三農(nóng)問題新研究

　　4.農(nóng)業(yè)金融服務(wù)缺失。農(nóng)業(yè)貸款存在點(diǎn)多面寬、額度小、頻率高、運(yùn)營費(fèi)用高、受自然災(zāi)害影響大、缺少抵押物等不利因素。出于盈利最大化考慮，國有商業(yè)銀行自改革以來已紛紛撤并在農(nóng)村設(shè)立的網(wǎng)點(diǎn)，農(nóng)村信用社也撤消了村一級(jí)代辦機(jī)構(gòu)，取消了鄉(xiāng)一級(jí)機(jī)構(gòu)的法人地位。目前金融“脫農(nóng)”和“抽水機(jī)”趨勢(shì)十分明顯，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)較上世紀(jì)八十年代更難得到資金支持。

　　綜合以上在投入勞力、資金、土地及生產(chǎn)條件等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素方面出現(xiàn)的問題，怎能不引起我們對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展前景的擔(dān)憂。

　　農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，是關(guān)系人民溫飽、經(jīng)濟(jì)繁榮、國家安全的根基產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的問題始終是黨和政府高度關(guān)注的問題。為此，依據(jù)我本人的思考提以下建議：

　　一是要確立現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展導(dǎo)向。農(nóng)業(yè)的出路和可持續(xù)發(fā)展在于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、機(jī)械化和科學(xué)種管，也就是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。而我國目前的家庭承包經(jīng)營可稱得上是世界最小的規(guī)模農(nóng)業(yè)，小且分散的經(jīng)營方式不支持社會(huì)化的大生產(chǎn)，限制了大型農(nóng)業(yè)機(jī)械的使用、農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的推廣、名優(yōu)品牌產(chǎn)品生產(chǎn)及其價(jià)格優(yōu)勢(shì)的形成，更無法應(yīng)對(duì)國際跨國公司的激烈競(jìng)爭(zhēng)。實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，我認(rèn)為需要同時(shí)解決好三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的難題，即提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、放開戶籍限制和實(shí)現(xiàn)土地合理流轉(zhuǎn)。因?yàn)?，只有提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，才能提高農(nóng)民種糧積極性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源的重新整合，防止農(nóng)民盲目進(jìn)城;只有放開戶籍限制允許農(nóng)民進(jìn)城落戶，才能解除農(nóng)民生活、養(yǎng)老等后顧之憂，減輕農(nóng)村土地人口承載量，為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營奠定基礎(chǔ);只有實(shí)現(xiàn)了土地合理流轉(zhuǎn)，才能擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，實(shí)行機(jī)械化作業(yè)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這其中，土地流轉(zhuǎn)包含著政治因素可謂是難題中的難題，畢竟中國歷史上幾次較大規(guī)模農(nóng)民起義都與土地兼并有關(guān)，即所謂農(nóng)民“手中有糧心中不慌”。應(yīng)當(dāng)看到，我國現(xiàn)在已整體進(jìn)入工業(yè)可以反哺農(nóng)業(yè)、城市可以大量吸納農(nóng)民的“工業(yè)化中期的后半階段”(《中國進(jìn)入工業(yè)化中后期階段》中國社會(huì)科學(xué)院科研局副局長黃群慧 新華社 2012年2月28日)，工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了前所未有的機(jī)遇，在這樣的有利條件下如果仍一味地?fù)?dān)心猶豫，反而會(huì)延誤我國現(xiàn)代化的進(jìn)程。家庭土地承包已延續(xù)30多年，我個(gè)人認(rèn)為已到了應(yīng)完善的時(shí)候，在放開戶籍管理和健全社會(huì)保障制度基礎(chǔ)上，遷徙、銷戶農(nóng)民的承包土地和宅基地應(yīng)當(dāng)收回，年青一代在村務(wù)農(nóng)的農(nóng)民應(yīng)當(dāng)分到土地。新一輪土地承包應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村人口減少而閑出的耕地和宅基地由村集體集中起來，優(yōu)先有償承包給產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)或種田能手。要盡快建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，讓市場(chǎng)發(fā)掘土地的真實(shí)價(jià)值。要提供優(yōu)惠政策，引導(dǎo)農(nóng)戶組織起來以專業(yè)合作社的方式互幫互助，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)、供、銷的有機(jī)銜接，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和現(xiàn)代化的步伐。

　　二是要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的科學(xué)規(guī)劃。從大的方面看，哪些區(qū)域適合發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)、適合種植什么品種、適合打造什么品牌?需要用科學(xué)的規(guī)劃來引導(dǎo)農(nóng)民;從小的方面說，灌區(qū)、林網(wǎng)、道路、村莊怎么建?都不是一個(gè)村自身能解決的，也應(yīng)當(dāng)有一個(gè)整體的規(guī)劃。農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃一定要做到實(shí)事求是、因地制宜，千萬不要搞成一個(gè)模式、一刀切，否則很可能出現(xiàn)既勞民傷財(cái)又達(dá)不到預(yù)期效果的問題。比如對(duì)人口急劇下降很快就會(huì)消失的村，主要應(yīng)當(dāng)幫助農(nóng)民解決面臨的生活、生產(chǎn)困難，而不要幫助修建水泥硬化道路，否則還將增加未來恢復(fù)耕地的費(fèi)用。

　　三是要加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。由于農(nóng)業(yè)自身存在弱質(zhì)性，各國政府對(duì)農(nóng)業(yè)都給予必要扶持。我國對(duì)農(nóng)業(yè)的投入也在逐年增加，但由于欠賬太多投入力度尚顯不足。目前農(nóng)業(yè)投入的體制、機(jī)制也存在問題，農(nóng)民對(duì)資金的分配、使用過程知情不多，層層提取管理費(fèi)、服務(wù)費(fèi)以及屢見不鮮的截留挪用，使得一部分國家的農(nóng)業(yè)投入真正用到村一級(jí)已是大打折扣，解決問題時(shí)杯水車薪。所以，除了需要增加農(nóng)業(yè)投入，當(dāng)前更需要盡快解決支農(nóng)專款的撥付渠道和管理機(jī)制方面存在的問題，做到凡是對(duì)村的農(nóng)業(yè)投入,能直接與村民見面、能把項(xiàng)目款直接撥付到村、能讓“村兩委”參與選擇施工隊(duì)伍或自己組織施工、能接受全體村民和上級(jí)主管部門共同監(jiān)督。為說明這件事情的必要，舉一個(gè)我本人遇到的事例：按照省委要求，工作組所駐村今年要建成一個(gè)60平方米的合格衛(wèi)生室，國家和省財(cái)政補(bǔ)助4.2萬元，按照當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的建房標(biāo)準(zhǔn)基本夠用，這確實(shí)是一件好事。但在實(shí)施中，有關(guān)部門要求要由有資質(zhì)的單位勘探、設(shè)計(jì)、預(yù)算、組織招投標(biāo)、衛(wèi)生部門認(rèn)可的有資質(zhì)施工單位組織施工，竣工決算要經(jīng)權(quán)威部門審計(jì)，然后財(cái)政方予撥款。至于費(fèi)用，縣衛(wèi)生局給出一個(gè)預(yù)算初步需要10萬元，要求工作組或村民出5萬元。幾經(jīng)反復(fù)最終是村自己找施工隊(duì)建了衛(wèi)生室，還壘了院墻、鋪了磚路、建了花壇，共開支5.1萬元。目前衛(wèi)生室已順利通過了市、縣驗(yàn)收，財(cái)政補(bǔ)助資金尚沒到位。讓人不理解的是蓋幾間平房為什么程序要搞得這么復(fù)雜，如果是不如此不能保證質(zhì)量，那么農(nóng)村現(xiàn)在的房子還能住人嗎?

　　四是要加快發(fā)展農(nóng)業(yè)信息和農(nóng)業(yè)科技。目前農(nóng)民獲得信息的來源很不充分，使得農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整往往陷入價(jià)格上升時(shí)一哄而起、價(jià)格下降時(shí)一哄而散的輪回。打開互聯(lián)網(wǎng)，推銷致富項(xiàng)目的、兜售生長素之類產(chǎn)品的信息不少，但大多是從企業(yè)自身利益出發(fā)，其中還不乏虛假誘騙成分。現(xiàn)在有必要成立一個(gè)站在農(nóng)民角度的全國性協(xié)會(huì)組織，從事農(nóng)業(yè)信息的采集、整理、溝通、發(fā)布、反饋工作，及時(shí)向農(nóng)民提供權(quán)威公正的農(nóng)業(yè)信息，以減少農(nóng)民在決策上的失誤。我國耕地有限，多種了蔬菜就要少種糧食，蔬菜多了就會(huì)降價(jià)，糧食少了就會(huì)漲價(jià)，所以從根本上看單純的農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整并不能為農(nóng)民增加收入，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收主要還得靠農(nóng)業(yè)科技發(fā)展和現(xiàn)代耕作技術(shù)的推廣。與上世紀(jì)八十年代相比，縣級(jí)農(nóng)業(yè)科技機(jī)構(gòu)一部分由全額開支變?yōu)椴钛a(bǔ)或自收自支，鄉(xiāng)鎮(zhèn)好多農(nóng)業(yè)技術(shù)人員已改行他業(yè)，基層農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)推廣普及的力度有所下降。希望國家能高度關(guān)注和解決這方面的問題，加快完善適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)技術(shù)的產(chǎn)、學(xué)、研、實(shí)驗(yàn)、推廣、普及為有機(jī)整體的農(nóng)業(yè)科技體系，以求提高我國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、內(nèi)含價(jià)值和國際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

　　五是要成立專門為三農(nóng)服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。既要解決農(nóng)業(yè)欠賬問題，又要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，大量的資金需求僅靠財(cái)政投入顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，絕大部分資金還需要金融部門來提供。西方發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)人口少、農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)所占比例不大，卻大都設(shè)有不以盈利為目的專門為農(nóng)民提供貸款的金融機(jī)構(gòu)，而我國嚴(yán)格講目前還沒有一家這樣的金融機(jī)構(gòu)。目前的金融改革過多強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)利潤最大化，出現(xiàn)了金融業(yè)單一市場(chǎng)化取向和組織結(jié)構(gòu)趨于雷同、經(jīng)營模式趨于雷同、業(yè)績考核趨于雷同的狀況，各金融機(jī)構(gòu)從農(nóng)村資金市場(chǎng)“抽水”再流向收益有保證的大企業(yè)大項(xiàng)目，直接面對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的貸款普遍都在逐年下降。這個(gè)問題如果得不到解決，勢(shì)必會(huì)制約我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的步伐。為解決農(nóng)村金融服務(wù)缺失問題，陳薇同志和我曾經(jīng)寫文章，呼吁把目前的農(nóng)村信用社改造成為不以盈利為目的專門為農(nóng)民、城市低收入者和小微企業(yè)提供金融服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)(詳見《加快推進(jìn)面向低收入群體的金融服務(wù)》人民日?qǐng)?bào)內(nèi)部參閱第35期『總第1076期』 2011年9月9日)，希望能引起關(guān)注。

　　三、農(nóng)村基層組織渙散與加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)問題

　　農(nóng)村基層組織主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級(jí)黨、政組織，是國家行使權(quán)力的末梢，是聯(lián)系黨和政府與農(nóng)民間的橋梁。從整體看，目前農(nóng)村基層組織是盡職的，好的和比較好的占多數(shù); 基層干部工資收入低、工作條件差、分擔(dān)事物雜、十分辛苦，總體上應(yīng)當(dāng)肯定。但不能否認(rèn)“一些基層黨組織軟弱渙散，少數(shù)黨員干部理想信念動(dòng)搖，宗旨意識(shí)淡薄，形式主義、官僚主義問題突出，奢侈浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重”(引自報(bào)告)的問題，在農(nóng)村基層組織中的表現(xiàn)還是相對(duì)突出的。

　　先說一下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的問題：

　　1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能扭曲。與上世紀(jì)80年代相比，那時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能是組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)田水利建設(shè)、征收農(nóng)業(yè)稅公糧和“三提五統(tǒng)”、組織和管理本鄉(xiāng)教育衛(wèi)生等公共事業(yè)、推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)業(yè)機(jī)械、履行計(jì)劃生育管理職能等，工作比較“實(shí)”?，F(xiàn)在這些職能大部分已不存在，僅剩下管理計(jì)劃生育一項(xiàng)，但目前大多數(shù)農(nóng)民已不愿多生，計(jì)劃生育管理工作難度下降;新增加的職能主要有維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和招商引資，但嚴(yán)格說維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作應(yīng)當(dāng)主要屬于公安派出所等政法部門工作，招商引資屬于市場(chǎng)和企業(yè)行為，不能算鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職能。《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十一條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有七項(xiàng)職權(quán)，現(xiàn)在逐條看來真正能履行的不多。“實(shí)”的工作雖然少了，但由于縣級(jí)機(jī)構(gòu)越分越細(xì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“虛”的工作卻是越來越多，開會(huì)、應(yīng)酬、接待、匯報(bào)、數(shù)字、報(bào)表以及完成各類文字材料已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重要工作。

　　2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政有名無實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政沒有自己的地方稅種和稅收分成，經(jīng)費(fèi)來源全部為縣財(cái)政撥款，前幾年為完成上級(jí)稅收任務(wù)不乏空轉(zhuǎn)、買稅，又形成了隱性赤字。開支不小，財(cái)力不足，根本談不上提供公共服務(wù)和履行公共管理職能。依我駐村所在鄉(xiāng)為例，全鄉(xiāng)干部73人，有22人屬于財(cái)政全額工資，51人縣財(cái)政只給每人每月540元的補(bǔ)助，公用經(jīng)費(fèi)少得可憐，但鄉(xiāng)里幾乎每天都需接待各方來客，還養(yǎng)了三輛小車，確實(shí)十分困難。

　　3.個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作風(fēng)散漫。財(cái)政全額開支的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部月工資也就一千多元，差額工資的掙得更少，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就自己或讓親屬另謀生計(jì)。縣鄉(xiāng)干部謀的生計(jì)中又有一部分與農(nóng)業(yè)?？钣辛寺?lián)系，加上縣主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)因?yàn)榻?jīng)費(fèi)不足有時(shí)也難免在農(nóng)業(yè)?？钪凶鲂┪恼?，就使得部分農(nóng)業(yè)?？钤谑褂脮r(shí)無論找有資質(zhì)的單位企業(yè)也好、集中采購公開招標(biāo)也罷，都只會(huì)增加造價(jià)而且降低質(zhì)量。

　　4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)殘缺不全。我國絕大多數(shù)法律授予的執(zhí)法權(quán)在縣級(jí)及以上單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法本來就無法可依，所以機(jī)構(gòu)也必然會(huì)殘缺不全。從本世紀(jì)初開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有執(zhí)法收費(fèi)權(quán)的站所已大部分陸續(xù)收回縣級(jí)主管部門，但實(shí)際工作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻在缺少執(zhí)法權(quán)的情況下越來越多地承擔(dān)起了越權(quán)執(zhí)法的任務(wù)。

　　基于以上四個(gè)方面的原因，再加上上級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不切實(shí)際的過多要求和數(shù)不清“一票否決”高懸利劍，使得個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)采取欺上壓下的做法，用鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的話叫起到“防火墻”作用。在這面“防火墻”下，下級(jí)的真實(shí)情況上級(jí)了解不到或睜只眼閉只眼;上級(jí)的精神和要求也很難貫徹下去。壘“防火墻”的干部工作靠寫、數(shù)字靠估、經(jīng)驗(yàn)靠編、榮譽(yù)靠吹，其危害可謂大焉。

　　再說村級(jí)組織存在的問題：

　　1.村干部得不到應(yīng)有的保障。村干部補(bǔ)貼不多又基本沒有上升的渠道;當(dāng)干部時(shí)管事就難免會(huì)得罪人，得罪了人惹出了事，鄉(xiāng)級(jí)一般撐不了腰，尤其是被得罪人上訪到市、縣，如果不是原則問題，村干部一般會(huì)“坐蠟”;在職時(shí)得罪人多了，退下來后上級(jí)不管、本村人責(zé)罵。所以一部分村干部認(rèn)為沒理由和必要去管事。

　　2.村級(jí)沒有辦事自主權(quán)。上級(jí)下來的專款很多需要農(nóng)民“一事一議”自籌資金來進(jìn)行配套，“一事一議”款從農(nóng)民手里收齊后要把錢交到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣主管部門指定賬戶，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣主管部門統(tǒng)一管理使用，至于怎么使用村干部和農(nóng)民一般很少能夠參與，卻要承擔(dān)資金使用和報(bào)賬主體的責(zé)任。且往往交的錢不少辦的事不好、受上累挨上罵、事倍而功半，使得一些村干部也沒什么積極性去辦事;

　　3.部分村干部沒精力去管事。村干部一般都有承包土地，有的還或搞養(yǎng)殖、或種大棚、或開小賣部，自家活太多的自然沒功夫打理村里工作。這些年又興時(shí)企業(yè)家兼任村干部，想法是讓其帶領(lǐng)群眾一同致富，而實(shí)際上其中一些企業(yè)家當(dāng)村干部無非是為了自己和縣、鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)混個(gè)臉熟，以利于自己企業(yè)的發(fā)展，精力并不在村。

　　4.村里沒錢辦事。農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，絕大多數(shù)村的集體財(cái)產(chǎn)早已分光賣盡，原有村辦企業(yè)或倒閉或賣給了個(gè)人，前些年村里辦事主要靠向村民收取提留款。國家“費(fèi)改稅”取消村級(jí)提留后，提留轉(zhuǎn)變成農(nóng)業(yè)稅附加，因?yàn)椴辉儆么甯刹咳ナ斟X了，村財(cái)務(wù)也就上收到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”。取消農(nóng)業(yè)稅后，留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)稅附加又變?yōu)樯霞?jí)財(cái)政對(duì)村級(jí)的轉(zhuǎn)移支付。這部分錢除給村干部個(gè)人補(bǔ)貼外有一部分被鄉(xiāng)鎮(zhèn)截留，多數(shù)村干部甚至不知道還有這么一筆應(yīng)當(dāng)屬于村使用的資金。一些村莊即便想辦點(diǎn)修路打井方面的實(shí)事好事，因?yàn)闆]錢也無法實(shí)施;