層干部在十分艱苦的條件下努力工作,主觀上也不希望增加農(nóng)民負(fù)擔(dān),但對(duì)于上面交辦的各項(xiàng)工作,卻不得不努力完成。所有這些都表明,對(duì)農(nóng)村的財(cái)政分配關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)的改革,從源頭上遏制農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的趨勢,關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的安定和基層政權(quán)的建設(shè)。

　　按照國務(wù)院批準(zhǔn)的農(nóng)村稅費(fèi)改革方案,安徽農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)體內(nèi)容可歸納為三個(gè)取消、一個(gè)逐步取消、兩項(xiàng)調(diào)整和一項(xiàng)改革。三個(gè)取消是取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌,取消農(nóng)村教育集資等專向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)以及政府性基金和集資(不含水費(fèi)、電費(fèi)等市場化收費(fèi)的生產(chǎn)服務(wù)性收費(fèi)),取消屠宰稅。其中前兩項(xiàng)改革前主要用于農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)開支,如義務(wù)教育、計(jì)劃生育等,取消后統(tǒng)由財(cái)政供給。屠宰稅過去實(shí)際上按人頭收取,并不按實(shí)際是否有牲畜和是否屠宰,所以予以取消。一個(gè)逐步取消是逐步取消義務(wù)工和勞動(dòng)積累工。

　　過去兩工每年約30個(gè),主要用于興建小型農(nóng)田水利工程或公益性工程。考慮到尚有一些在建工程,故將分三年逐步取消,以后小型公益性工程將實(shí)行一事一議,由村民自主決定。兩項(xiàng)調(diào)整一是適當(dāng)調(diào)整農(nóng)業(yè)稅稅率,從過去實(shí)際負(fù)擔(dān)的土地常產(chǎn)的約3%調(diào)高到不超過7%,實(shí)際上是把一部分過去不規(guī)范的鄉(xiāng)村征收改為按稅收征管辦法征收,以彌補(bǔ)財(cái)政對(duì)農(nóng)村事業(yè)方面的支出。另一項(xiàng)調(diào)整是調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅,主要內(nèi)容是不再實(shí)行生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)重復(fù)征稅,并適當(dāng)調(diào)整稅率。一項(xiàng)改革是改革村提留的征收和使用辦法,將過去的公益金和管理費(fèi)改為農(nóng)業(yè)稅附加來征收,并且不超過農(nóng)業(yè)稅的20%,過去的公積金則改為由村民一事一議自主決定。

　　安徽農(nóng)村經(jīng)過2000年一年的改革,收到了一些較好的效果。

　　一是有效地減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。據(jù)測算,不考慮集資因素,2000年農(nóng)民負(fù)擔(dān)比上年減輕達(dá)20%以上。

　?、俣寝r(nóng)業(yè)分配關(guān)系比過去規(guī)范了,尤其是征管環(huán)節(jié)較過去統(tǒng)一和規(guī)范了。

　　三是通過推行一事一議,促進(jìn)了農(nóng)村的基層民主政治建設(shè)。四是推動(dòng)了基層政府機(jī)構(gòu)、干部人事制度、財(cái)政、教育等多方面的配套改革。五是改善了農(nóng)村的干群關(guān)系。

　　②但是,稅費(fèi)改革的初步進(jìn)行,也帶來了一些新問題。

　　一是農(nóng)村義務(wù)教育、計(jì)劃生育等社會(huì)事業(yè),過去主要靠鄉(xiāng)和村的三提五統(tǒng)作為經(jīng)費(fèi)來源,改革之后如何從財(cái)政支出方面予以保障,還沒有形成一種比較定性、合理和可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。

　　二是干部供養(yǎng)與機(jī)構(gòu)改革方面,由于歷史形成的機(jī)構(gòu)和人員包袱沉重,在稅費(fèi)改革之后,有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)運(yùn)作發(fā)生了經(jīng)濟(jì)保障方面的問題。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)改革和人員精簡比中央和省一級(jí)難度大得多,不象國務(wù)院的機(jī)構(gòu)改革,可以把相當(dāng)一部分精簡人員安排到國有企業(yè)、事業(yè)單位或帶薪讀研究生。如何安排好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的分流人員,是一個(gè)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定有重大影響的課題。三是農(nóng)田水利基本建設(shè)方面,由于公積金改為一事一議,而村的規(guī)模比較小,通過這種方式,很難為一些農(nóng)田水利工程籌集資金。③四是農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面,由于公益金改為農(nóng)業(yè)稅附加,今后財(cái)政對(duì)這方面的支出保障機(jī)制也有待于完善。目前農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)仍在進(jìn)一步深入推進(jìn),期待著通過逐步探索找到解決這些問題的辦法。

　　二、農(nóng)村稅費(fèi)改革和國家與公民之間基本財(cái)產(chǎn)關(guān)系的法律定位

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革的背景之一,是亂集資、亂收費(fèi)、亂攤派現(xiàn)象屢禁不止,嚴(yán)重增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān),引起干群關(guān)系緊張。即使在城鎮(zhèn),三亂現(xiàn)象也一度成為公害。三亂現(xiàn)象屢禁不止固然有多方面的原因,但最根本的原因,在于現(xiàn)行憲法和法律在國家與公民尤其是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)關(guān)系問題上,沒有做出明確的規(guī)定。我國現(xiàn)行《憲法》中關(guān)于國家與公民之間財(cái)產(chǎn)關(guān)系的規(guī)定比較簡單,僅在關(guān)于國家基本制度的第一章總綱的第十三條中規(guī)定,國家保護(hù)公民合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)和私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán);

　　而在規(guī)定公民基本權(quán)利與義務(wù)的第二章中,并未規(guī)定公民享有私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán),僅在第五十六條規(guī)定,公民有依照法律納稅的義務(wù)。哪些國家機(jī)關(guān)有權(quán)向公民和農(nóng)民征集收入,其形式、程序和條件如何,對(duì)違法的征集如何處罰和救濟(jì),本來應(yīng)當(dāng)是我國憲法和財(cái)政基本法的重要內(nèi)容,但直到目前,我國現(xiàn)行立法中對(duì)此并沒有明確的規(guī)定。這就意味著,對(duì)國家機(jī)關(guān)來說,并不存在任何對(duì)其征集行為的法律約束。

　　我國憲法中對(duì)國家與公民之間財(cái)產(chǎn)關(guān)系規(guī)定的簡單化,與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的歷史背景密不可分。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,企業(yè)是政府的附屬物,其盈虧都由財(cái)政享受或負(fù)擔(dān),政府的財(cái)政收入主要來自國有企業(yè),因此國家與公民個(gè)人的財(cái)政關(guān)系問題,并沒有十分鮮明地表現(xiàn)出來。同時(shí),除財(cái)政手段外,國家還可通過計(jì)劃價(jià)格調(diào)整等來影響國民收入的分配,財(cái)政關(guān)系變化對(duì)公民個(gè)人的影響不太直接和明顯。

　　改革開放以來,情況已經(jīng)發(fā)生了很大變化。首先,公民個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)大量增加,不斷推出的各項(xiàng)打破平均主義大鍋飯的改革措施,使個(gè)人的生存和發(fā)展對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)的依賴程度更高,凸顯了私有財(cái)產(chǎn)在現(xiàn)階段的中國對(duì)個(gè)人發(fā)展的重要性。其次,個(gè)人所得稅的普遍繳納和種種收費(fèi)的盛行,也使得公民個(gè)人與國家的財(cái)政關(guān)系顯性化。再次,在我國社會(huì)主義初級(jí)階段,以公有制經(jīng)濟(jì)為主體、多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展的格局將長期存在。個(gè)人擁有大量生產(chǎn)資料早已不再是禁區(qū)。在相當(dāng)長的一個(gè)時(shí)期內(nèi),不但不大可能對(duì)個(gè)人生產(chǎn)資料的所有制采取社會(huì)主義改造措施,而且政府仍將會(huì)大力推動(dòng)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在這個(gè)時(shí)期中,法律對(duì)國家與公民之間的財(cái)政關(guān)系如何規(guī)定,對(duì)這一部分生產(chǎn)資料能否得到有效利用至關(guān)重要。

　　在法律地位不明確或有風(fēng)險(xiǎn)的情況下,非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就難以有重大的進(jìn)展。最后,從國際背景來看,對(duì)我國境內(nèi)的涉外企業(yè)而言,它們與國家之間的財(cái)政關(guān)系是直接而明顯的。隨著外資的不斷涌入,尤其是加入世界貿(mào)易組織之后,這類企業(yè)自然會(huì)提出明確國家與居民財(cái)政關(guān)系的要求。從上述這些變化來看,我國憲法中關(guān)于國家與公民之間一般財(cái)產(chǎn)關(guān)系的規(guī)定已經(jīng)不能反映今天的現(xiàn)實(shí),需要充實(shí)和完善。一是應(yīng)當(dāng)取消憲法中對(duì)私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的種種限制詞,并按照有關(guān)國際公約的規(guī)定,承認(rèn)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的基本權(quán)利性質(zhì);二是要明確規(guī)定,任何組織和個(gè)人,非依憲法或法律的明文規(guī)定,不得以國家名義或行使國家權(quán)力向公民直接或變相地征集收入,也不得非法增加公民的財(cái)產(chǎn)負(fù)擔(dān)和義務(wù),違反者除須承擔(dān)財(cái)產(chǎn)責(zé)任外,不得再擔(dān)任公職;三是明確政府獲得財(cái)政收入的基本形式是稅收,一切規(guī)費(fèi)和使用費(fèi)的征收以及以國家名義進(jìn)行的借貸,也必須按照法定程序進(jìn)行。

　　從20世紀(jì)80年代以來,我國法學(xué)界出現(xiàn)了一些介紹和研究稅收法定原則的文獻(xiàn),對(duì)促進(jìn)財(cái)政法學(xué)研究的深入和我國財(cái)政法制尤其是稅收法制的完備發(fā)揮了積極作用。從我國的現(xiàn)實(shí)情況看,在我國確立財(cái)政法治原則可能更為必要。稅收法定,只涉及政府以稅收形式征集收入,基本不涉及財(cái)政支出。在我國,財(cái)政預(yù)算收入和各種非稅形式的預(yù)算外收入數(shù)量上大體相當(dāng),顯然,稅收法定原則對(duì)這部分收入的征集至少在形式上難以適用。同時(shí),財(cái)政支出與財(cái)政收入相比,更需要法律的規(guī)范。因此,在修訂憲法的同時(shí),制定我國的《財(cái)政基本法》,確立財(cái)政法治原則,可能是完備財(cái)政法治、尤其是保證農(nóng)村稅費(fèi)改革成功的一項(xiàng)重要措施。也是農(nóng)民能夠抵制各種不合理負(fù)擔(dān),并在政府財(cái)政支出方面獲得應(yīng)有權(quán)益的根本保障。財(cái)政法治,應(yīng)當(dāng)是我國依法治國方略的題中應(yīng)有之意。財(cái)政法治原則,主要包括財(cái)政職權(quán)法定、收支形式法定、收支程序法定、收支主體法定和財(cái)政責(zé)任法定五個(gè)方面的內(nèi)容,限于篇幅,對(duì)此只能另文探討了。

　　三、農(nóng)業(yè)稅法的制定問題

　　我國現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)稅條例》,是全國人大會(huì)于1958年6月3日頒布和實(shí)施的。自那時(shí)以來,農(nóng)村經(jīng)歷了人民公社化、““””、聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展等諸多變化,整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展也已有了翻天覆地的變化,因此該條例已經(jīng)明顯不能適應(yīng)今天的情況。例如,該《條例》規(guī)定農(nóng)業(yè)稅以實(shí)物繳納為主,納稅人有運(yùn)送義務(wù),而早在1985年,大部分地方就已按財(cái)政部的通知改為主要折征代金。此外,條例中一些反映特定歷史時(shí)期中事物的詞匯,如人民委員會(huì)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、個(gè)體農(nóng)民等,也已不復(fù)存在。同時(shí),我國已經(jīng)制定了《農(nóng)業(yè)法》和《稅收征收管理法》,實(shí)行了分稅制的財(cái)政體制,這些因素,使得《農(nóng)業(yè)稅條例》在已完成其歷史使命的情況下,應(yīng)當(dāng)由新的農(nóng)業(yè)稅法來取代,盡管條例中的某些內(nèi)容還值得在完善的基礎(chǔ)上予以保留。

　　在農(nóng)業(yè)稅的征收實(shí)踐中,目前主要是財(cái)政部和國家稅務(wù)總局發(fā)出的行政性文件起主導(dǎo)作用,地方政府對(duì)本地的農(nóng)業(yè)稅稅率,在上一級(jí)政府確定的平均稅率幅度內(nèi),享有相當(dāng)大的決策權(quán)。在農(nóng)村稅費(fèi)改革的進(jìn)程中,一個(gè)十分值得重視的問題是,不僅要著眼于農(nóng)民的負(fù)擔(dān)確定為多少才合理,更重要的是,要建立一種具有法律約束力的制度,使農(nóng)民負(fù)擔(dān)的形式和形成機(jī)制以法定的形式確定下來,而農(nóng)業(yè)稅法,正是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的主要形式。

　　我國地域遼闊,各地農(nóng)業(yè)發(fā)展極不平衡,在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、人均耕地面積、氣候條件等方面差別也很大。在這種情況下,要制定一部規(guī)定十分細(xì)致的統(tǒng)一農(nóng)業(yè)稅法,將是相當(dāng)困難的。但是,經(jīng)過農(nóng)村稅費(fèi)改革的探索,在認(rèn)真研究的基礎(chǔ)上,就農(nóng)業(yè)稅的一般原則和主要規(guī)則制定一部統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)稅法,還是可能的。例如,多年來實(shí)行的逐級(jí)確定不同地區(qū)有差別的平均稅率制度,就較好地保持了統(tǒng)一性和照顧不同地區(qū)的差別,可以在農(nóng)業(yè)稅法中予以完備。再如,各地農(nóng)業(yè)稅的適用稅率,是由各級(jí)政府在上一級(jí)政府確定的平均稅率幅度內(nèi)確定,今后應(yīng)當(dāng)規(guī)定,各級(jí)地方政府在確定本地農(nóng)業(yè)稅的適用稅率時(shí),應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)批準(zhǔn)或備案?？傊?制定一部比較完備的農(nóng)業(yè)稅法,應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村稅費(fèi)改革的一項(xiàng)重要目標(biāo)。目前的稅費(fèi)改革試點(diǎn),依據(jù)的是黨委和政府的行政性文件,在制定程序的民主性、透明度、權(quán)威性和法律上的可執(zhí)行性方面,都不能與法律相提并論。在試點(diǎn)階段這樣做,便于及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)不斷完善,一旦條件比較成熟,應(yīng)當(dāng)及時(shí)將改革的成果以農(nóng)業(yè)稅法的形式固定下來。

　　四、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的完備問題

　　近年來,收入分配差別問題是一個(gè)熱門話題。城鄉(xiāng)之間收入和生活水平的巨大差距已是大家一致認(rèn)同的不爭事實(shí)。安徽農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)之后,農(nóng)民的負(fù)擔(dān)雖然減輕了,但農(nóng)村發(fā)展的問題依然十分突出。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級(jí)收入大幅度減少,農(nóng)村的義務(wù)教育、計(jì)劃生育、醫(yī)療衛(wèi)生等項(xiàng)事業(yè)受到一定的影響。公益金和管理費(fèi)改為農(nóng)業(yè)稅附加之后,對(duì)農(nóng)村公益事業(yè)的財(cái)政支出還沒有形成有保障的穩(wěn)定機(jī)制。公積金改為村民一事一議,受到村規(guī)模較小的限制,實(shí)際上很難籌集到足夠資金進(jìn)行生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于收入大幅度減少,甚至連人員工資都難以保證,以至鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不得不輪流外出打工。這些情況表明,在進(jìn)行稅費(fèi)改革的同時(shí),必須建立相應(yīng)的對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出機(jī)制,來保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展,穩(wěn)定農(nóng)村基層政權(quán),否則稅費(fèi)改革就難以獲得成功。

　　對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移政支付,首先應(yīng)當(dāng)從公平正義的法律理念出發(fā)。不難注意到,我國農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和村一級(jí)財(cái)力的極度貧乏,與城市財(cái)政預(yù)算內(nèi)外支出的寬裕,是同時(shí)并存的。近幾年,城市的公檢法三機(jī)關(guān)大都興建了新的辦公樓;各級(jí)各類國家機(jī)關(guān)配備的交通工具和通訊工具,在嚴(yán)格管理的情況下,仍然不斷地更新?lián)Q代。盡管我們不反對(duì)城市里較高級(jí)別的干部門可以有較好的較方便的工作條件,但同時(shí)也應(yīng)考慮到,農(nóng)村干部在更為艱苦的環(huán)境和條件下工作,因此應(yīng)當(dāng)在對(duì)他們的財(cái)政保障上更為有力。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村對(duì)國家的財(cái)政貢獻(xiàn)的確在不斷下降,④農(nóng)業(yè)稅的實(shí)際負(fù)擔(dān)水平也一直在下降。⑤但我們同時(shí)也應(yīng)看到,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平低下,主要是歷史原因造成的,其中包括政策上的原因。同時(shí),城市里的國有資產(chǎn),按照憲法的規(guī)定,是全民所有的財(cái)產(chǎn),全體農(nóng)民有權(quán)利享受使用這些資產(chǎn)所帶來的收益。長期以來,國家雖然對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行了投入,農(nóng)民也直接或間接地享受著國家提供給全體公民的國防、高等教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共服務(wù),但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,農(nóng)業(yè)對(duì)我國工業(yè)發(fā)展的積累做出了很大貢獻(xiàn),是一致公認(rèn)的。相比之下,國家財(cái)政對(duì)農(nóng)民生活和生產(chǎn)條件的改善所提供的財(cái)力支持是不夠的?？梢?無論是按照能力標(biāo)準(zhǔn)還是按照受益標(biāo)準(zhǔn),目前對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出與公平原則的要求都有相當(dāng)?shù)木嚯x。我國是單一制的社會(huì)主義國家,小平同志多年前就提出先富帶后富、實(shí)現(xiàn)共同富裕的發(fā)展目標(biāo),在目前農(nóng)民收入增長緩慢制約整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展,城市建設(shè)日新月異農(nóng)村仍缺乏最起碼的基礎(chǔ)設(shè)施的情況下,應(yīng)當(dāng)把對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的建立作為當(dāng)務(wù)之急。

　　在1994年實(shí)行分稅制的財(cái)政體制改革之后,我國在建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度方面已開始了有益的嘗試。但由于各方面條件的制約,現(xiàn)行分稅制體制中還保留著許多舊體制下的不合理因素,基本上沒有改變原有的不盡公平的地區(qū)間財(cái)力分配格局。在對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面,今后應(yīng)在完善現(xiàn)行財(cái)政體制的過程中特別注意處理好以下幾個(gè)問題:一是在現(xiàn)行的核定各省、市、自治區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)支出辦法之中,提高農(nóng)業(yè)支出所占的比例和各類涉農(nóng)支出標(biāo)準(zhǔn),由此提高農(nóng)業(yè)省區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)支出數(shù)額。二是在各省區(qū)標(biāo)準(zhǔn)收入計(jì)算和征收努力程度考核方面,充分考慮農(nóng)業(yè)省區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施狀況和自然條件,如交通、通訊的現(xiàn)狀等,使之能夠反映與發(fā)達(dá)工業(yè)省區(qū)的實(shí)際差距。三是改進(jìn)現(xiàn)行的以各省區(qū)收支均衡為基準(zhǔn)的一般轉(zhuǎn)移支付計(jì)算辦法,逐步引入同時(shí)兼顧各省區(qū)人均財(cái)政收入均衡的一般轉(zhuǎn)移支付辦法,使人均財(cái)政收入因素和各省區(qū)財(cái)政收支平衡需要的因素,在一般性轉(zhuǎn)移支付的決定中共同起作用。在起步時(shí),人均財(cái)政收入因素的比重可以比較低,以后則應(yīng)逐步提高,直至超過各省區(qū)財(cái)政收支平衡因素。努力實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn),是保證國家統(tǒng)一、發(fā)展協(xié)調(diào)、農(nóng)業(yè)振興和農(nóng)村繁榮的長久之計(jì)。四是除一般性轉(zhuǎn)移支付之外,增加轉(zhuǎn)移支付中涉農(nóng)專項(xiàng)支出的種類和數(shù)量。尤其要充分考慮到農(nóng)村稅費(fèi)改革之后大中型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和流域綜合治理方面的財(cái)力保障需要。

　　財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的改革和完備,不僅僅是計(jì)算方法的改進(jìn)或改變,而是涉及到各種利益調(diào)整的深刻變革。為了使這種調(diào)整能夠平衡各方利益,形成穩(wěn)定的機(jī)制,必須制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法,并擴(kuò)大各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)轉(zhuǎn)移支付問題的審議和決策權(quán)。目前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付基本上由國家行政機(jī)關(guān)決定。在財(cái)政體制改革初期,行政部門在調(diào)查研究、制定方案等方面多做工作,是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?但今后凡是涉及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的建立和年度實(shí)施方案的決策,應(yīng)當(dāng)由國家權(quán)力機(jī)關(guān)決定,或者由其常設(shè)機(jī)關(guān)決定。

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革給法律工作者們、尤其是財(cái)政法的研究者們提出了許多新的課題。除本文論及的幾個(gè)問題之外,諸如農(nóng)村社會(huì)保障的問題、農(nóng)業(yè)稅的征管體制問題、分稅制的相應(yīng)完善問題等,都值得進(jìn)一步研究。本文對(duì)幾個(gè)問題的簡要探討也說明,農(nóng)村稅費(fèi)改革,并非只是為了拉動(dòng)內(nèi)需的權(quán)宜之計(jì),而是關(guān)系到占我國人口70%的農(nóng)民的法律地位和財(cái)產(chǎn)權(quán)益問題,從而也關(guān)系到國家性質(zhì)和發(fā)展前途問題。農(nóng)村稅費(fèi)改革也絕不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題,它的成功需要全社會(huì)的政治和法律共識(shí)。農(nóng)村稅費(fèi)改革的成功既需要財(cái)政法律制度的保障,也必然推動(dòng)財(cái)政法律制度自身的不斷完善。中國作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國,自古以來的財(cái)稅制度就是以農(nóng)業(yè)賦稅為主要內(nèi)容。目前我國仍是一個(gè)農(nóng)業(yè)人口占人口多數(shù)的國家。對(duì)涉農(nóng)財(cái)政問題的研究,理應(yīng)得到學(xué)界更多的關(guān)注。只有及時(shí)把農(nóng)村稅費(fèi)改革的成果以法律形式固定下來,農(nóng)民的利益才能得到切實(shí)和穩(wěn)定的保障,農(nóng)村乃至整個(gè)中國的發(fā)展才有希望。

　　【注釋】

　　[1]中共安徽省委、安徽省人民政府副省長張平:《關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革問題》,中共安徽省委黨?！秷?bào)告選》,2000年第3期,第7-8頁。

　　[2]參見中共安徽省委書記王太華在安徽省農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議上的講話,《安徽日?qǐng)?bào)》2000年6月8日第1版。

　　[3]周焱:《安徽農(nóng)村稅費(fèi)改革調(diào)研報(bào)告》,《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》,2000年第5期,第74-75頁。

　　[4]僅就稅收收入而論,農(nóng)業(yè)各稅在國家全部稅收收入中所占的比重從1950年的約40%下降為1998年的約7%;詳見樓繼偉主編:《新中國50年財(cái)政統(tǒng)計(jì)》,經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2000年版,第70-72頁。

　　[5]農(nóng)業(yè)稅及附加占農(nóng)村實(shí)產(chǎn)量的比重,1951年為14.5%,1998年為2.3%,出處同上,第74-75頁。