總結(jié)行政組織變革的成功經(jīng)驗(yàn)，人們發(fā)現(xiàn)：在以上三種變革的方式中，漸進(jìn)性變革阻力較小，但不能觸及行政組織內(nèi)的根本性問題，而且時間緩慢、零敲碎打、收效不大。革命性變革要徹底推翻現(xiàn)狀，完全改弦更張，會產(chǎn)生較大的震蕩、阻力甚至破壞。只有計(jì)劃性變革能減少阻力，激活動力，把領(lǐng)導(dǎo)和成員的聰明才智煥發(fā)出來，組織起來，共同系統(tǒng)地研究問題和制定變革方案，從而能在諒解、支持的基礎(chǔ)上，朝著預(yù)定的目標(biāo)較順利地改變現(xiàn)狀。

　　在行政組織變革的方式上，還要注意以下幾點(diǎn)：一選擇好時機(jī)。行政組織變革前要重視輿論工作，做好各方面的準(zhǔn)備，有時成員思想抵觸較大時，要加強(qiáng)工作、等待時機(jī)成熟，切不可武斷行事;最好是避開工作和任務(wù)特別繁忙的季節(jié)，以免過多影響任務(wù)的完成。二明確從何處發(fā)動。許多組織理論家認(rèn)為，組織的變革必須來自上層，自上而下才能推行盡力。也有一些組織理論家認(rèn)為，組織變革獲得上層的許可是一個先決條件，具體實(shí)施時，則宜根據(jù)變革的性質(zhì)或從中層、或從基層來發(fā)動。三弄清變革的范圍和深度。行政組織變革準(zhǔn)備涉及多大的范圍，準(zhǔn)備進(jìn)行幾個階段，每個階段達(dá)到什么深度，解決哪些重點(diǎn)問題等等，領(lǐng)導(dǎo)者都要胸中有數(shù)。四始終把握行政組織變革的目標(biāo)。行政組織變革最終目標(biāo)在于使行政組織與其所處的環(huán)境相適應(yīng)，不斷提高行政組織效力，同時要改造成員的行為方式，激勵成員的積極性，使行政組織充滿活力。

　　行政管理學(xué)論文范文二：新土地革命

　　《農(nóng)村土地承包法》剛剛獲全國人大會通過，這意味著農(nóng)民對于土地長期而穩(wěn)定的承包經(jīng)營權(quán)從此將擁有法律的保障

　　9億農(nóng)民的“定心丸”

　　《農(nóng)村土地承包法》第一次以國家法律的形式，賦予了農(nóng)民長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)。

　　8月初，湖北省武漢市江夏區(qū)安山鎮(zhèn)燈塔村的村民張立海從他常年打工的廣州趕回家鄉(xiāng)。聽說農(nóng)村在搞稅費(fèi)改革，村里要重新丈量土地，他專程趕回來，盯著家中的那片地。當(dāng)記者問他是否知道全國人大會8月29日通過的《農(nóng)村土地承包法》，他回答：“當(dāng)天晚上就從電視上看到了。這下我不用擔(dān)心那十幾畝地被收回了。”　　由于種地收益不高，自從1997年農(nóng)村土地二輪承包以來，張立海就選擇了出門打工，這些年來幾乎沒種過自家的承包田，而是請人代種。盡管如此，出門在外的他仍然為家里的地牽腸掛肚：“將來在外面要是找不到活做，還不得回來靠這十幾畝地過日子?”　　對于9億中國農(nóng)民來說，土地?zé)o疑是他們的“命根子”，是惟一的生活來源與基本社會保障。因此，國家關(guān)于農(nóng)村土地的每一項(xiàng)政策和法律，都會引起農(nóng)民的關(guān)注。此次《農(nóng)村土地承包法》第一次以國家法律的形式，賦予了農(nóng)民長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)，自然受到農(nóng)民的歡迎。例如《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，承包期內(nèi)，發(fā)包方不得擅自收回承包地，即使承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶，也應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。這好比給中國農(nóng)民吃了一顆“定心丸”，此后，他們應(yīng)該可以不擔(dān)心村鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織以各種理由收回他們的土地了。　　中國農(nóng)村自實(shí)行土地家庭承包制以來，相關(guān)的立法醞釀了近20年之久。由于農(nóng)地問題的特殊性，其制度變遷充滿曲折。1998年底，由全國人大法工委牽頭成立了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)法》起草小組，在將近四年的立法過程中，就一系列核心問題爭議頗多，直至法律通過，尚有許多未盡之事;而對于中國農(nóng)地制度的未來方向，方方面面仍有著不同的看法。　　五個“1號文件”　　改革開放以來中共中央的農(nóng)村土地政策始終以穩(wěn)定和強(qiáng)化農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)為立足點(diǎn)，差別在于，從前體現(xiàn)上層意旨靠的是中央文件，而此次是國家法律　　“農(nóng)村土地承包制度的立法，我們農(nóng)口的人多年都在呼吁。”談起《農(nóng)村土地承包法》，已經(jīng)89歲高齡、曾負(fù)責(zé)調(diào)查研究和起草改革開放之初著名的五個“1號文件”的原中央農(nóng)村政策研究室(國務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心)主任杜潤生在接受《財(cái)經(jīng)》采訪時說?！　《艥櫳f：“中國最大的問題是農(nóng)民問題，農(nóng)民最大的問題是土地問題。”他指出，這次《農(nóng)村土地承包法》的最大意義就在于，明確規(guī)定了在承包期內(nèi)不允許調(diào)整和收回承包地，同時允許土地承包經(jīng)營權(quán)的依法、有償轉(zhuǎn)讓?！　〖?xì)讀《農(nóng)村土地承包法》的條文，可以看出，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)實(shí)際上已經(jīng)非常接近于法律意義上的所有權(quán)。也就是說，農(nóng)民對于土地長期而穩(wěn)定的承包經(jīng)營權(quán)將擁有法律的保障。在采訪中，各方面一致的看法是，《農(nóng)村土地承包法》首次以法律的形式明確了今后中國農(nóng)村土地制度的基本框架?！　∑鋵?shí)，改革開放以來，中共中央的農(nóng)村土地政策一直是明確的，即始終以穩(wěn)定和強(qiáng)化農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)為立足點(diǎn)。所謂“穩(wěn)定”，就是承包期要長;所謂“強(qiáng)化”，指的是擴(kuò)展農(nóng)戶承包經(jīng)營土地的權(quán)限范圍。較之剛剛通過的《農(nóng)村土地承包法》，其內(nèi)在精神可謂一脈相承。差別在于，從前體現(xiàn)上層意旨靠的是中央文件，而此次是國家法律?！　?982年以后，連續(xù)五年，中共中央下發(fā)的第一個文件都是關(guān)于農(nóng)業(yè)問題。這連續(xù)五個1號文件構(gòu)成了改革開放之初中共農(nóng)村政策的基本框架?！　?982年1月1日，中共中央批轉(zhuǎn)《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》，這就是后來人們通稱的第一個1號文件。它明確指出包產(chǎn)到戶、包干到戶或大包干，“都是社會主義生產(chǎn)責(zé)任制”，“不同于合作化以前的小私有的個體經(jīng)濟(jì)，而是社會主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的組成部分”。1983年的第二個1號文件名為《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策若干問題》，對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作出了前所未有的高度評價(jià)，贊揚(yáng)它是“黨的領(lǐng)導(dǎo)下中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義關(guān)于合作化理論在我國實(shí)踐中的新發(fā)展”。1984年1月1日，中共中央發(fā)出《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》，即第三個1號文件，強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定和完善生產(chǎn)責(zé)任制，將土地承包期政策明確規(guī)定為延長15年不變。1985年的第四個1號文件名為《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》，提出要發(fā)展農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)，在農(nóng)村建立市場機(jī)制方面“邁出了相當(dāng)勇敢的一步”。1986年的第五個1號文件名為《關(guān)于1986年農(nóng)村工作部署》，強(qiáng)調(diào)要抓好發(fā)展和提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力水平，為20世紀(jì)80年代后期增強(qiáng)農(nóng)業(yè)后勁準(zhǔn)備前提條件?！　《艥櫳赋觯B續(xù)五個1號文件，大致確定了中央關(guān)于農(nóng)村土地制度政策的方向。就全國而言，這么多年來土地制度在微觀方面雖經(jīng)歷了若干變遷，但集體所有、均田承包、家庭經(jīng)營和允許在農(nóng)民自愿的前提下進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的大格局沒有大的變化?！　?993年，中央又提出土地承包期再延長30年不變;1998年4月，新修訂的《土地管理法》首次將“農(nóng)村土地承包30年不變”以法律的形式固定下來;1998年10月，中共中央十五屆三中全會更是第一次明確提出要“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”。而新通過的《農(nóng)村土地承包法》，被認(rèn)為是中央政策精神在法律層面上最明確的體現(xiàn)?！　∪说孛芘で醒胝摺　⊥恋卣{(diào)整的結(jié)果是原本已經(jīng)十分狹小的農(nóng)地的進(jìn)一步細(xì)碎化，1978年至1995年，中國農(nóng)業(yè)勞動力人均耕地面積由0.35公頃下降至0.29公頃，中國的農(nóng)戶成為世界上經(jīng)營規(guī)模最小的農(nóng)戶　　政策面的意圖始終是清晰的：只有讓農(nóng)民享有長期而穩(wěn)定的土地承包權(quán)，農(nóng)民才會對土地進(jìn)行長期有效的投資，農(nóng)民的生活也才不會失去基本的保障。這本是一個簡單的道理，可是農(nóng)村的實(shí)際情況卻總是比政策設(shè)計(jì)要復(fù)雜得多。自20世紀(jì)80年代中后期始，集體經(jīng)濟(jì)以各種理由收回或調(diào)整農(nóng)民土地的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，甚至一度呈擴(kuò)大之勢。事實(shí)上，中央對穩(wěn)定土地經(jīng)營權(quán)三令五申，就是針對農(nóng)地使用權(quán)不穩(wěn)定的狀況。　　土地調(diào)整最初的動因來自農(nóng)村人口的不斷增加導(dǎo)致人地矛盾日益突出。改革開放以來，盡管實(shí)行了計(jì)劃生育，農(nóng)村人口仍在增加。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局20xx年匯總的數(shù)字，1978年至20xx年，農(nóng)村人口由79014萬人上升至80739萬人，農(nóng)村勞動力數(shù)量也不斷增加?！　〖热煌恋厥羌w所有，作為集體經(jīng)濟(jì)的成員，自然應(yīng)當(dāng)人人有份。集體內(nèi)部人口變動越大，調(diào)整土地的要求就越頻繁。這是兩權(quán)分離的土地制度下獨(dú)有的現(xiàn)象?！　榱吮ＷC土地分配的公平性，1984年中央1號文件規(guī)定：“在延長承包期以前，群眾有調(diào)整土地要求的，可以本著‘大穩(wěn)定、小調(diào)整’的原則，經(jīng)過充分商量，由集體統(tǒng)一調(diào)整。”這里所指的“延長承包期以前”，其實(shí)是指在第一輪15年的承包期以前，但據(jù)農(nóng)業(yè)部政策法規(guī)司副司長張紅宇介紹，實(shí)際上大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)在第一輪的15年土地承包期內(nèi)，也采取了所謂“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的做法，三到五年就進(jìn)行一次“小調(diào)整”。中國(海南)改革發(fā)展研究院課題組20xx年一項(xiàng)調(diào)查顯示，到20xx年底，農(nóng)村簽訂了30年不變承包合同的比例只占60.5，未簽的高達(dá)37.7。其中，25.1的農(nóng)戶新增了土地，49.5的農(nóng)戶減少了土地，只有23的農(nóng)戶土地沒有變化?！　≌{(diào)整的結(jié)果是原本已經(jīng)十分狹小的農(nóng)地進(jìn)一步細(xì)碎化。1978年至1995年，中國農(nóng)村耕地面積由99389.5千公頃下降至9471.0千公頃，減幅為4.4，而農(nóng)戶戶均耕地面積由0.57公頃下降至0.41公頃，農(nóng)業(yè)勞動力人均耕地面積由0.35公頃下降至0.29公頃。中國的農(nóng)戶成為世界上經(jīng)營規(guī)模最小的農(nóng)戶。　　1993年11月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干政策措施》提出：“為避免承包耕地的頻繁變動，防止耕地經(jīng)營規(guī)模不斷被細(xì)分，提倡在承包期內(nèi)實(shí)行‘增人不增地，減人不減地’的辦法。”這實(shí)際上就是在承包期內(nèi)提倡不調(diào)整土地。這一政策本質(zhì)上是對土地承包經(jīng)營權(quán)的強(qiáng)化，但在現(xiàn)實(shí)中卻總是無法被很好地實(shí)施?！　?ldquo;兩田制”式微　　1990年以后，相當(dāng)一部分地區(qū)的村集體以實(shí)行“兩田制”為名，強(qiáng)行將農(nóng)民的承包田集中，除將一部分口糧田劃給農(nóng)民，其余的土地全部高價(jià)招標(biāo)或出租，農(nóng)民因而失去大量承包地使用權(quán)　　農(nóng)村人口的變動和耕地的縮減催生了“兩田制”?！　?0世紀(jì)80年代中期，為解決人地矛盾，均衡負(fù)擔(dān)和便于收取稅費(fèi)，中國中部地區(qū)興起了動賬不動地的“兩田制”。所謂“兩田制”，即將承包田分為口糧田和責(zé)任田，一般情況下，口糧田只負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)稅，責(zé)任田除負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)稅，還要完成糧棉等國家定購任務(wù)，并以承包費(fèi)形式負(fù)擔(dān)村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)。在“兩田制”下，人口增減不調(diào)整土地，只在賬上對減少人口的農(nóng)戶減少一份口糧田，增加一份責(zé)任田，上交承包費(fèi)相應(yīng)增加;對于增加人口的農(nóng)戶則在賬上減少一份責(zé)任田，增加一份口糧田，上交承包費(fèi)相應(yīng)減少。　　早期的“兩田制”既保證了農(nóng)戶人口變動后擁有土地權(quán)利的平等，村集體也能夠通過責(zé)任田較為容易完成各種稅費(fèi)任務(wù)，因而受到農(nóng)民和基層政府的歡迎。1990年底，全國實(shí)行“兩田制”的面積為3.97億畝，占承包土地總面積的34.7?！　〉?990年以后，“兩田制”則由均衡農(nóng)民權(quán)利和負(fù)擔(dān)逐漸演變成村集體變相增加收入的手段。相當(dāng)一部分地區(qū)的村集體以實(shí)行“兩田制”為名，強(qiáng)行將農(nóng)民的承包田集中，除將一部分口糧田劃給農(nóng)民，其余的土地全部高價(jià)招標(biāo)或出租，農(nóng)民因而失去了大量承包地的使用權(quán)?！　∞r(nóng)村基層干部與農(nóng)戶之間的矛盾由此大大激化。有鑒于此，1997年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》，明確規(guī)定不許以“兩田制”為名收回農(nóng)戶部分承包地。文件重申了“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的政策，還特別指出“小調(diào)整”只限于人地矛盾突出的個別農(nóng)戶，不能對所有農(nóng)戶進(jìn)行普遍調(diào)整;不得利用“小調(diào)整”提高承包費(fèi)，增加農(nóng)民負(fù)擔(dān);“小調(diào)整”的方案要經(jīng)村民大會或村民代表大會三分之二以上成員同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣(市、區(qū))人民政府主管部門審批;絕對不能用行政命令的辦法硬性規(guī)定調(diào)整承包地。村集體的權(quán)利進(jìn)一步得到限制?！　∫?guī)模經(jīng)營與行政之手　　行政之手下的土地流轉(zhuǎn)給村干部留下了巨大的權(quán)利空間，企業(yè)往往繞過農(nóng)戶，直接與村集體簽約，農(nóng)戶的大量土地被收回，非但很難得到利益補(bǔ)償，也得不到有保障的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會　　從理論上說，作為生產(chǎn)要素的一種，土地的流轉(zhuǎn)是自然且必要的。盡管中央政策始終側(cè)重于維持土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性，但隨著中國市場經(jīng)濟(jì)體制不斷向縱深發(fā)展和農(nóng)村人口的流動，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在各地農(nóng)村實(shí)際上是一種自發(fā)現(xiàn)象，多年來綿延不絕。　　近幾年，由于農(nóng)村大量富余勞動力跨地區(qū)流動，土地經(jīng)營收益不高，加上地方政府的直接推動，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)速度有所加快。據(jù)農(nóng)業(yè)部有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)，目前以各種形式流動使用權(quán)的耕地約占承包耕地總面積的5～6，多數(shù)發(fā)生在沿海發(fā)達(dá)省市。發(fā)達(dá)地區(qū)流轉(zhuǎn)的耕地約占承包地的8～10，有些縣市已達(dá)到20～30;內(nèi)地流轉(zhuǎn)的耕地較少一些，約占承包地的l～2?！　∪绻嬖谝粋€發(fā)育良好的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，土地的調(diào)整就會有序進(jìn)行，不至于割碎土地和損害農(nóng)民的利益。問題就在于這一階段土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展帶有明顯的行政干預(yù)痕跡。規(guī)模經(jīng)營即為其中一種主要方式?！　?jù)記者了解，規(guī)模經(jīng)營大體有三種形式。其一為所謂反租倒包，即農(nóng)戶在保留土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下，以村集體提供口糧或相應(yīng)租金補(bǔ)償?shù)刃问?，將土地反包給村集體，村集體集中土地出租給種田大戶或其他經(jīng)營單位;其二為異地承包，即鼓勵外縣、外省甚至外國的農(nóng)戶、企業(yè)到本村集體承租土地;其三是股份合作制，即集體成立農(nóng)業(yè)股份有限公司，實(shí)行公司化經(jīng)營。農(nóng)戶將土地承包權(quán)入股，年終享受分紅。　　1997年前后，反租倒包的影響逐漸擴(kuò)大。這一階段的反租倒包主要是由企業(yè)作為承租方，在向村集體租賃土地并按契約合同交付租金后，再對所租土地進(jìn)行規(guī)劃，建設(shè)水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施，然后再分片、分塊承包給農(nóng)戶;一般農(nóng)戶須按合同向企業(yè)交納全部產(chǎn)品，而企業(yè)也須向農(nóng)戶提供技術(shù)和保證收購產(chǎn)品?！　》醋獾拱o村干部留下了巨大的權(quán)利空間。大多數(shù)情況下，企業(yè)往往繞過農(nóng)戶，直接與村集體簽約。最終的結(jié)果是：農(nóng)戶的大量土地被收回，非但很難得到利益補(bǔ)償，也得不到有保障的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會?！　?jù)農(nóng)業(yè)部政策法規(guī)司副司長張紅宇介紹，在部分沿海省份，規(guī)模經(jīng)營往往違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制推進(jìn)，沒有充分考慮農(nóng)民的利益;而規(guī)模經(jīng)營的土地承包期限總是較短，影響了承包農(nóng)戶對土地的投入?！　∮浾咭擦私獾酱罅渴聦?shí)。如早在1978年就開始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的安徽阜陽某村，鄉(xiāng)政府在1997年指定大面積土地為“計(jì)劃種植區(qū)域”，進(jìn)行反租倒包，而直到三年之后，鄉(xiāng)政府最初承諾的每畝地700元經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償農(nóng)民一分錢也沒有得到，有些村民失去了全部承包地，不得不到外鄉(xiāng)打工，有些村民則成為原先承包地上的農(nóng)工;浙江富陽某村，村干部強(qiáng)行實(shí)施規(guī)模經(jīng)營，村里人均土地從1.1畝減少為0.45畝，其余土地被集中起來進(jìn)行招標(biāo);海南東方市和儋州市下屬某村，全村一半以上土地被重新承包給“外地老板”，農(nóng)民不但沒有參與決策，還幾乎連預(yù)先通知都沒有得到，遑論補(bǔ)償?！　o論是“兩田制”還是規(guī)模經(jīng)營，其執(zhí)行當(dāng)中的種種偏差造成農(nóng)戶與村集體之間的對立，究其根本，就在于土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英認(rèn)為，由于承包經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)的關(guān)系沒有明確的法律界定，在實(shí)施時就同時存在著強(qiáng)化所有權(quán)或強(qiáng)化承包權(quán)兩種可能。兩個“權(quán)”此消彼長，所有權(quán)的強(qiáng)化，則往往意味著村集體對于是否調(diào)整或者收回農(nóng)民的土地?fù)碛懈嗟臎Q定權(quán)?！　♂槍σ陨锨闆r，20xx年中央18號文件《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》，對農(nóng)民土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，特別強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的自愿原則：“在承包期內(nèi)，村集體經(jīng)濟(jì)組織無權(quán)單方面解除土地承包合同，也不能用少數(shù)服從多數(shù)的辦法強(qiáng)迫農(nóng)戶放棄承包權(quán)或改變承包合同……土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，農(nóng)戶有權(quán)依法自主決定承包地是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的形式。這是農(nóng)民擁有長期而有保障的土地使用權(quán)的具體體現(xiàn)。”　　根據(jù)文件，作為土地承包方，農(nóng)民已經(jīng)在一定程度上享有土地的處分權(quán)，發(fā)包方?jīng)]有權(quán)利去隨便動它。與農(nóng)民簽訂協(xié)議的相對方即發(fā)包方，即使在農(nóng)民“違約”的情況下，也不能收回土地，而只能以收回經(jīng)營權(quán)之外的方式解決問題，這是一個核心所在?！　∷臋?quán)合一　　新法確立了農(nóng)民在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)中的主體地位，限制了集體經(jīng)濟(jì)的權(quán)利，為承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)留下了很大的空間。農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)已經(jīng)非常接近于所有權(quán)　　從20多年來農(nóng)村土地政策的演化軌跡可以看出，土地承包經(jīng)營權(quán)事實(shí)上是在朝著不斷擴(kuò)大范圍，使之更具穩(wěn)定性和可預(yù)期性的方向發(fā)展。但在現(xiàn)實(shí)中，更重要的問題是，在土地集體所有制之下，農(nóng)民能在多大程度上獲得土地的處分權(quán)。這亦是《農(nóng)村土地承包法》立法工作要解決的問題?！　√幏謾?quán)是所有權(quán)不可分割的一部分，也是能否形成要素市場的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。20多年來，隨著相關(guān)政策的不斷完善，農(nóng)民在土地占有、使用、收益等方面已享有更多的權(quán)利，但是土地的處分權(quán)(包括對承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等)從來沒有真正賦予農(nóng)民，也就不可能形成一個發(fā)育良好的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場?！　≈袊r(nóng)村問題專家、國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任陳錫文在接受《財(cái)經(jīng)》采訪時指出，穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度，土地承包期長固然重要，但關(guān)鍵還是要明確界定農(nóng)民土地承包權(quán)的內(nèi)容和性質(zhì)。他認(rèn)為，按照中國的國情，應(yīng)將處分權(quán)有條件地賦予農(nóng)戶。　　至于這個“有條件”，陳錫文具體闡述說，是指既不允許有關(guān)方面以各種理由強(qiáng)行剝奪農(nóng)民的土地，同時也不能讓農(nóng)民在沒有穩(wěn)定的就業(yè)收入保障的情況下自己放棄土地。“土地不僅僅是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，也是他們的生活保障，”陳錫文說，“對于土地的完全處置權(quán)，包括買賣，一度要謹(jǐn)慎。農(nóng)民賣了地另謀生路，過得好固然是好事，但如果他花光了賣地的錢日子又過不下去，那該怎么辦?”　　這種謹(jǐn)慎在很大程度上體現(xiàn)了此次立法的思路。簡單地說，就是在制度的設(shè)計(jì)當(dāng)中既要給予農(nóng)民更多的土地權(quán)利，又要小心地限制其權(quán)利，尤其要考慮農(nóng)民失去土地的后果?！　≡瓌t說起來很簡單，但具體到法律條文的各種細(xì)節(jié)，則涉及到大量難以把握的分寸。“我們幾乎每天都吵架。”農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司一位參與法案起草的官員告訴記者。他介紹，爭議點(diǎn)主要集中在這樣幾個方面：第一，農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系如何定位;第二，承包地能否調(diào)整與收回，在什么情況下能夠調(diào)整與收回;第三，應(yīng)如何看待以承包方為主體的土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)應(yīng)采取什么方式等?！　≡跔幷撝?，20xx年初，法律起草小組接到上級指示，要在新的法律中使承包經(jīng)營權(quán)體現(xiàn)出部分所有權(quán)的性質(zhì)。最終通過的法案中，土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)已經(jīng)非常接近于所有權(quán)。它明確規(guī)定發(fā)包方“在承包期內(nèi)不能隨便調(diào)整土地”;承包方在承包期內(nèi)“依法享有承包地的使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利”，這較為明確地確立了農(nóng)民在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)中的主體地位，限制了集體經(jīng)濟(jì)的權(quán)利，為承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)留下了很大的空間。根據(jù)這一法律，農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)已經(jīng)非常接近于所有權(quán)?！　≡诓稍L中，各方面一致認(rèn)為新出臺的《農(nóng)村土地承包法》在對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的保障方面邁出了一大步。“我認(rèn)為這個法把20年來中央在土地承包問題上想講的話都講出來了。”陳錫文說。　　未來走向　　盡管《農(nóng)村土地承包法》并不盡善盡美，當(dāng)務(wù)之急是要非常慎重地將其付諸執(zhí)行，“先把這一步走好。”　　《農(nóng)村土地承包法》制定過程中，方方面面的議論始終不斷。由于其擴(kuò)大了農(nóng)戶在承包期內(nèi)對承包地的權(quán)益，嚴(yán)格限制鄉(xiāng)村對農(nóng)戶土地承包權(quán)侵犯的可能性，有學(xué)者謂之為“中國農(nóng)村土地的準(zhǔn)私有化”。不過，盡管土地承包者有了一定的土地處分權(quán)，他們在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)中的主體地位和土地流轉(zhuǎn)的范圍在很大程度上仍要受到限制;而在一定條件下，土地發(fā)包方仍然能夠調(diào)整和收回土地。因此，有相當(dāng)一部分學(xué)者認(rèn)為，《農(nóng)村土地承包法》仍不夠徹底。　　“為什么不能走俄國人的路?”在接受《財(cái)經(jīng)》采訪時，多年來一直關(guān)注農(nóng)村問題的經(jīng)濟(jì)學(xué)家周其仁尖銳地問。他承認(rèn)，《農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)建立了非常清楚的農(nóng)地使用權(quán)制度，但他認(rèn)為，改革要徹底，就應(yīng)當(dāng)采取俄羅斯在土地制度方面的做法，在明確土地使用權(quán)基礎(chǔ)上給予農(nóng)民自由的轉(zhuǎn)讓權(quán)和買賣權(quán)?！　±?，對于土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，《農(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。而同時又規(guī)定，采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意;采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案。周其仁指出，這其實(shí)意味著集體依然是土地流轉(zhuǎn)的真正主體，“一旦轉(zhuǎn)讓土地，農(nóng)戶就靠邊，‘集體’就全面登場。”這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)極不利于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的重組和農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移?！　≈袊缈圃恨r(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英認(rèn)為，《農(nóng)村土地承包法》具有不徹底性，表現(xiàn)出制定者的矛盾心態(tài)。從其內(nèi)容看，它實(shí)際上通過對土地承包經(jīng)營權(quán)的強(qiáng)化，去限制集體經(jīng)濟(jì)的權(quán)利，令其基本上成為一個虛置的實(shí)體。“與其如此，不如把土地分給農(nóng)民，”他說，“土地集體所有制是講不通的。”　　比如，對于土地的調(diào)整和收回，《農(nóng)村土地承包法》第27條規(guī)定：承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。但同時又有這樣的規(guī)定：承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重?fù)p毀承包地等特殊情況，對農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要個別調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管批準(zhǔn)。黨國英認(rèn)為，這些規(guī)定很容易造成執(zhí)行過程中的偏差，從而導(dǎo)致對農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)的侵犯。而“權(quán)利不穩(wěn)定，產(chǎn)權(quán)就會貶值，是不可交易的，土地資源的市場配置、市場化就是一句空話。”　　相當(dāng)一部分學(xué)者傾向于認(rèn)為，從發(fā)展的角度看，應(yīng)該給予農(nóng)民對土地完全的處分權(quán)。一般意義上的集體所有制限制了內(nèi)部成員對其應(yīng)有“份額”的權(quán)利，不利于產(chǎn)權(quán)流動、重組和治理結(jié)構(gòu)的健全，不利于土地的有效利用，甚至也不利于農(nóng)民利益的保障?！　〉珖鴦?wù)院發(fā)展研究中心副主任陳錫文認(rèn)為，農(nóng)村土地“準(zhǔn)私有化”的提法很不準(zhǔn)確。他承認(rèn)《農(nóng)村土地承包法》有些條文確實(shí)沒有將該法的精神貫徹始終，因而有一定自相矛盾的地方，但這不是可以靠改變土地所有權(quán)就可以解決的問題。全部問題的關(guān)鍵在于現(xiàn)階段農(nóng)村土地對大多數(shù)農(nóng)民來說，既是從事農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)資料，又是他們安身立命的基本生存保障。因此《農(nóng)村土地承包法》的制定必須既考慮土地作為生產(chǎn)要素如何提高它的使用效率，又要考慮土地作為農(nóng)民的社會保障如何確保農(nóng)民的生計(jì)。相對于土地的使用效率而言，確保土地對于農(nóng)民生存的基本保障作用，是農(nóng)民更為基本的權(quán)益，也是現(xiàn)階段整個社會對于農(nóng)村土地更為基本的要求?！　∵€有專家從實(shí)際情況出發(fā)，認(rèn)為《農(nóng)村土地承包法》出臺的條件尚未完全成熟。作為一個體系，能夠更好支撐《農(nóng)村土地承包法》的一些更為基礎(chǔ)的法律——例如界定土地承包經(jīng)營權(quán)屬性的《物權(quán)法》、界定農(nóng)民與村集體關(guān)系的《集體經(jīng)濟(jì)組織法》等——還沒有產(chǎn)生，因此法律本身必定不能夠盡善盡美?！　?shí)際上，有關(guān)土地承包制度的立法工作可以追溯到1984年，據(jù)全國人大農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會法案室有關(guān)人員介紹，早在1984年，有關(guān)方面就組織起草了一個“土地承包條例”，結(jié)果是不了了之。原因據(jù)說是當(dāng)時“條件不成熟”，而最根本的，是并不能完全確定當(dāng)時中國土地制度的前途?！　”M管存在不同的看法，但值得肯定的是，到目前為止，中國農(nóng)村土地制度改革的基本走向已經(jīng)十分明確?，F(xiàn)實(shí)的土地制度業(yè)已得到實(shí)踐的驗(yàn)證，而已有的政策更有了極大的突破。用杜潤生的話說，當(dāng)務(wù)之急是要非常慎重地將法律付諸執(zhí)行，“先把這一步走好”。