關(guān)鍵詞: 環(huán)境公益訴訟/公益訴訟/制約因素
內(nèi)容提要: 環(huán)境公益訴訟與傳統(tǒng)訴訟之間的巨大差異使其在傳統(tǒng)訴訟制度主宰的訴訟體系和訴訟文化中很難確立穩(wěn)定的地位；各國已經(jīng)形成的環(huán)境公益訴訟制度形態(tài)各異，我國很難擇定效法對象；一些學者提出的對傳統(tǒng)訴訟制度進行修修補補的構(gòu)想正在縮小建立環(huán)境公益訴訟制度的理論空間；在我國，推動環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)的力量還不夠強大。這些因素決定了我國建立環(huán)境公益訴訟制度需要經(jīng)歷一個漫長的過程，當前應(yīng)取的態(tài)度是嘗試。
我們是環(huán)境公益訴訟制度的擁護者和積極倡導(dǎo)者，也希望在我國能早日建成環(huán)境公益訴訟制度。[1]但是，我們認為這一制度的建設(shè)過程或者說是完善過程將是漫長的。雖然絕大多數(shù)學者都認為我國需要建立環(huán)境公益訴訟制度，然而人們卻沒有對建立這一制度的困難進行像對呼吁建立這樣的制度一樣的富有熱情的思考。學者們所闡述的那些合理性，一些司法機關(guān)為建立環(huán)境公益訴訟制度所作的努力以及這些努力所展示的合理性，都不是能說明我國可以迅速建立起完善的環(huán)境公益訴訟制度的充分理由。環(huán)境公益訴訟制度是一個正處在成長過程中的制度，我們必須經(jīng)歷耐心等待、積極參與的嘗試過程。我們作此判斷的主要理由是當前我國建立環(huán)境公益訴訟制度面臨諸多制約因素。
一、制度和文化因素：環(huán)境公益訴訟難以被當今的制度和文化全盤接受
環(huán)境公益訴訟是一種新型的、具有“異端”品質(zhì)的訴訟，其很難被當今的訴訟制度和文化全盤接受。環(huán)境公益訴訟是已經(jīng)存在的制度，美國的環(huán)境公民訴訟是其典型代表。同時，環(huán)境公益訴訟又是一種嶄新的制度[2]。如果把人類訴訟歷史的開端界定在古希臘時期和中國的春秋時期，那么人類的訴訟歷史，從而也就是訴訟制度建設(shè)的歷史已經(jīng)走過了約2500年。環(huán)境公益訴訟的歷史，如果以美國環(huán)境法律規(guī)定公民訴訟條款作為開端，至今不到40年。
環(huán)境公益訴訟制度與傳統(tǒng)訴訟制度包括相對年輕一些的行政訴訟制度存在明顯的差異。譬如，以往的各種訴訟制度，其原告或與原告訴訟地位相同的主體都是為自己的利益或自己所代表的機關(guān)、機構(gòu)的利益而訴，國家行政機關(guān)、國家公訴機關(guān)所訴具有維護國家利益的本質(zhì)屬性，但其參與訴訟的動力往往來自本機關(guān)的職責要求，而環(huán)境公益訴訟的原告并不以實現(xiàn)個人的利益為追求，其所代表的利益在本質(zhì)上是屬于全人類的，或者是與一定生態(tài)系統(tǒng)或環(huán)境單位相聯(lián)系的共同體所享有的。再如，以往訴訟制度的基本結(jié)構(gòu)是“三足鼎立”，即訴訟兩造加裁判者，而環(huán)境公益訴訟卻是“駟馬一駕”。所謂“駟馬一駕”是指：在環(huán)境公益訴訟案件中，實際上都存在四個相關(guān)方，即審判機關(guān)、環(huán)境危害行為的直接實施主體、對環(huán)境負有管理職責的國家機關(guān)、原告。不管實際發(fā)生的環(huán)境公益訴訟中的被告是負有管理職責的國家機關(guān)還是實施環(huán)境危害行為的主體，這類訴訟中都客觀地存在著這樣四類主體，這四類主體的組合推動環(huán)境公益訴訟的開展。環(huán)境公益訴訟中的第三類主體和第四類主體具有同位性，即在理論上它們都是環(huán)境利益的維護者，都應(yīng)與第二方即實施環(huán)境危害行為的主體相對抗。但實際上，這“同位”的兩方常常是敵對的雙方。在原告以第三方怠于履行保護環(huán)境的職責為訴訟理由提起訴訟的案件中，原告和負有環(huán)境保護職責的國家機關(guān)是對立的訴訟雙方。
上述差異足以把環(huán)境公益訴訟與傳統(tǒng)訴訟判為兩類，或者說把環(huán)境公益訴訟判為傳統(tǒng)訴訟制度的異類。環(huán)境公益訴訟制度與傳統(tǒng)訴訟制度的差異不是細微區(qū)別，而是本質(zhì)意義上的不同。正是因為存在這種本質(zhì)性差異，環(huán)境公益訴訟制度才無法順利地被現(xiàn)有的訴訟制度接納，無法順暢地在民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟的序列中取得“第四”的位置。如果說民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟是同一訴訟制度序列中的兄弟，那么，環(huán)境公益訴訟是與這個兄弟家族不同的“另類”制度。從而，環(huán)境公益訴訟很難在傳統(tǒng)訴訟制度主宰的訴訟體系和訴訟文化中確立穩(wěn)定的地位，形成穩(wěn)定的、系統(tǒng)的制度。這一點，只要考察一下美國、印度等國環(huán)境公益訴訟制度建立、發(fā)展的艱難歷程就可以得到證實。
二、理論方面的因素：相關(guān)論證尚未給環(huán)境公益訴訟制度提供充足的理論支持
美國建立了環(huán)境公民訴訟制度，美國學者、法官為這種制度提供了理論上的論證，其他國家和我國的一些學者也都做過類似的工作[3]，但相關(guān)論證還沒有給環(huán)境公益訴訟制度提供充足的、不容懷疑的理論支持。公共信托理論純屬假說，其與現(xiàn)實的人與自然關(guān)系相去甚遠。[4]人民主權(quán)理論不必然導(dǎo)致公益訴訟制度的建構(gòu)。私人實施法律理論、私人檢察總長理論對支持環(huán)境公益訴訟雖可自圓其說，但與憲政制度相沖突，不符合憲政和法治的一般原理。
有學者提出，按照我國《憲法》的安排，公民享有對國家機關(guān)及其工作人員的違法失職等行為的檢舉、揭發(fā)、控告等權(quán)利，現(xiàn)行《憲法》的這一規(guī)定和其他法律對該規(guī)定的復(fù)述為在我國建立環(huán)境公益訴訟制度提供了遠比美國《憲法》第三條更加充分的法律依據(jù)，依此可以合理推演出環(huán)境公益訴訟制度。然而，法律規(guī)定的檢舉權(quán)、控告權(quán)等是否可以支持公民的訴訟權(quán)，對此既沒有憲法依據(jù)，也沒有法律認可。[5]幾十年來，這種法律根據(jù)從沒有被用來支持環(huán)境公益訴訟制度。
我們認為環(huán)境責任理論可以為推行環(huán)境公益訴訟提供更為合理的說明[6]，能給建立環(huán)境公益訴訟制度提供理論支持，但它對目前流行的政治理論并不具有絕對說服力。也就是說，人們?nèi)匀豢梢詾楣淌貍鹘y(tǒng)的政治理論和法治理論而拒絕接受環(huán)境責任理論，繼續(xù)堅持從幾百年來行之有效的政府與公民“各司其職”的結(jié)構(gòu)中尋找解決環(huán)境問題的辦法。
三、域外借鑒因素：各國紛紛嘗試，難以擇定效法對象
學界有人提出制定《環(huán)境訴訟法》的方案，意在謀求從訴訟制度上徹底解決環(huán)境問題及相關(guān)利益保護問題。這種動議的動機無疑是良好的，但其可行性值得懷疑。在該方案所要涵蓋的那些所謂的環(huán)境訴訟中，多數(shù)屬于民事訴訟，它們可以自然地納入、也應(yīng)該納入傳統(tǒng)訴訟制度之中。我國需要建立環(huán)境公益訴訟制度，但是否需要制定專門的環(huán)境公益訴訟法或環(huán)境訴訟法尚值得討論。[7]
美國是環(huán)境公益訴訟實踐最為發(fā)達的國家之一，其環(huán)境公民訴訟制度在國際上有廣泛的影響，但在這個國家要想梳理出一個完整的環(huán)境公益訴訟制度的輪廓并不是一件很容易的事。支撐美國環(huán)境公民訴訟的基本法律依據(jù)是寫在其16部環(huán)境法律中的所謂公民訴訟條款，美國不僅沒有專門為環(huán)境公益訴訟立法，而且實際上沒有為環(huán)境公益訴訟建立哪怕是簡單的程序規(guī)范，盡管從其新舊判例中可以大致勾勒出一個環(huán)境公民訴訟的制度框架，但不同法院對環(huán)境公民訴訟的不同態(tài)度，同一法院在不同時期對環(huán)境公民訴訟態(tài)度上的游移等，說明這一制度還處在變動不居的狀態(tài)之下。
歐洲大陸是全球經(jīng)濟最發(fā)達的區(qū)域之一，也是環(huán)境保護開展得最有聲有色的區(qū)域之一，但在這里找不到統(tǒng)一的環(huán)境公益訴訟模式。德國奉行的只有權(quán)利被侵害才可以起訴的基本原則[8]把真正意義上的環(huán)境公益訴訟排除在法院門外，即使有關(guān)法律賦予環(huán)保NGO在某些案件中擔當原告的資格[9]，這與公益訴訟所要求的普遍授予起訴權(quán)也相差甚遠。法國只是給環(huán)保團體提起環(huán)境公益訴訟開了一個小口，如使其通過“越權(quán)之訴”[10]表達對政府有害于環(huán)境的行為的反對意見。英國在環(huán)境公益訴訟方面的最高立法成就是其《污染控制法》關(guān)于“任何人”均可以對“公害”起訴的規(guī)定，這相當于美國的環(huán)境公民訴訟條款。在意大利，提起環(huán)境公益訴訟需要求助于憲法的原則性規(guī)定。可見，作為歐盟成員國的這幾個歐洲大國實際上都沒有建立起可以作為我國環(huán)境公益訴訟制度模本的環(huán)境公益訴訟制度。[11]印度學界、司法界為環(huán)境公益訴訟的展開及其制度化作了艱苦的努力，也取得了可喜的成績。然而，印度環(huán)境公益訴訟制度的不完善是顯而易見的。印度環(huán)境法雖然對提起訴訟有廣泛的授權(quán)，但沒有為行使訴權(quán)建立相應(yīng)的訴訟程序。其書信管轄權(quán)制度可謂有效，但該制度主要由最高法院實施，這就使環(huán)境公益訴訟實際發(fā)生的可能性大大降低。
發(fā)生在美國、歐洲國家、印度等國的環(huán)境公益訴訟實踐在保護環(huán)境、維護環(huán)境利益尤其是生態(tài)性的環(huán)境利益等方面發(fā)揮了巨大的作用，但是，各國環(huán)境公益訴訟實踐中出現(xiàn)的訴訟依據(jù)多樣、原告成分參差不齊、法院受理政策時緊時松、法官判決意見分歧異常等現(xiàn)象，說明環(huán)境公益訴訟制度還是一種不定型、不完整的制度。[12]如果說在環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)上西方發(fā)達國家是先行者，我們應(yīng)該向西方國家學習，那么，我們需要先回答：學習哪個國家、哪種模式？是像美國那樣以公民訴訟條款為“抓手”，還是像德國那樣對起訴資格作嚴格的限制；是學習葡萄牙在《環(huán)境團體法》、《環(huán)境框架法》、《公眾訴訟法》、《民事訴訟法》等立法上全面開花，還是學習瑞典等國在一部環(huán)境法典中解決問題；是像英美法系國家那樣把制度建設(shè)的進程交給法官去掌握，還是學習葡萄牙的經(jīng)驗建立相對完整的程序法。面對國外種種不同的模式，我們面臨選擇上的困難。