購買職稱論文(2)
購買職稱論文
購買職稱論文篇二
政府購買服務改革
摘 要： 目前社會組織承接政府購買服務還存在諸多困難，其中既有社會組織自身原因，也有政策調試期的因素。為了使政府購買服務能夠有效運行，必須不斷完善制度設計，強化社會組織的能力建設，積極引導、促進社會組織健康發(fā)展，實現(xiàn)兩者的良性互動。
關鍵詞： 政府購買服務;社會組織;政策建議
中圖分類號：D035 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.03.08
政府向社會力量購買服務，是加快轉變政府職能的一項新舉措，是建設服務型政府戰(zhàn)略目標的具體措施。它旨在將社會力量引入公共服務供給領域、滿足人民群眾日益多樣化的公共服務需求、彌補政府在公共服務提供中存在的不足。然而，我國社會組織發(fā)展尚不成熟，數(shù)量少、底子薄等問題在一定程度上對政策發(fā)揮功效產(chǎn)生消極影響，社會組織能否發(fā)展和健全，很大程度上決定了政府購買服務能否進一步推廣和完善。因此，利用政府向社會力量購買服務的契機，促進社會組織的健康發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實意義。
一、當前社會組織在承接政府購買服務中存在的困難
(一)承接能力不足
就社會組織發(fā)展狀況來看，存在以下不足和困境：一是專業(yè)人才缺乏。以社會組織建設成效比較突出的南京市為例，2013年南京市各街道社區(qū)、社會組織有專職社工、義工近10萬人，然而其中的真正具有專業(yè)素質的社工不過數(shù)百人。[1]459 2015年針對安徽省社會組織的抽樣調查顯示，僅有不足15%的社會組織中的專職人員超過10人。[2]18專業(yè)人才匱乏導致社會組織提供服務的質量難以保證。二是資金短缺。主要體現(xiàn)在社會組織籌資困難、籌資渠道單一、絕大部分依賴政府、自我造血功能不足。三是內部治理不規(guī)范。規(guī)章制度不健全，缺乏科學有效的服務提供、人員培訓、績效管理等機制。
(二)參與渠道不暢
根據(jù)社會組織的獨立性和購買過程的競爭性，可以將購買模式分為依賴關系非競爭性購買、依賴關系競爭性購買、獨立關系非競爭性購買和獨立關系競爭性購買。[3]5目前我國運用較多的是依賴關系非競爭性購買模式，在這種購買方式下，社會組織由政府主導建立，沒有實質的獨立性，服務購買也是政府意志的體現(xiàn);并且，這種方式很容易造成資源壟斷，限制其他社會組織的進入和成長。從長遠來看，非競爭的模式背離了社會治理的多元化發(fā)展方向，有礙于公平競爭參與機制的構建，不利于政府職能轉變。
(三)購買程序不規(guī)范
目前我國還沒有一項國家層面的專門立法對政府以及服務承接主體的行為進行規(guī)范，法律層次以規(guī)章、地方性法規(guī)為主。目前急需出臺具有權威性的法律，而且必須和社會組織發(fā)展與管理法治化相結合。當前購買程序的不規(guī)范主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是目錄的制定易受信息不對稱、尋租等風險的影響，而與社會需求產(chǎn)生偏差，導致購買內容與領域內潛在參與者的宗旨、戰(zhàn)略和服務內容不匹配;二是購買方式競爭性不足，而且缺乏經(jīng)驗和專業(yè)性的監(jiān)督，可能導致資源配置無效率;三是主體資質的認定以及競爭性購買中的招標管理存在較大的腐敗風險，政府部門可能被利益俘獲;四是缺乏科學規(guī)范的績效考核。
二、其他國家相關的經(jīng)驗借鑒
(一)完備的法律和制度設計
法律先行在日本推動政府購買服務改革中體現(xiàn)得尤為明顯。日本政府購買公共服務始于2005年，是日本規(guī)制改革背景下“市場化實驗”的產(chǎn)物。2005年小泉內閣在就業(yè)、社會保障、刑罰設施3個領域的8項事業(yè)中引入了競爭機制。實驗的第一年中，尚無專門的立法，但日本原有的相關法律法規(guī)均適用于政府購買活動，加之試點范圍較小，因此雖無專門立法，政府購買活動也有法可依。第二年，日本政府即出臺規(guī)范政府公共服務供給的專門法律――《關于導入競爭機制改革公共服務的法律》(下文簡稱《法律》)，明確了改革的基本方針、目標和意義，詳盡地規(guī)范了競爭投標的程序、中標民間部門實施服務的必要措施和程序，從而保證政府購買服務以及服務履行的每一個環(huán)節(jié)都有法可依。
《法律》規(guī)定在內閣府中設置第三方機構“官民競標監(jiān)理委員會”作為主管公共服務改革的專門機構，由民間的企業(yè)家、經(jīng)濟學家等組成，政府購買服務均由委員會組織實施并監(jiān)督管理，以保證政府購買活動的透明、中立、客觀、公正。
除了專門的機構和完備的法律法規(guī)外，日本政府購買還有一套詳盡的執(zhí)行步驟，全程遵循《法律》，并接受官民競標監(jiān)理委員會的監(jiān)督，從而保證了購買程序的規(guī)范運行。此外，日本政府在購買公共服務過程中須公開發(fā)布采購信息，國內外的個人或組織機構均可通過4種渠道直接獲取政府采購信息：參加說明會，查詢招標公告，查閱官報和上網(wǎng)查詢。信息公布覆蓋了從確定購買內容到中標機構完成服務項目、政府評估兌現(xiàn)的整個環(huán)節(jié)。[4]18
(二)加強與社會組織的合作
觀察歐美等國近40年的政府購買服務改革歷程，不難發(fā)現(xiàn)，改革初期政府出于提高效率、減輕財政負擔的目的在公共服務領域引入市場機制，更關注成本效率，強調競爭，而多注重與營利機構的合作。然而隨著政府購買服務的不斷發(fā)展、理論研究的不斷深入以及公民社會的不斷進步，政府開始重新審視公共服務的社會福利性質及時向公共利益回歸，更加重視社會組織的發(fā)展，并在社會服務等關系到公共利益、社會公正的領域優(yōu)先與社會組織進行合作。[5]99 2012年英國上議院終審一致通過《公共服務(社會價值)提案》(以下簡稱《提案》)，該《提案》要求英國政府部門在選擇目標機構時，不能只考慮其服務是否低價或高產(chǎn)，而必須考慮其服務所帶來的社會、經(jīng)濟與環(huán)境價值，做到以一個公平的價格購買真正造福于當?shù)厣鐓^(qū)的服務。[6]它體現(xiàn)了英國社會對公共服務社會價值的呼吁，也防止了政府購買向大型私營企業(yè)傾斜。
(三)強調政府責任
除了建立完善的法律體系、購買程序，維護制度公正之外，政府的責任還體現(xiàn)在對社會組織提供服務給予幫扶、監(jiān)督服務過程兩個方面。 在改革推進中逐漸重視與社會組織的合作，在政府購買服務的過程中積極扶持社會組織，是發(fā)達國家政府改革的共識。對社會組織給予幫扶并不僅指提供資金支持，還包括為其履行合同提供便利條件(如在與不同政府部門的協(xié)調中由政府代替社會組織出面溝通)、提供場所和設施支持、對從業(yè)人員和管理人員進行培訓等。
對過程的監(jiān)督控制并非要求政府對社會組織提供服務的每一個步驟都進行嚴密的監(jiān)控，西方的改革經(jīng)驗表明，那樣會限制社會組織提供服務的自主性。英國政府在與社會組織的合作中，通過事先簽訂具有法律效力的合同，對服務的數(shù)量、質量及雙方的職責權限進行規(guī)定，政府只需依據(jù)合同對社會組織進行監(jiān)督評估;[7]73美國政府則更加靈活，將購買的公共服務分為軟服務(服務質量難以有效觀測和衡量，如個人社會服務)和硬服務(服務質量有具體評價體系，權利義務明確，如城市垃圾清理)，對硬服務進行結果導向合同管理，僅注重對合同履行結果的考核，只有針對軟服務才實施對過程有較詳盡規(guī)定的任務導向合同管理。[8]156-157但應注意的是，英美對合同履行程序相對靈活的監(jiān)管建立在成熟的社會組織和購買服務市場，健全的采購、審計等法律體系，公開透明的信息發(fā)布，對合同履行結果的有效評估以及來自社會各方的監(jiān)督之上。
將社會服務的提供下放到社會組織，并不意味著政府責任的下放，購買服務只是服務提供和生產(chǎn)環(huán)節(jié)的分離，并不是政府在社會服務供給領域的全身而退，為社會公眾提供公共服務的責任依然在政府。政府主導著整個購買過程，是提供社會服務的核心責任人，只要政府能夠依法規(guī)范購買程序、有效監(jiān)督服務提供，社會服務的質量就有保障。
(四)創(chuàng)新購買方式
其他國家在改革過程中不斷探索政府購買服務的新方式，比較突出的有憑單制、補貼提供方、社會公益?zhèn)取?/p>
憑單制是政府對社會服務的間接購買，是一種向有資格享受服務的受益者發(fā)放服務券、消費券等代表一定金額的憑單，讓受益者在接受憑單的服務提供者中自主選擇，最后由政府用等額現(xiàn)金向服務提供方兌換憑證的購買手段，以達到增加競爭、提高服務質量的目的。作為在公共領域引入市場競爭機制的工具，憑單制的思想發(fā)軔于20世紀50年代的美國，于20世紀八九十年代在西方國家的政府改革中得到了廣泛應用，“荷蘭、挪威、英國、美國的老年人醫(yī)療服務、窮人住房援助服務等公共服務的購買都采取此種方式”，[9]127北京市也在2010年建立起全面的居家養(yǎng)老(助殘)券服務制度。憑單制被認為是在購買服務市場尚不健全的背景下，較為有效的一種政府購買工具。
補貼提供方是政府通過向社會組織提供補貼，使其承擔政府不便承擔的公共服務或對公共服務的提供起補充作用的一種政府購買服務方式。補助本身并不是一種創(chuàng)新的購買工具，但補助方式的選擇上存在較大的創(chuàng)新空間：既可以直接提供資金、場地、設施等物質支援，也可以提供稅收減免、低息貸款、貸款擔保等優(yōu)惠政策。英國政府將博彩收益的一部分以基金的形式采用公開招標的方式補助給社會組織，使眾多社會組織通過競標分得有限額度的資金補貼，從而使補貼具有激勵性。
“社會效益?zhèn)址Q‘基于績效給付的債券’，是指向外部投資者籌資，資助社會項目(如減少無家可歸人的數(shù)量)，項目成功后投資人可獲得回報。”[10]18其優(yōu)點在于能夠為社會項目吸引多方資金，并通過使投資者收益與項目實施所達效果正向相關，來增加服務提供過程的監(jiān)督與激勵，從而提高項目的實施效果，帶來更優(yōu)的社會收益。鑒于其基于績效給付的特點，該工具適合于效果可以有效觀測或量化衡量的社會服務領域。
三、政策建議
(一)強化社會組織能力建設
與西方國家強大的社會自治力量不同，我國社會組織建設起步較晚、發(fā)展緩慢，社會組織存在的思想文化根基也很薄弱，社會公信力低，社會基礎也不廣泛。當前，能力建設已經(jīng)成為社會組織自身發(fā)展和承接政府職能的最大瓶頸。政府應當為社會組織的成長創(chuàng)造有利的環(huán)境，使其獲得穩(wěn)定的社會地位，加強宣傳引導，提高社會大眾對社會組織的認同感，為社會組織從業(yè)人員提供良好的保障，解除從業(yè)人員的后顧之憂，引導大眾參與到社會組織建設中去，促進社會組織的健康快速發(fā)展。
政府在購買服務過程中，應為社會組織提供相應的服務和指導，減少其提供服務的阻力，提高社會組織的服務能力和社會公信力;此外，為社會組織日?；顒犹峁┮欢ǖ馁Y源、技術支持、組織人員培訓、組織建設指導等，也是政府順利推進改革的一項長遠投資。
社會組織則應當抓住政府購買服務改革的契機，加快專業(yè)人才培育和引進，提升內部治理水平，提高服務能力，積極參與政府轉移服務的承接，將政府購買服務與組織的發(fā)展愿景、發(fā)展規(guī)劃相結合，面向社會需求，尋找適合自己的服務領域，發(fā)展、發(fā)揮自己的競爭優(yōu)勢，增強造血功能，積極謀求自身的健康快速發(fā)展。社會組織還應時刻堅守自己的宗旨，防止組織的異化，不可“饑不擇食”，違背公益使命。
(二)加大政府資源開放力度
在政府購買服務過程中，推進“官辦社會組織”的轉型，扶持新生社會組織發(fā)展，在某一領域有多個服務提供者的情況下，逐步減少依賴關系非競爭性購買(定向購買)和委托發(fā)包，建立透明完備的信息公開和資格審核機制，給每個合格的社會組織公平參與競爭的機會，從而保障每個社會組織都有平等地享受政府資源的權利。在政府為社會組織日常運行提供資助的過程中，也可以引入公開招標機制，將物資打包，以基金等形式公開招標，社會組織自主競標，從而保證所有社會組織可以同等地獲取政府資源，并增加日常資助的激勵效果。
(三)規(guī)范購買程序
地方政府在開展政府購買服務時，應堅持法律先行，規(guī)范目錄制定，針對不同的服務內容可以規(guī)定具體的購買方式，完善購買流程，嚴格審核標準。政策體系擬定后須報上級政府或業(yè)務主管部門審核，并向社會公布，審核和社會意見均通過后方可實施。
制定指導目錄時，應廣泛聽取社會意見，切實反應公眾實際需求，防止政府權力尋租，可以聘請專業(yè)社會工作者、專家學者進行指導，結合本地民生和社會組織發(fā)展現(xiàn)實，科學選定購買方式。建立公開透明的信息發(fā)布機制，覆蓋整個購買過程，讓每個潛在服務提供者及時掌握相關信息，并方便整個社會參與監(jiān)督;大膽引入市場機制，通過競爭提高服務質量和效率，提高資源利用效率，使有限的社會資源更好地配置;競標過程嚴格遵守行政法規(guī)，并組織上級政府部門、專家學者、專業(yè)社會工作者等權威人士及社會公眾對競標過程進行有效監(jiān)督，保證競爭的公平、公開、公正。
與服務提供者簽訂購買合同，明確規(guī)定服務的數(shù)量、質量、效果或服務過程;合同履行完畢后，由審計部門對政府購買及社會組織運作過程實施審計。另外，還要建立完善的信息反饋機制，積極傾聽服務受益者的意見建議并及時回應，及時將消費者的反饋內容整理匯總提供給社會組織，供其完善、改進自身服務。
政府購買服務的發(fā)展與完善建立在社會組織健康發(fā)展的基礎之上，通過政府購買積極引導社會組織建設，促進社會組織的健康發(fā)展，實現(xiàn)二者的良性互動，不失為我國社會組織發(fā)展薄弱現(xiàn)實下，有序推進政府購買服務改革的有效方式。
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