民主精神下的政府治理

　　[摘 要]發(fā)揚民主精神是實現(xiàn)公民社會與政府部門合作治理的有效途徑。我國政府當前面臨由管理向治理的轉(zhuǎn)變需要尋求既能滿足公眾需要又可促進社會可持續(xù)發(fā)展的治理方法。本文從公共部門績效管理入手來探討該模式體現(xiàn)的民主精神及其對政府部門實現(xiàn)向治理轉(zhuǎn)變的指導作用。

　　[關鍵詞]民主精神 公共部門績效管理 政府治理

　　一、民主精神的本質(zhì)

　　雖然學術界對民主的界定眾說紛紜各有側(cè)重，但在其核心內(nèi)容上基本達成一個共識，即民主就是按照人民的意志管理國家和社會事務的制度。[1]公眾需要能為自己提供服務的政府，政府是公眾需要的受托人，其存在目的和意義在于維護公共利益，滿足公眾需要。

　　讓民主精神貫穿于政府治理過程始終，其實就是要求政府的各項活動應該而且必須將公眾的利益和要求放在首位，政府從主體地位撤離，做到名義與形式的“還權于民”。民主精神意義下的政府部門實質(zhì)是一個社會穩(wěn)定器，在對社會的治理過程中，根據(jù)內(nèi)外環(huán)境的變化不斷調(diào)整支點位置從而實現(xiàn)社會管制與公眾需要之間的動態(tài)平衡。

　　二、公共部門績效管理中的民主精神

　　民主精神與目前的一些政府改革理論與模式是契合的，或者說，目前很多具有革新精神的治理理論與治理模式實際是一種供求關系的反映，由公眾對民主的訴求發(fā)展而來，公共部門績效管理就是其中的代表。無論公共部門績效管理追求的目標還是整個績效管理各個實施環(huán)節(jié)表現(xiàn)出來的特征，都很明顯地貫穿著一條主線發(fā)揚民主精神。

　　(一)從績效管理的目標來看，民主精神的影響作用一直延續(xù)。

　　績效管理強調(diào)結(jié)果和產(chǎn)出，追求以最小的投入獲得最大的收益。公共部門績效管理在此基礎上追求為公眾謀取最大公共利益。

　　在政府部門績效管理過程中發(fā)揮民主作用可以最大程度地實現(xiàn)效率，有效促進公共利益。政府部門對公眾要求的回應性程度大幅提高，回應速度大幅提升，公眾可以在短時期內(nèi)實現(xiàn)自己的愿望或是成功維護自己的權益，對政府部門更加信任，更愿意參與到公共管理的過程當中，反過來又對政府部門行政效率的提高產(chǎn)生良好的推動作用。

　　(二)從公共部門績效管理的特征來看，民主之貫穿顯而易見。

　　1.績效管理是一個整合過程，強調(diào)組織總目標、功能目標、小組目標和個人目標的整合。政府部門對公共事務的管理是在一定計劃與目標指導下完成的，如果沒有明確的結(jié)果導向必然會導致政府部門內(nèi)部管理混亂和低效，公共利益也就無從實現(xiàn)。政府治理追求的目標實際是各個分目標之間進行妥協(xié)與互補之后形成的整體目標，是“最大公約數(shù)”。因此，發(fā)揮民主精神是實現(xiàn)各方基本滿意的有效途徑。2.績效管理是一種共識基礎上的契約式管理，強調(diào)組織成員與管理者之間平等對話、協(xié)商和相互學習。當前，“以人為本”的思想正逐漸成為我國各級政府進行社會管理的出發(fā)點。實現(xiàn)全面“以人為本”首先要關注政府部門內(nèi)部的管理和運行，工作應圍繞政府內(nèi)部管理者和普通公務員的能力和需要展開，以此調(diào)動各方工作積極性。必須要建立一種共識基礎上的契約式管理，管理者注意傾聽下屬人員的聲音，接受下級人員的合理意見和建議，普通公務員要將自己置身于管理團隊之中，顧全大局同時發(fā)揮主觀能動性，實現(xiàn)自身與組織的共同發(fā)展。3.績效管理強調(diào)依靠團隊精神來提高組織績效，實現(xiàn)組織內(nèi)部民主。“眾人拾柴火焰高”。在組織中強調(diào)團隊精神可以給每個人提供發(fā)揮個人能力的機會，同時，在一種彼此信任、精誠合作的氣氛下，凝聚個人智慧，得到“1+1>2”的效果，保證組織效率。4.績效管理的雙重監(jiān)督機制可以讓每個行政人員保持高度的警惕性和責任感，對公眾的訴求及時給予回應。內(nèi)部監(jiān)督一方面可以避免管理者個人意志的橫行。另一方面，下級因上級的督促而更好地工作。上下間的良性互動，能夠有效推進政府部門開展工作。外部監(jiān)督來源于公民社會，是建立在廣泛社會關注之下的監(jiān)督，每個普通公民都的利益都與政府政策密切相關，為了實現(xiàn)自身利益，必須要對意愿實現(xiàn)的代理人進行監(jiān)督，并不斷對偏差進行糾正。雙重監(jiān)督機制實質(zhì)也可以說是在組織內(nèi)部和組織外部的民主作用的發(fā)揮。

　　三、如何將民主精神更好地貫穿于政府治理過程

　　政府治理發(fā)揚民主精神，發(fā)揮民主作用的落腳點在于實現(xiàn)治理形式意義上的民主。歷史和實踐證明，傳統(tǒng)官僚制治理模式容易使政府官員及公務員產(chǎn)生高高在上的思想，獨立獨裁，為所欲為，逃避責任。因此，要保證政府治理對公眾的民主承諾，必須打破官僚制，將民主精神貫穿到整個體制之中。參考各治理理論的核心觀點，可以嘗試從以下兩個方面入手。

　　(一)強化行政參與，促進公共利益

　　1.公民的個人利益只有通過自己才能被感知，只有通過參與的討論才能順利表達出來。政府部門有責任為公民提供順暢的意愿表達渠道，并對表達結(jié)果進行整合與采納，制定出真正符合公眾實際需要的政策。2.讓行政以外的公民、組織和團體參與政府治理的政策決策和執(zhí)行過程。3.實行代議官僚制，盡可能充分地開放擔任公職的許可。使各層級公務員具有更廣泛的社會代表性，能夠反映不同社會階層和社會群體的利益要求，實現(xiàn)最大范圍內(nèi)的民主，保證政府決策具有最普遍的代表性。4.分權化。政府部門內(nèi)部的分權可以實現(xiàn)組織中每一個成員的權責一致，有利于培養(yǎng)公務員的“主人翁”意識，從而調(diào)動其工作積極性，提高政府辦事效率，促進組織效能。5.“陽光行政”。包括兩方面：一是政務公開，公開政府的行為及其結(jié)果，發(fā)揮公民社會的監(jiān)督和督促作用;二是給予公民建議自由和反對自由，公民可自由提供行動步驟供政府參考。

　　(二)加強政府官員倫理道德建設，完善監(jiān)督體制，強化官員民主意識和責任感

　　1.腐敗主體一般也是權力主體。雖然政府官員的權力來源于公眾的賦權和委托，但在形式上，他們是掌握權力的一方，如果政府官員素質(zhì)不高、道德品質(zhì)不健全就容易產(chǎn)生腐敗問題。因此，建立健全民主決策機制是目前我國政府部門處理社會轉(zhuǎn)型期各種復雜社會問題和形勢的必然選擇。

　　2.社會監(jiān)督作為一種“看不見，摸不著的人類精神力量”促使行政人員遵循最起碼的道德秩序。[2]廣泛的社會監(jiān)督模式更有利于保證公共利益的實現(xiàn)。政府部門內(nèi)部機制的監(jiān)督具有不可替代的優(yōu)越性，該監(jiān)督機制的設置和具體實施條例基本立足于某項具體工作，在進行考察和最后的定性中更具有說服力。但外部的社會監(jiān)督由于具有廣泛性和形式多樣性的特點，有利于形成強大的監(jiān)督網(wǎng)。僅就社會輿論的作用來看，正確的輿論表達著社會和集體中絕大多數(shù)人的意志和愿望，可以吸引公眾關注政府行為從而給政府部門施加壓力，在一些政策的制定上會考慮得相對全面。

　　一個國家的凝聚力來源于公民對政府的支持和擁護，而支持與擁護是基于公共政策能夠表達公民意志，反映他們實際需要形成的。民主最樸素的解釋就是人民當家作主，讓每個公民知道國家的政策是什么，讓他們意識到：我參與了法律和政策的制定，這些法律和決策與我的利益息息相關，我當然就承擔了執(zhí)行的義務。那么，這種建立在自愿基礎上的公民行動就可以被認為是積極促進整個國家發(fā)展的，政府治理的目的也就達到了。