公共基礎學術論文寫作(2)
公共基礎學術論文寫作篇二
公共財政的法治基礎
一、 公共財政的含義
公共財政是與市場經濟相適應的政府為納稅人提供公共產品的法治財政。公共財政是指市場經濟條件下的財政，在市場經濟條件下，相對市場機制而言，政府的職能是彌補市場的缺陷，滿足社會公共需要，財政則是實現(xiàn)政府職能的物質基礎。正是因為市場經濟條件下財政存在和發(fā)展的主要依據(jù)在于滿足社會公共需要，市場經濟條件下的財政亦被稱為“公共財政”。依據(jù)西方財政學理論，財政之所以有必要存在是因為有一類可以滿足公共需求，但卻無法通過市場機制自發(fā)供給的公共產品必須由政府這個公共主體予以提供，因為政府提供公共產品是采取非市場方式的，不具有贏利性，且對所有的主體一視同仁，平等地提供服務、平等的收取費用，再加之民主代議制度下必須符合建立在個人利益基礎上的公共利益，接受選民的監(jiān)督，因此這種財政活動具有明顯的公共性，故而稱之為公共財政。
本來，財政的英文是Public Finance，即公共財政。在西方國家里，財政就是公共財政，而在我國，財政的概念是指計劃經濟體制下的財政，或現(xiàn)在意義的基礎財政，公共財政是市場經濟條件下的財政。因此，在我國的語境下探討公共財政別有一番風味。
公共財政是按國家(政府)提供公共商品的決策方式來劃分的類型，與此相對應的應是“家計財政”和“計劃財政”。在公共財政模式下，經濟建設投資支出的比重，隨著市場經濟發(fā)展階段的變化而改變，著名發(fā)展經濟學家羅斯托和財政學家馬斯格雷夫關于“公共支出增長的發(fā)展模型”大致為我們在公共財政模式下安排經濟建設投資支出的比重提供了定性參考，但具體比重則要視經濟發(fā)展的具體情況而定。搞公共財政的目的在于根據(jù)社會主義市場經濟下社會公眾的意愿來提供公共物品，滿足社會成員的社會公共需要，從而通過財政與市場的分工與合作，充分發(fā)揮兩種機制各自的優(yōu)勢，盡可能提高全社會資源配置的效率，使有限的資源更好地滿足全社會成員不斷增長的物質文化生活的需要。
公共財政有幾個鮮明的特征，首先就是要以滿足公共需要為主要目標和工作重心。而以提供公共產品和服務作為基本方式，是公共財政的第二個特征。這個要領要處理的是政府和市場的關系。市場應該成為資源配置的基礎機制，以尋求生產力的最大解放和最高的總體效益。事實證明，千千萬萬市場主體分散決策這種運行機制、資源配置機制，更有利于解放生產力。但是市場有缺陷，有其失靈的領域，我們就必須在這些領域，特別是在公共產品和服務不能有效提供的領域，由政府擔負起應該負的責任，職能應該到位。公共財政的第三個特征就是要以權力制衡的規(guī)范的公共選擇作為決策機制。公共財政必須實行政府理財?shù)膽椪?、法治化、民主化。稅收所得的收入和支出要絕對分開。收稅的機關不能決定錢如何使用。第四個和公共財政緊密相連的基本特征，是公共財政在管理運行上必然是以現(xiàn)代意義的具有公開性、透明度、完整性、事前確定、嚴格執(zhí)行的預算作為基本管理制度。這里說到的公開性又是和公共財政的表述直接呼應的，就是不能把什么都放在桌面下藏著，由部門內部少數(shù)知情人來討論，而是要最大限度地把信息提交給社會成員。但除特殊的機密外，如某些國防問題。除此之外，應該公開的一定要有公開性，公開性要具體落實在透明度上。
對公共財政的概念、類型歸屬以及具體特征進行了討論會之后，我們對公共財政的含義就有了基本的了解，接下來就可以開展話題的探討。
二、
關于這樣的話題，已有相關的文獻進行了論述，作者把公共財政的基礎歸結為兩點：1，法律體系的健全;2，法律得到普遍遵從。我認為，作者點到了公共財政法治基礎的一般要求，但是沒有從實質的地方抓住要害。作者的這一種論述僅僅是對公共財政法治基礎進行了概念上的簡單推演，并沒有從公共財政的特點出發(fā)進行論述。依據(jù)作者的思路，任何制度任何文明的法治基礎都可以說成這兩點。我們可以說金融法治的基礎是法律體系的健全和法律得到普遍遵從，我們也可以說經濟法治的基礎是法律體系的健全和法律得到普遍遵從，我們還可以說刑事法治的基礎是法律體系的健全和法律得到普遍遵從，等等。這樣一來，公共財政法治基礎的特征論述就被隱藏起來。我認為這樣一種視角的論述有著一定的意義，但是對公共財政的法治建設并不能起到很實質的和指導化的作用。本文試圖突破這樣一種視角，從公共財政的獨特內容入手來談。
公共財政活動的內容根據(jù)其性質可以分為財政權力活動和財政管理活動。財政權力活動國家為了達到籌集必要資金的目的，應用其同志權力對國民進行命令、強制的活動。財政管理活動管理、使用已經籌集到的資金的活動。前者有關的最重要法律法規(guī)就是稅收法律法規(guī)，后者有關的最重要法律法規(guī)是預算法律法規(guī)。除了財政活動的這兩方面外，討論財政還必須討論財政監(jiān)督活動，財政監(jiān)督活動 是國家為保障財政分配活動正常有序運行， 對相關主體的財政行為進行監(jiān)控、檢查、稽核、督
促和反映的總稱。 財政監(jiān)督的本質可以概括為在實現(xiàn)財政分配基本職能過程中體現(xiàn)的國家主體對其他相關主體的一種制約功能。財政權力活動和財政 管理活動是財政活的最主要和最 核心的內容，財政監(jiān)督活動是公共財政活動里與財政權力活動和財政管理活動相支撐的內容，三者構成財政活動的全部，沒有任何一部分的公共財政都是不完整的公共財政。
我們本文就從這三方面的內容入手來談。財政權力活動的法治基礎是稅收法定主義，財政管理活動的法治基礎是預算法治，財政監(jiān)督活動的法治基礎是財政監(jiān)督法治。下面我們就對稅收法定主義、預算法治、財政監(jiān)督法治分別進行論述。
(一)稅收法定主義
稅收法定主義的含義稅收法定主義，又稱為稅收法律主義、稅捐法定主義、稅收法定主義原則和稅收法定原則等，其基本含義是指，征稅主體征稅必須依且僅依法律的規(guī)定;納稅主體依且僅依法律的規(guī)定納稅。 日本著名的稅法專家金子宏認為，“稅法課賦和征收必須基于法律的根據(jù)進行。換言之，沒有法律的根據(jù)，國家就不能課賦和征收稅收，國民也不得被要求繳納稅款。這個原則就是稅收法律主義?！?關于稅收法定的基本內容，不同的學者有不同的說法，綜合學者的不同觀點，可以把稅收法定主義的內容概括為三個原則，即課稅要素法定原則、課稅要素明確原則和程序合法原則。前兩個原則側重于實體方面，而后一個原則側重于程序方面，它們都是稅收法定主義不可分割的組成部分和具體體現(xiàn)。
1、課稅要素法定原則。課稅要素是稅法構成要素中的實體法要素，是確定納稅人的納稅義務的必備要件。對于課稅要素應當包括哪些內容，不同的學者有不同的看法，但通常認為應包括稅法主體、征稅客體、計稅依據(jù)、稅率、稅收優(yōu)惠等。課稅要素直接關系到征稅主體和納稅主體相關的權利和義務規(guī)定，與國家和納稅主體的利益關系重大。因此課稅要素法定具有相當重要的意義。課稅要素法定原則所要求的法是指什么，也各有說法，但我們認為這里要求的是課稅要素必須且只能由議會在法律中加以規(guī)定，即只能由狹義上的法律來規(guī)定稅收的構成要件，并依此確定主體納稅義務的有無及大小。在稅收立法方面。議會依據(jù)憲法的授權而保留著自己專屬的立法權力，除非它愿意授權其他機關立法，任何主體均不得與其分享立法權力?？梢?，與課稅要素法定原則直接聯(lián)系著的是“議會保留原則”或稱“法律保留原則”。這樣，除代議機構之外的其它機構就不能行使稅收規(guī)則的制定權，行政機關的決議、司法機關的規(guī)則、習慣、學理上法律解釋都不能成為稅收法律行為的依據(jù)。
2、課稅要素明確原則。依據(jù)稅收法定主義的要求，課稅要素及與之密切相關的征稅程序不僅要由法律作出專門規(guī)定，而且還必須盡量明確，以避免出現(xiàn)歧義。亦即有關創(chuàng)設稅收權利義務的規(guī)范在內容、宗旨、范圍方面必須確定，從而使納稅義務人可以預測其稅收負擔。這就是課稅要素明確原則。 為了做到“課稅要素明確”，我們的立法要盡量避免模糊語詞的應用。諸如“合適”、“必要”、“其它”等等不應當用來規(guī)范人們的稅收行為。這樣會給國家征稅權利的行使造成濫用的空間，也會給納稅人造成不可預期的心理負擔。在不得已需要用到模糊語詞時，我們要通過嚴格的稅法解釋原則和稅法解釋技術用稅法的最終價值是這些模糊語詞的意義具體化、明確化。
3、稅收程序法定原則。其基本含義是稅收法律關系中權利的行使和義務的履行所依照的程序要素均須經法律加以規(guī)定。雖然稅收程序法定原則要求征納雙方均須依法定程序行事，然而從約束公權力的立場出發(fā)，更為關鍵的和更為側重的是強調征收機關要依法行政因而征收機關的課征不但須滿足程序的合法性，而且不得越權或濫用裁量權對稅收事項任意處理。在稅收法定的三項基本原則里，課稅要素法定和課稅要素明確原則是一種實體上的規(guī)定，而課稅程序法定則是從程序上加以規(guī)定。僅僅有實體的規(guī)定還無法概括稅收法定的全面意思，程序還有它的獨特意義，特別是在法治昌明的現(xiàn)今社會。在稅收法定原則的內容里，稅收程序法定的規(guī)定與前面兩個實體的規(guī)定從兩個不同的方面體現(xiàn)了稅收發(fā)法定不可或缺的價值訴求。
只要我們實現(xiàn)了上面所說的三方面的制度要求，我們也就實現(xiàn)了稅收法定主義，我們也就奠定了財政權力活動的法治基礎。
(二)預算法治
國家預算是一個國家財政管理中最具有決定意義的內容，它的產生和發(fā)展內在地符合了市場經濟發(fā)展對政府管理自身和宏觀調控的要求。預算法治是國家財政管理活動的法治基礎。政府預算法治化是財政法治化的基本途徑和手段。法治性是政府預算的靈魂與實質，是政府預算賴以產生和存在的基本標志。在政府預算制度的規(guī)范與約束下，國家財政的根本權限轉移到了社會大眾手中，公民通過議會掌握了政府及政府則政行為的決定權和監(jiān)督權。我國1995年開始實施《預算法》，標志著我國政府預算管理法治化上了一個新臺階，到目前為止，我國己在政府預算制度的改革方面邁出了若干重要的步驟，如編制部門預算、建立國庫單一賬戶制度
等。詳細言之，預算法治包含如下方面的內容。
1，樹立預算的法律權威性。僅僅有相關法律但沒有得到很好的遵守和執(zhí)行，法律就等于一張無用的廢紙。法律能得到很好的遵守和執(zhí)行是法治的應有之意，幾千年前的亞里士多德就說到：法治包含兩層意思，一是有良好的法律，二是良好的法律能得到人民的遵守和執(zhí)行。預算法治的實現(xiàn)也同樣有賴與預算法律權威性的樹立，預算沒有法律權威性就無從預算法治，進而就導致公共財政法治基礎的一部分的缺失。在我國目前的政府預算的法律領域里，雖然已經有了相關的政府預算法律，但是沒有很好的得到遵守和執(zhí)行，離政府預算法治化尚有很長的路要走。在我們政府部門里，知道人大會通過的各級政府預算具有法律效力的人并不多，而愿意嚴格遵守的人就更少。而在普通大眾之間，政府預算的權威性就更小了。在政府預算的執(zhí)行過程中，隨意增加減少收支，亂批條子亂開口子的現(xiàn)象仍然存在，而普通民眾對這樣的現(xiàn)象有沒有太多的反應。這樣一來，我國政府預算的法律權威極低，政府預算法治無從談起。因此，要實現(xiàn)政府預算法治，首先就要嚴肅我國政府預算的法律權威，堅決杜絕沒有相應法律授權的財政收入和支出活動的發(fā)生。對違背政府預算的行為必須建立相關制度對之進行制裁。在美國，聯(lián)邦政府多次由于沒能通過聯(lián)邦預算而部分關門，這樣的政府預算權威在我們國家的現(xiàn)階段不現(xiàn)實也沒必要，但其中所表現(xiàn)出來的對政府預算權威的遵從是我們應當借鑒的。
2，保證預算的統(tǒng)一性、公開性。統(tǒng)一性和公開性也是法治化的應有之意。預算法治要求政府預算的統(tǒng)一性，要求預算外和制度外財力不要游離于政府預算之外，保證政府財力不要分散。應當通過財稅法律的相關制度建設，把除某些特殊需要的之外一切政府收支都納入各級政府預算之內。預算的公開性也是預算法治的要求，盡可能公開政府預算是確保政府活動受到社會公眾約束和監(jiān)督的基本條件。我國的政府預算向來缺少公開性和透明度。幾十年來我國通過報刊雜志公布的政府預算從來都只有幾個收支大類的數(shù)據(jù)，沒有明細化的數(shù)據(jù)材料。每個數(shù)據(jù)少則以十億元，多則以百億元乃至千億元計，從來沒有具體化的數(shù)表。如此龐大的數(shù)額，使得其數(shù)據(jù)所包含的意義根本無法體現(xiàn)，也就談不上政府預算的公開性了。在有些部門和地方，為了維護自身的集團利益，往往有意采用種種方法和手段隱瞞自身的財政收支狀況，從而極大地增加了我國政府預算的模糊性，極端者甚至將預算數(shù)據(jù)列為最高機密，真實數(shù)據(jù)只有少數(shù)幾個人知道。我國財政活動中這種不公開性和模糊狀態(tài)往往造成觸日驚心的嚴重浪費、腐敗。堅強政府預算公開性建設刻不容緩。要實現(xiàn)預算法治就要求我們保持預算的統(tǒng)一性和公開性，預算的統(tǒng)一性和公開性是在預算領域里的規(guī)則要求。
3，堅持預算的計劃性和程序性。預算法治要求預算的計劃性和程序性。政府預算直接體現(xiàn)著政府的政策意向，直接關系到社會經濟運作狀況的好壞，因而必須預先作出周密的計劃。我國目前的各級政府預算仍然缺乏科學性和計劃性。為此，必須將我國政府預算的編制時間大大提前，爭取在上一財政年度的年初就著手本財政年度的預算草案的編制和立法審議工作，并力爭在本財政年度開始之前通過政府預算。只有這樣，各級人大會才能有充分的時間對政府提出的預算草案進行討論、修改和審批，從而形成具有科學性的各級政府預算。強化政府預算的政治程序性也是預算法制的重要問題。預算草案的提交、審議到批準要嚴格按程序進行。預算執(zhí)行的追加追減和審計決算要有嚴格的程序規(guī)則作為約束。我國現(xiàn)有的預算制定程序性不強，預算草案的提交、審議到批準的全過程很簡單。預算執(zhí)行的追加追減和審計決算等活動，主觀人為的因素都太強，沒有遵循法定程序而亂收亂用的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，社會公眾和人代會難以通過預算程序有效地規(guī)范、約束和監(jiān)督政府及其則政活動。為此，必須嚴格遵循既定的政府預算程序，從而使政府預算真正成其為政府預算。
(三)財政監(jiān)督法治
財政監(jiān)督是有財政權的主體對國家財政收支活動所實施的檢查與監(jiān)督行為。加強財政監(jiān)督，可以使財政經濟保障職能得到更好實現(xiàn)，可以保障財政資源合理、公平地分配，可以有效調節(jié)社會經濟關系，促進經濟發(fā)展，實現(xiàn)社會公平，財政監(jiān)督可以使財政的各項職能得到更好的發(fā)揮和體現(xiàn)。財政監(jiān)督從本源上說，它是廣大社會民眾對于國家財政活動的監(jiān)督，是民意的要求。民意監(jiān)督的基本方式是法律監(jiān)督。在民主法制國家，法律是民意的集中體現(xiàn)。法律規(guī)定國家財政收支的范圍、規(guī)模、方式和程序，還要規(guī)定對國家財政活動各方面和各環(huán)節(jié)的監(jiān)督、檢查，規(guī)定對于財政活動中違法行為的法律責任和法律制裁。法律中關于后面的這些規(guī)定，便屬于財政監(jiān)督法律規(guī)范。財政監(jiān)督法律規(guī)范是財政法中不可或缺的組成部分，財政監(jiān)督法治化是公共財政法治基礎的重要的一部分。要實現(xiàn)財政監(jiān)督法治，我們需要如下方面的工作。
1，完善的財政監(jiān)督法律體系。
財政監(jiān)督法律是調整財政監(jiān)督主體在對財政主體的財政活
動進行監(jiān)督的過程中所發(fā)生的 社會關系的法律規(guī)范的總稱。完善的 財政監(jiān)督法律體系是財政監(jiān)督法治的基本前提。要做到建立完善的財政監(jiān)督法律體系，有幾方面需要我們注意。首先要實現(xiàn)財政監(jiān)督法律體系的全面性，財政監(jiān)督法律體系要覆蓋國家財政活動的各個方面和各個環(huán)節(jié)。我國當前最重要的是完善預算監(jiān)督和國有企業(yè)財務監(jiān)督等方面的立法。然后要保證法律效力淵源和法律表現(xiàn)形式的一定高的層次性。我國當前有關財政監(jiān)督的立法、效力層次和權威性不高。國家最高權力機關制定的法律不多，大量的是行政法規(guī)、部門規(guī)章或地方性法規(guī)和規(guī)章。其中有些規(guī)定互相矛盾，甚至同國家有關法律不一致。我們認為，凡是有關財政監(jiān)督的基本原則和各項基本法律制度，應當由國家最高權力機關制定為法律。國家立法機關應當制定一部綜合性的財政監(jiān)督法，同時，立法機關需要在分別制定的諸如預算法、稅法、國有資產法和國有企業(yè)法等基本法律中，進一步加強有關財政監(jiān)督規(guī)定。也可以在這些基本法律之外，再頒布各有關財政領域的專門財政監(jiān)督法律。這樣就可以提高財政監(jiān)督法律的位階和效力等級。當然，除這里所說的兩點，建立完善的財政監(jiān)督法律體系還有許多其它的 工作需要我們注意，這里只是提示性的建議。
2，財政監(jiān)督法律的良好實施。
有了完善的財政監(jiān)督法律體系并不能就實現(xiàn)財政監(jiān)督法治，還需要制定出來的財政監(jiān)督法律規(guī)范能得到很好的實施，這是經典法治論中關于法治兩個基本元素的基本要求。在我國目前階段，我們需要從如下方面保證財政監(jiān)督法律規(guī)范的良好實施。一，確立規(guī)范的財政監(jiān)督方式。財政監(jiān)督方式要逐步由側重于專項的、事后的、突擊性的監(jiān)督檢查方式，向經常性的、全過程的監(jiān)督方式轉變，立足于財政管理，著眼于財政活動的全過程，通過進行日常監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)財政管理過程中存在的問題，真正形成監(jiān)督與管理并重，日常監(jiān)督管理與專項監(jiān)督檢查相結合的財政監(jiān)督工作新方式。二，強化財政監(jiān)督手段，賦予財政機關更多的監(jiān)督權限。三，嚴格財政監(jiān)督法律責任。等等。在具體的部門法角度看，要落實《預算法》，加大對財政收入的監(jiān)督檢查力度;落實《會計法》，加大會計工作秩序的規(guī)范和整頓力度;落實《政府采購法》，加大財政支出管理力度，等等。
3，普遍化財政民主法治意識。
逐步提高全體民眾的財政民主法制意識對于實現(xiàn)財政監(jiān)督法治同樣有著重要的意義。財政民主法制意識的核心是端正對財政的本源和本質的認識，真正明確財政乃取之于民、用之于民的道理，從而為財政監(jiān)督法治的實現(xiàn)提供意識基礎。歷史上許多統(tǒng)治者在把其所擁有的權力外化于民眾權利，認為權力“當然”為其據(jù)有的同時，也把財政資源視為“當然”由他們占有。他們可以隨意巧取豪奪，并任意揮霍。這種財政意識是根本談不上財政監(jiān)督法治的。我國過去在計劃經濟體制下，有些地方或部門領導人，以其善于向中央或上級爭取到財政資金或建設項目，能批到條子，或者能夠截留本應上繳的財政資金等行為引以為榮。這些行為都是與財政民主意識相去甚遠的，是不利與財政監(jiān)督法治實現(xiàn)的。
廣大民眾的財政觀念端正、財政民主法制意識增強，這是財政和財政監(jiān)督立法及法律實施的社會基礎和根本保障。只有在財政民主意識的支配下，我們大眾的行為才會朝民主化法制化要求的方向前進，財政監(jiān)督法治才有可能實現(xiàn)。 廣大民眾的參與是法治建設的動力因素，蘇力指出：中國近代法治不可能只是一套細密的文字加一套嚴格的司法體系，而是與億萬中國人的價值觀念和心態(tài)以及行為相聯(lián)系，大眾的價值觀念對法治的意義非常重大。在這個意義上，民眾的意義，民眾的財政民主意識對財政監(jiān)督法治的意義非凡。
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