為了保障環(huán)境資源可持續(xù)使用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，我國不僅確立了環(huán)境保護(hù)的基本國策，以下是學(xué)習(xí)啦小編為你整理的地方環(huán)境保護(hù)立法問題研究，希望大家喜歡!

　　地方環(huán)境保護(hù)立法問題研究

　　中國地大物博，人口眾多，域內(nèi)各地自然條件差異明顯，自然環(huán)境和自然資源分布不均衡，各區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平存在較大的差異。為了保障環(huán)境資源可持續(xù)使用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，我國不僅確立了環(huán)境保護(hù)的基本國策，在憲法中規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容，制定了環(huán)境保護(hù)基本法和污染防治、自然資源管理與保護(hù)方面大量的單行法律法規(guī)，且各地根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)的需要還制定了很多的地方性環(huán)境法規(guī)。隨著環(huán)境問題的日趨嚴(yán)重和政府對環(huán)境管理力度的不斷加大，地方政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任空前加重。地方環(huán)境法作為地方環(huán)境管理的重要法律依據(jù)和工具在中國環(huán)境保護(hù)中居于不可或缺的地位。加之我國政府確立了依法行政的行政管理理念，客觀上為地方環(huán)境立法建設(shè)奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。地方環(huán)境立法已成為地方立法機(jī)關(guān)非常重要的工作內(nèi)容。由于受我國環(huán)境法理論研究導(dǎo)向和模式的制約[1]，關(guān)于地方環(huán)境立法諸理論問題的研究目前還處于比較欠缺和盲目的狀態(tài)，對于地方環(huán)境立法實(shí)踐問題的研究也沒有形成相對確定的系統(tǒng)和范式。特別是結(jié)合地方立法特點(diǎn)和地方自然環(huán)境特點(diǎn)，從理論上對地方環(huán)境立法進(jìn)行系統(tǒng)研究的成果少之又少。對于研究中央環(huán)境立法和地方環(huán)境立法的關(guān)系(地方環(huán)境立法的地位)及權(quán)限劃分、地方環(huán)境立法的目的、地方環(huán)境立法依據(jù)、立法原則、立法價(jià)值取向、立法規(guī)劃、立法體系、立法程序、立法監(jiān)督及其科學(xué)性等理論問題研究不夠，對于理論研究的重要性和必要性認(rèn)識不足。現(xiàn)有理論研究既不能及時為地方環(huán)境立法實(shí)踐提供可資參考的理論依據(jù)，也不能及時從理論上解決地方環(huán)境法律實(shí)踐中迫切需要解決的具體問題，更不能適應(yīng)我國地方環(huán)境法制建設(shè)的需要。而地方環(huán)境立法和法制的健康發(fā)展離不開深層次的理論探索，理論研究必須在價(jià)值層面以及理論分析上給立法實(shí)踐以指導(dǎo)，并應(yīng)在外來學(xué)說與固有傳統(tǒng)之間尋找合理的平衡點(diǎn)。出于拓展我國環(huán)境立法理論視野，構(gòu)筑地方環(huán)境法的科學(xué)體系，更好地服務(wù)于我國環(huán)境法制建設(shè)，更有力地保障和促進(jìn)我國環(huán)境保護(hù)工作，實(shí)現(xiàn)我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。本文立足我國各地自然環(huán)境差異較大，經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平各異及地方環(huán)境保護(hù)水平不一的實(shí)際，結(jié)合現(xiàn)有國家環(huán)境立法和地方環(huán)境立法的歷史和現(xiàn)狀，憑借法學(xué)和環(huán)境法現(xiàn)有基礎(chǔ)理論和可持續(xù)發(fā)展的思想，采用從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是的研究態(tài)度，運(yùn)用理論和實(shí)踐相結(jié)合的研究方法對地方環(huán)境立法的幾個問題分析研究。筆者也試圖把這個研究作為一種理論嘗試，從普遍意義上引起學(xué)界和地方立法機(jī)關(guān)對地方環(huán)境立法的重視。

　　地方環(huán)境立法的內(nèi)涵

　　地方環(huán)境立法源于普遍意義上的立法。所謂立法(Legislation)同意于法的制定(enactment of law)是指國家機(jī)關(guān)依照其職權(quán)范圍通過一定程序制定(包括修改和廢止)法律規(guī)范的活動。其既包括擁有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)的立法活動，也包括被授權(quán)的其他國家機(jī)關(guān)制定從屬于法律的規(guī)范性法律文件的活動。[2]“立法”這一詞有時也指在立法過程中所產(chǎn)生的結(jié)果，即所制定的法律本身。在這一意義上，相當(dāng)于制定法。[3]有的學(xué)者還認(rèn)為，“立法是以政權(quán)的名義，由有權(quán)的政權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)一定程序、運(yùn)用一定技術(shù)、為體現(xiàn)執(zhí)政階級的意志所進(jìn)行的制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充和廢止具有普遍性、明確性、肯定性的并以特殊的政權(quán)強(qiáng)制力為后盾的社會規(guī)范活動，立法所體現(xiàn)的意志最終決定于社會物質(zhì)生活條件。”[4]但 “一般意義上的立法，是指由特定的主體，依據(jù)一定職權(quán)和程序，運(yùn)用一定技術(shù)，制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充和廢止法的活動，其直接目的是要產(chǎn)生和變更法這種特定的社會規(guī)范。[5]多數(shù)情況下”立法“的含義為制定法律的一系列活動的總稱。當(dāng)然也可視具體語境把立法定義為法的制定活動或制定法本身。立法作為制定法的活動依據(jù)制定機(jī)關(guān)不同其效力有差異。我國環(huán)境立法依效力級別可分為中央環(huán)境立法和地方環(huán)境立法。中央環(huán)境立法是指國家權(quán)力機(jī)關(guān)和國家行政機(jī)關(guān)(國務(wù)院及各部、局)針對全國環(huán)境保護(hù)情況所進(jìn)行的立法，其在全國具有普遍約束力。地方環(huán)境立法是指地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)依據(jù)中央立法，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和環(huán)境保護(hù)需要所進(jìn)行的立法。

　　就概念而言，地方環(huán)境立法是指我國各省、市、自治區(qū)的人民代表大會及其常務(wù)委員會，省、市、自治區(qū)人民政府依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，根據(jù)本地區(qū)保護(hù)環(huán)境、合理開發(fā)、利用自然資源和自然環(huán)境、進(jìn)行生態(tài)建設(shè)、防治污染和其他公害及環(huán)境管理的需要，依照法定職權(quán)和程序制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充和廢止地方環(huán)境法的活動。(文章中簡稱地方環(huán)境立法)。地方環(huán)境立法是我國環(huán)境立法的重要組成部分，也是地方立法的重要組成部分。研究和了解地方環(huán)境立法，不僅應(yīng)將其納入我國的環(huán)境法體系，結(jié)合地方環(huán)境保護(hù)特點(diǎn)，運(yùn)用環(huán)境法學(xué)基本理論進(jìn)行廣泛深入地研究，而且還應(yīng)將其作為我國立法體系中重要的組成部分，運(yùn)用法學(xué)基本理論和立法學(xué)原理進(jìn)行分析研究，并應(yīng)當(dāng)明確地方環(huán)境立法的內(nèi)在涵義。

　　1、地方環(huán)境法具有法的基本屬性。法是國家制定或認(rèn)可的，并由國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的法律規(guī)范的總和。無論廣義的法還是狹義的法，作為行為規(guī)范其內(nèi)涵一般均具有時間性、空間性、事實(shí)性、價(jià)值性等基本屬性。地方環(huán)境法也不例外。首先，就時間性而言地方環(huán)境法是一個歷史的范疇，其是地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)國家和當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)要求制定的，反映一定時期內(nèi)該地區(qū)內(nèi)環(huán)境保護(hù)需要的地方性法規(guī)、規(guī)章。隨著當(dāng)?shù)乜萍妓教岣?、環(huán)境保護(hù)措施的完善、環(huán)境質(zhì)量好轉(zhuǎn)及公眾環(huán)境意識的提高，該法律規(guī)范就可能因失去了其應(yīng)有的價(jià)值而被修改，甚至廢止。但隨著當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量的不斷惡化，該地也可能制定更為嚴(yán)格的環(huán)境法。在我國由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距，在同一時間的不同區(qū)域就保護(hù)同一環(huán)境因素的地方立法標(biāo)準(zhǔn)可能不同。在同一地區(qū)的不同時間關(guān)于保護(hù)同一環(huán)境因素的立法標(biāo)準(zhǔn)也可能不同[8].如關(guān)于大氣污染防治、水污染防治等方面的立法中一些具體的法律規(guī)范各地方法規(guī)的規(guī)定不同。在時間上地方環(huán)境立法同時受到國家立法、地方立法水平、環(huán)境因素狀況多種因素的制約。

　　其次，空間性，也就是地域性。地方環(huán)境立法是國家在一定空間范圍環(huán)境管理意志的體現(xiàn)，其僅在該空間內(nèi)對與環(huán)境有關(guān)的環(huán)境資源開發(fā)、利用、保護(hù)和管理等行為發(fā)生效力。其所調(diào)整的社會關(guān)系也只局限于該特定空間內(nèi)的人們在環(huán)境利用中所發(fā)生的社會關(guān)系。地方立法的管轄效力通常受到一定空間的限制，依照傳統(tǒng)法理，我們也可以將之稱為地方環(huán)境法的空間效力或地域范圍。因?yàn)槲覈鞔髤^(qū)自然環(huán)境差異明顯，因此地域性也是地方環(huán)境立法最大的特點(diǎn)和標(biāo)志。再次、就法的事實(shí)性而言，所有的法在邏輯上均與事實(shí)有關(guān)，其是對事實(shí)的肯定或否定，或者是以肯定或否定的事實(shí)為基礎(chǔ)進(jìn)行的歸納。地方環(huán)境立法正是通過對地方環(huán)境保護(hù)的各個具體事實(shí)進(jìn)行肯定或否定，從而對地方在環(huán)境保護(hù)中所形成的社會關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。還有，就價(jià)值性而言，法既是對社會性事實(shí)的肯定或否定，也是對社會理想和正確發(fā)展方向的指引。其通過對事實(shí)的歸納，用法律規(guī)范確定事實(shí)關(guān)系。并對事實(shí)關(guān)系中進(jìn)步的政治價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和道德價(jià)值和社會價(jià)值給予渾然一體的共同支持和肯定[9].作為法律體系的重要組成部分，一方面環(huán)境法在時間性、空間性、事實(shí)性、價(jià)值性等各方面擁有一般法的基本特性，另一方面作為以與環(huán)境有關(guān)的社會關(guān)系為調(diào)整對象的法律，地方環(huán)境法是以基于特定地域自然環(huán)境資源開發(fā)、利用、保護(hù)、改善和管理而引起的社會關(guān)系作為調(diào)整對象，客觀上必然導(dǎo)致在立法中應(yīng)該考慮法律的地域性特征。因此地方環(huán)境立法既具有一般法的共同性，也有其自身的特點(diǎn)。特別是在地域方面的特征反映了此類法律獨(dú)有的特殊性。

　　2、 地方環(huán)境立法屬于創(chuàng)設(shè)與變更權(quán)利、義務(wù)規(guī)則的活動。作為在一定時間和空間具有普遍效力的規(guī)范和規(guī)則，廣義的法包括習(xí)慣法。判例法和制定法，狹義的法可以僅指制定法。所謂“制定法最初是指君主的敕令，現(xiàn)在指由正式組成的立法機(jī)關(guān)根據(jù)預(yù)選規(guī)定的程序所頒布的法律，以及公共普遍法律、法規(guī)，地方法律、法規(guī)。”[10]我國學(xué)界認(rèn)為制定法一般是指由國家立法機(jī)關(guān)根據(jù)法定的權(quán)限和程序制定和頒布的法律法規(guī)。狹義的制定法指全國人民代表大會及其會制定的法律和地方人民代表大會及其會制定的地方性法規(guī)。廣義的制定法既包括人民代表大會及其會制定的法律，也包括國院及各級人民政府頒布的行政法規(guī)。我們所理解和研究的環(huán)境法是廣義上的環(huán)境法。從外在形式上看，地方環(huán)境立法作為制定法的活動，是指我國各省、市、自治區(qū)及較大城市的權(quán)力機(jī)關(guān)即地方人民代表大會及其常務(wù)委員會和行政機(jī)關(guān)，即省級人民政府和較大城市的人民政府依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)環(huán)境資源狀況、生態(tài)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、污染防治及環(huán)境管理的需要，制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充和廢止環(huán)境法的活動。但從內(nèi)在本質(zhì)上講，地方環(huán)境立法是創(chuàng)設(shè)與變更權(quán)利與義務(wù)規(guī)則的活動，也是國家意志在地方具體環(huán)境保護(hù)事務(wù)中體現(xiàn)的過程[11].它是根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)的特殊需要由國家地方有權(quán)立法機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況，對國家環(huán)境法中沒有的而當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)必須的制度進(jìn)行創(chuàng)設(shè)。同于對國家立法中已有的規(guī)則根據(jù)當(dāng)?shù)乜陀^情況進(jìn)行變更和修改。以利于更好地保護(hù)環(huán)境。

　　3、地方環(huán)境立法具有從屬性。首先，地方環(huán)境立法是依據(jù)國家法律規(guī)定的權(quán)限制定法的活動，其本身具有從屬性。我國憲法第5條第2款規(guī)定，一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。第100條規(guī)定，省級地方性法規(guī)必須在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定;《立法法》第63條規(guī)定，《各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第7條均規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和較大城市的地方性法規(guī)必須在不同憲法和法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下制定[12].其次，從法律效力上看，地方環(huán)境法屬于下位法其不能與上位法相抵觸。地方環(huán)境立法必須嚴(yán)格依照我國憲法、立法法、地方組織法和環(huán)境保護(hù)基本法等相關(guān)法律的規(guī)定，并結(jié)合本地的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的實(shí)際情況進(jìn)行。再次，就立法的動義上講，地方環(huán)境立法是對國家立法的補(bǔ)充和完善。其對當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)中非常需要，但國家環(huán)境立法中尚沒有規(guī)定的事項(xiàng)進(jìn)行創(chuàng)新性的立法;或者對國家現(xiàn)有環(huán)境法中比較原則性的不易操作的法律規(guī)范，通過地方立法進(jìn)行分解和細(xì)化，使其更易理解、更具有可操作性;或者對國家已有法律規(guī)定，但不夠完善或不適應(yīng)當(dāng)?shù)乜陀^情況的，結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r通過地方立法加以完善。

　　4、地方環(huán)境立法必須納入統(tǒng)一立法機(jī)制。立法機(jī)制分為主體、權(quán)限、程序、解釋和監(jiān)督幾個構(gòu)成要素。地方環(huán)境立法是以中國現(xiàn)有立法機(jī)制為運(yùn)行軌跡，以強(qiáng)化地方環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)的立法活動。因此，在立法主體、權(quán)限、程序及法律解釋和立法監(jiān)督方面均應(yīng)嚴(yán)格依法進(jìn)行。首先，在立法主體和權(quán)限方面，關(guān)于全國性環(huán)境保護(hù)的事務(wù)由中央立法，屬于地方性環(huán)境保護(hù)事務(wù)由地方立法[13].地方環(huán)境立法的主體包括地方權(quán)力機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)。地方權(quán)力機(jī)關(guān)是指省、自治區(qū)、直轄市及較大的市[14]的人民代表大會及其常務(wù)委員會，其可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下可以制定地方性法規(guī)。[15]地方行政機(jī)關(guān)是指省、自治區(qū)、直轄市和較大市的人民政府其可以根據(jù)法律、行政法規(guī)及本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章[16].目前，我國關(guān)于中央和地方環(huán)境立法權(quán)沒有詳細(xì)的劃分，但回顧我國中央和地方立法權(quán)力關(guān)系沿革，我們清晰地看到，新中國成立后的立法權(quán)行使經(jīng)歷了從相對分散到高度集中再到適當(dāng)分權(quán)的歷程。[17]我國中央立法和地方環(huán)境立法權(quán)限的劃分也如此。其次，在立法程序方面，地方環(huán)境立法必須堅(jiān)持民主性、公正性和合法性的原則。嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行，并應(yīng)充分發(fā)揮公眾的積極性，保障公民參與地方立法的活動。在立法規(guī)劃、法案起草、審議準(zhǔn)備、法案審議、表決通過[18]、公布生效以及修改、廢止各程序環(huán)節(jié)均要注重程序的民主性、公正性和合法性。充分體現(xiàn)地方立法程序所應(yīng)有的特點(diǎn)，即規(guī)范性、主體的特定性、順序性和時間性。為了規(guī)范行政法規(guī)和規(guī)章制定程序，保證行政法規(guī)質(zhì)量，我國于2001年11月16日頒布了《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》[19]對行政法規(guī)和行政規(guī)章的立項(xiàng)、起草、審查、決定、公布、解釋等作了比較全面的規(guī)定。并于同年12月14日頒布了《法規(guī)規(guī)章備案條例》，加強(qiáng)了對法規(guī)、規(guī)章的制定工作的監(jiān)督和管理。再次，在立法監(jiān)督方面，應(yīng)增強(qiáng)對地方環(huán)境立法的監(jiān)督。地方立法監(jiān)督是指地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)依照法律賦予的權(quán)限，在創(chuàng)制地方性法規(guī)過程中，為保證地方性法規(guī)與憲法、法律和行政法規(guī)不相抵觸，保證地方性法規(guī)的客觀公正，保障地方立法工作的順利進(jìn)行而建立的制約監(jiān)督機(jī)制。立法監(jiān)督的主體是指特定主體即地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，其在監(jiān)督權(quán)限范圍內(nèi)，依據(jù)一定的程序?qū)τ袡?quán)機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)、自治條例、單行條例以及規(guī)章的活動實(shí)施監(jiān)察和督促。實(shí)踐中對地方環(huán)境立法的監(jiān)督應(yīng)注重對立法的合法性、合理性等進(jìn)行審查。其中合法性方面要對立法的立法權(quán)限、程序、內(nèi)容進(jìn)行審查。

　　地方環(huán)境保護(hù)立法緣由

　　21世紀(jì)，世界范圍內(nèi)形成了多元化的環(huán)境法律體系。國際環(huán)境法、國家環(huán)境法、地方環(huán)境法成為最為普遍的環(huán)境保護(hù)法律體系模式。如果說國際環(huán)境立法是基于人類保護(hù)環(huán)境追求可持續(xù)發(fā)展的共同愿望，國家環(huán)境立法是基于國家主權(quán)而對環(huán)境進(jìn)行全面管理和調(diào)控的意志的體現(xiàn)，那么，我們可以說，中國地方環(huán)境立法之緣起在客觀上主要基于不同地域的自然環(huán)境的較大差異和經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的不平衡，以及國家環(huán)境立法的不足。在主觀上主要基于國家對立法權(quán)的劃分和追求經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，并在平等公正的前提下保護(hù)具有地緣特征的自然環(huán)境。首先，各地自然環(huán)境較大的差異導(dǎo)致環(huán)境問題產(chǎn)生的原因和解決的方法、步驟有所不同，國家環(huán)境立法不能完全采用統(tǒng)一立法的方式對各地具體的環(huán)境保護(hù)進(jìn)行全面規(guī)范。國家制定的適用于全國范圍的環(huán)境法只能從宏觀和普遍意義上最大可能地為我國的環(huán)境保護(hù)提供最基本的法律依據(jù)。非常具體的環(huán)境保護(hù)工作需要地方結(jié)合本地的客觀環(huán)境條件進(jìn)行立法。例如，我國的大江河均有污染，但程度不同，地面徑流量差別很大，流域自然、經(jīng)濟(jì)、社會也各有特點(diǎn)，僅依靠《中華人民共和國水污染防治法》不足以解決水污染防治問題。因此，各省、市、自治區(qū)結(jié)合自己的實(shí)際情況制定地方水污染防治條例是非常必要的。諸如此類的立法在地方環(huán)境法中具有普遍意義。其次，我國各大區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展存在較大差異，突出的環(huán)境問題的表現(xiàn)形式也不盡相同。實(shí)踐證明，現(xiàn)代工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展既是環(huán)境問題產(chǎn)生的原因，也是解決環(huán)境問題的依靠。環(huán)境問題的產(chǎn)生和解決和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會發(fā)展密切相關(guān)。加之環(huán)境保護(hù)強(qiáng)調(diào)結(jié)合實(shí)際運(yùn)用科學(xué)性、技術(shù)性、綜合性較強(qiáng)的綜合措施。這些也為地方環(huán)境立法提供了廣泛的立法資源和立法空間。再次，幾十年以來，我國的環(huán)境立法雖然得到了前所未有的發(fā)展，但和我國環(huán)境問題的現(xiàn)狀及環(huán)境保護(hù)的要求相比還有一定的距離。特別是一些地區(qū)迫切需要解決的環(huán)境問題還不能排到立法的議事日程;有些環(huán)境問題在特定地區(qū)是迫切需要立法解決的問題，但其在全國并不具有普遍性;有些環(huán)境問題雖然在全國有普遍性，但在解決的方式上卻對立法的需求程度不同;有些在全國多數(shù)區(qū)域效果優(yōu)異的環(huán)境保護(hù)政策或管理制度要上升為在全國有普遍約束力的法律尚需求一定的過程[20].上述原因從主客觀兩方面為地方環(huán)境立法奠定了一定的基礎(chǔ)，并形成了地方環(huán)境立法產(chǎn)生和得以發(fā)展的原因。

　　我國地方環(huán)境立法產(chǎn)生和發(fā)展大概經(jīng)歷以下幾個階段。 第一階段，1949年至1973年。此階段我國環(huán)境立法的重點(diǎn)在于保護(hù)自然資源，防止環(huán)境破壞。地方環(huán)境立法并沒有提到議事日程上。第二階段，1979年至1989年。1979年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》的頒布，標(biāo)志著我國歷史上第一部環(huán)境保護(hù)法產(chǎn)生。在此基礎(chǔ)上我國相繼制定和頒布了污染防治和自然資源管理方面的單行法律法規(guī)，圍繞國家立法各地也開始制定地方環(huán)境立法。但此時期的地方環(huán)境立法主要是以國家的環(huán)境立法思路為指導(dǎo)，配合國家立法制定更為具體的地方環(huán)境保護(hù)法實(shí)施條例和環(huán)境管理規(guī)章。[21]第三階段1990至今。1989年我國在對1979年環(huán)境法試行修改的基礎(chǔ)上頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，并在此基礎(chǔ)上采用廢、改、立的方式建立了中國環(huán)境法體系。目前我國已形成了比較完整的環(huán)境法體系。受我國法制建設(shè)速度和環(huán)境立法發(fā)展大背景[22]的影響，我國地方環(huán)境立法發(fā)展非常迅速。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，僅1997年至2001年，我國各地共制定環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)122件，地方政府規(guī)章530件，各地環(huán)保部門會同有關(guān)部門制定重要規(guī)范性文件1000多件。目前我國地方環(huán)境立法多是以國家現(xiàn)有立法為直接依據(jù)，根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)需要開展立法。在立法質(zhì)量方面，各地環(huán)境立法更加突出地方特色，更加注重可操作性。如北京市重點(diǎn)針對機(jī)動車污染防治，黑龍江省突出居民生活環(huán)境的保護(hù)，上海加強(qiáng)對第三產(chǎn)業(yè)的環(huán)境管理，重慶強(qiáng)化三峽庫區(qū)污染防治，云南加強(qiáng)高原湖泊的污染治理，海南和廣西加快了海洋環(huán)境保護(hù)，陜西針對石油天然氣開發(fā)的環(huán)境保護(hù)，新疆、西藏突出自然生態(tài)保護(hù)，先后制定和頒布了一大批具有鮮明地方特色的地方環(huán)境法規(guī)和規(guī)章。[23]山西省太原市頒布了《二氧化硫排污交易管理辦法》，山東和陜西等省還針對環(huán)境行政人員的行政情況制定了環(huán)境保護(hù)違法行為行政處分辦法，廣東省、山東省、江蘇省浙江省、上海市等省市也針對 環(huán)境法執(zhí)行和政績考查等進(jìn)行了地方立法。這些地方性環(huán)境法不僅細(xì)化了國家環(huán)境立法的內(nèi)容，彌補(bǔ)了中央環(huán)境立法的不足，而且還適應(yīng)地方環(huán)境保護(hù)的需要，創(chuàng)造性地填補(bǔ)了中央立法的空白。

　　地方環(huán)境保護(hù)立法依據(jù)

　　我國法律體系是以憲法為根本大法，以部門法為基本支撐，以單行法為組成要素的具有內(nèi)在聯(lián)系的統(tǒng)一的整體。地方立法必須依據(jù)中央立法和不違背中央立法，才能保證立法的有效性，從而實(shí)現(xiàn)國家立法的統(tǒng) 地方環(huán)境立法首先應(yīng)當(dāng)以中央立法為依據(jù)，這是立法的前提條件。我國地域廣闊，各地的自然環(huán)境差異較大，環(huán)境問題嚴(yán)重程度和表現(xiàn)形式有所不一，環(huán)境保護(hù)的迫切性和所采用的措施也不完全相同。公眾的環(huán)境意識和環(huán)境保護(hù)的觀念有較大的差距。加之在經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平、方面我國東、西、南、北、存在較大差距。因此，要制定科學(xué)可行的地方環(huán)境法規(guī)，應(yīng)當(dāng)考慮各地環(huán)境資源保護(hù)的實(shí)際情況及經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境發(fā)展需要。

　　生態(tài)發(fā)展的需要。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展學(xué)認(rèn)為，一個地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)確定后，可以通過環(huán)境立法來制約、引導(dǎo)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。進(jìn)行環(huán)境立法與制定環(huán)保政策的目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展，保護(hù)人體健康。法律控制雖然是使經(jīng)濟(jì)得以持續(xù)發(fā)展所必不可少的手段，但它同樣會影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。一個區(qū)域?qū)Νh(huán)境質(zhì)量的控制稍加嚴(yán)格，則企業(yè)用于環(huán)保的投資便將大幅度上升。例如，對空氣的凈化程度要求愈嚴(yán)格，則愈需要增添許多精密復(fù)雜的控制凈化設(shè)備，而環(huán)保的投資的效用是長遠(yuǎn)的、社會的，它關(guān)系至區(qū)域內(nèi)動植物今后的生存和發(fā)展、居民的健康與幸福，但卻很少能直接服務(wù)于提高勞動生產(chǎn)率或增加企業(yè)的產(chǎn)出。其結(jié)果，企業(yè)用于環(huán)保設(shè)備的投資愈多，產(chǎn)品生產(chǎn)成本就愈高，有市場上的竟?fàn)幜腿?。社會希望企業(yè)加強(qiáng)對污染控制，而企業(yè)則希望盡量在這方面少花錢，把損失轉(zhuǎn)嫁給社會。使社會或是蒙受污染之害，或是這它承擔(dān)責(zé)任。如果給企業(yè)的環(huán)保負(fù)擔(dān)過重，超過了它的承受能力，則企業(yè)只能倒閉或外遷。其經(jīng)果會給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)帶來不良后果，也會影響社會的安寧[24].因此，地方環(huán)境立法必須結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)發(fā)展的需要，科學(xué)地協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)保之間的關(guān)系[25].不可脫離實(shí)際情況制定不能實(shí)現(xiàn)立法目的的地方環(huán)境法。同時，也要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際防止自內(nèi)外兩方面對地方環(huán)境的不良影響。

　　地方環(huán)境保護(hù)立法特征

　　地方環(huán)境立法是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，通過立法可以加強(qiáng)政府各部門在環(huán)境保護(hù)中的合作與協(xié)調(diào)。確立在統(tǒng)一管理、分工負(fù)責(zé)管理的管理體制下，確保各部門能夠依法積極參與環(huán)境保護(hù)的事務(wù)，各社會成員能明確自己環(huán)境保護(hù)方面的權(quán)利與義務(wù)。地方環(huán)境立法具有一般環(huán)境立法的特點(diǎn)，和國家環(huán)境立法及其他方面的立法相比其還具有以下特征：

　　(一)依法性。地方環(huán)境立法的所有內(nèi)容和程序必須符合國家法律的要求，不得和國家法律發(fā)生沖突?；谥醒牒偷胤綄α⒎ㄊ褂脵?quán)的配置和劃分，環(huán)境立法分為中央立法和地方立法[26].中央環(huán)境立法也即國家環(huán)境立法，其效力屬于上位法，地方環(huán)境立法是下位法。地方環(huán)境立法的上位法表現(xiàn)為憲法、立法法、環(huán)境保護(hù)基本法等部門法，其中環(huán)境保護(hù)方面的中央立法是地方環(huán)境立法的直接法律依據(jù)。從理論上講，我國是單一制國家，中央授予地方擁有立法權(quán)。但地方在行使立法權(quán)時仍要強(qiáng)調(diào)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)國家法制的統(tǒng)一。我國憲法第5條規(guī)定，國家維護(hù)法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。地方環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)始終保持和中央立法的高度一致……作為下位法的地方環(huán)境立法必須服從上位法，并在其指導(dǎo)下制定地方法。一方面通過地方法的實(shí)施更好地解決環(huán)境保護(hù)中的具有地方性的特殊問題，另一方面，通過地方立法填補(bǔ)國家法律、法規(guī)的立法空白，制定解決地區(qū)性特殊環(huán)境問題為目標(biāo)的立法。

　　(二)自主性。地方立法機(jī)關(guān)在維護(hù)國家法制統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮地方立法機(jī)關(guān)的主動性、積極性。地方立法機(jī)關(guān)可以在自己立法職權(quán)范圍內(nèi)按照當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)的需要和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的安排，自主決定地方環(huán)境立法的規(guī)劃、計(jì)劃、立法項(xiàng)目和具體安排[27].從立法權(quán)上給予地方立法機(jī)關(guān)一定的自主性有利于地方法律地科學(xué)制定。傳統(tǒng)的地方立法多是依據(jù)國家立法的規(guī)定，對國家立法進(jìn)行具體化、仔細(xì)化、本土化。我國各地環(huán)境保護(hù)的實(shí)際情況十分復(fù)雜。一是要依據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染和資源利用的現(xiàn)狀。因?yàn)楦鞯卦谧匀缓蜕鐣l(fā)展方面存在一定的差異，如以環(huán)境污染為例，有的地區(qū)主要表現(xiàn)為嚴(yán)重的水污染、有的表現(xiàn)為大氣污染、有的存在放射性污染，而有的地方可能在上述幾方面均有不同程度的問題，故在立法時應(yīng)結(jié)合污染防治與資源開發(fā)、利用、保護(hù)、改善及環(huán)境管理的實(shí)際情況，有針對性地立法。二是要依據(jù)所采用的環(huán)境保護(hù)措施和環(huán)境保護(hù)水平的現(xiàn)狀，結(jié)合環(huán)境保護(hù)的應(yīng)有目標(biāo)進(jìn)行立法。特別是針對地方環(huán)境問題嚴(yán)重的情形和控制需要制定具有地方特色的環(huán)境法規(guī)?？傊?，不可落后于國家立法，也不可盲目超前立法但在地方環(huán)境立法中地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮在立法中的自主性，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和環(huán)境保護(hù)的要求進(jìn)行全面地自主立法。

　　(三)超前性。超前性是相對于國家整體立法而言的。環(huán)境保護(hù)受制于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，不同的發(fā)展水平需要有相應(yīng)的制度約束和規(guī)范。地方環(huán)境立法可以在以國家立法為基本依據(jù)，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境保護(hù)的實(shí)際情況，在立法中適當(dāng)?shù)爻傲⒎?。這種超前是以國家立法為基本參照而言。地方超前立法作為一種制度在國內(nèi)外已有大量的先例。如日本環(huán)境廳在1980年草擬了《環(huán)境影響評價(jià)法案》但由于財(cái)經(jīng)、企業(yè)界的反對而未得到國會的批準(zhǔn)。但在中央的統(tǒng)一立法尚制度沒有正式出臺以前，地方早已對環(huán)境影響評價(jià)進(jìn)行立法規(guī)定和實(shí)施。如福崗縣頒布的《開發(fā)事業(yè)的環(huán)境保全對策綱要》、川崎市頒布的《環(huán)境影響評估條例》等均屬于此類。又如我國國家環(huán)境立法中尚沒有關(guān)于“排污權(quán)交易”、“水權(quán)交易”、“行政首長環(huán)境保護(hù)職責(zé)”等方面的立法，但對上述幾方面我國已有非常成功的具有超前性的地方立法范例[28].另外，筆者認(rèn)為，地方立法可以超前于國家立法的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)在中國西部作為生態(tài)保護(hù)立法的重要內(nèi)容有選擇性地進(jìn)行推廣。如關(guān)于森林資源和林地所有權(quán)的立法，關(guān)于退耕還林、退耕還草的立法，荒山荒地承包立法，自然資源開采和使用立法，城市污染防治市場化等方面應(yīng)在西部進(jìn)行制度創(chuàng)新進(jìn)行具有并超前性的立法。我國在環(huán)境保護(hù)方面各地發(fā)展所具有的不均衡性決定了地方環(huán)境立法可以采用適當(dāng)?shù)某靶浴Ｆ溆欣诩皶r將各地環(huán)境管理中

　　(四)靈活性。地方立法的靈活性是相對于國家立法的原則性而言的。中國是一個不發(fā)達(dá)但正在飛速發(fā)展的大國，國家環(huán)境立法一方面必須考慮全國整體經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和環(huán)境保護(hù)的共同需要，另一方面必須要考慮全國環(huán)境保護(hù)中所采取的技術(shù)手段的整體水平，考慮全國環(huán)境保護(hù)發(fā)展的速度。因此必然導(dǎo)致國家環(huán)境立法相對比較原則，法律制定、修改的時間也相對慢長。地方經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和環(huán)境保護(hù)水平是地方立法的客觀基礎(chǔ)，其能迅速地反映當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)的立法需要。依據(jù)地方環(huán)境保護(hù)具有差異性，多層次性，多重點(diǎn)性，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有靈活性特點(diǎn)，地方環(huán)境立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用廢、改、立的手段，靈活地把握當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會等方面發(fā)展的需要和環(huán)境保護(hù)的實(shí)際情況，及對環(huán)境法進(jìn)行補(bǔ)充和完善。通過靈活的地方立法為國家更好地進(jìn)行國家立法提供第一手的資料，也為當(dāng)?shù)靥峁└鼮檫m時的法律規(guī)范。

　　(五)地域性。一個國家的法律只能在其主權(quán)管轄的域內(nèi)產(chǎn)生法律效力，這就是法律效力的地域性特點(diǎn)。法律的域內(nèi)效力又有整體域內(nèi)效力和部分域內(nèi)效力之分。部分域內(nèi)效力是指地方權(quán)利機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)只能在制定機(jī)關(guān)管轄的區(qū)域內(nèi)具有法律效力。在現(xiàn)代社會，公害是區(qū)域性的局部的現(xiàn)象，從尊重地方自治的觀點(diǎn)出發(fā)，環(huán)境政策的選擇應(yīng)在尊重地方居民的意志的基礎(chǔ)上進(jìn)行。[29]并保證尊重特定區(qū)域內(nèi)公眾在環(huán)境保護(hù)方面的自然選擇?！独锛s宣言》的原則之22認(rèn)為，“當(dāng)?shù)厝嗣窈退麄兊纳鐣约暗胤降纳鐓^(qū)，由于他們的知識和傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)，在環(huán)境管理和開發(fā)中具有極其重要的作用。國家應(yīng)該承認(rèn)，并及時支持他們的身份、文化和利益，使他們能有效地參加到可持續(xù)發(fā)展的工作之中。”[30]《21世紀(jì)議程》第26章建議各國政府在環(huán)境保護(hù)中“采用或加強(qiáng)能保護(hù)當(dāng)?shù)刂橇臀幕a(chǎn)權(quán)的適宜政策和合法的手段，以及合乎習(xí)慣的和行政管理的體制和實(shí)踐的權(quán)利”。“各國政府同受影響的當(dāng)?shù)厝嗣窈献?，?yīng)將當(dāng)?shù)厝嗣窦捌渖鐓^(qū)的權(quán)利與義務(wù)，列入每個國家的法律之中，并須適合國家的具體情況。”我國是上述公約的成員國，地方環(huán)境立法充分考慮了該地區(qū)公眾在環(huán)境保護(hù)方面的需要。同時，我國特殊的自然地域分布和不同程度的環(huán)境問題及環(huán)境保護(hù)水平也必然要求立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以地域自然、經(jīng)濟(jì)、文化、社會發(fā)展現(xiàn)有水平為背景，客觀地制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的地方法規(guī)和規(guī)章。并在健全法律制度的同時努力提高公民的環(huán)境法律意識。因?yàn)?，從理論上講，一個國家或地區(qū)公民的權(quán)利意識在客觀上受到來自于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治發(fā)展水平、文化發(fā)展水平等方面的影響。公民的權(quán)利意識作為特定社會主體對自我利益的認(rèn)知、主張和要求，其雖具有一定的獨(dú)立性，但仍主要受制于客觀社會存在。雖然環(huán)境權(quán)益及其法律保護(hù)在國際社會已有較快的發(fā)展，我國環(huán)境法中也不同程度地規(guī)定了有關(guān)內(nèi)容，但由于我國目前尚處在社會主義初級階段，與之相適應(yīng)的公民的權(quán)利發(fā)展水平也處于初級階段。特別是經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū)、大量的貧窮人口和落后的教育水平和相對封閉的生存環(huán)境，客觀上導(dǎo)致公民的環(huán)境權(quán)利意識僅處于初步形成的階段。因此，地方環(huán)境立法應(yīng)充分考慮這一現(xiàn)實(shí)。在地方環(huán)境立法中應(yīng)具體地規(guī)定公民在不同環(huán)境要素和自然資源利用和保護(hù)中的具體權(quán)利和義務(wù)，增強(qiáng)地方法規(guī)的地域性特色。我國地方環(huán)境立法還應(yīng)當(dāng)考慮和吸收地方的各種文化特點(diǎn)和優(yōu)良生態(tài)習(xí)俗，比如有利于環(huán)境保護(hù)的鄉(xiāng)規(guī)民約等。

　　(六)可操作性。增強(qiáng)國家法律的可操作性，使國家的法律規(guī)范具體化是地方立法的任務(wù)之一。作為對國家在環(huán)境保護(hù)方面法律的補(bǔ)充和具體化的地方環(huán)境法，是為了將國家的環(huán)境法結(jié)合本地的自然環(huán)境情況和經(jīng)濟(jì)、社會條件具體化。因此在法律制定過程中應(yīng)當(dāng)充分考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，最大可能地使國家法律中的規(guī)范具體化。特別是對于在環(huán)境保護(hù)中個人、集體及其他主體的權(quán)利、義務(wù)必須寫進(jìn)法規(guī)并以法律規(guī)范的方式加以具體化。目前，我國國家的環(huán)境法通常有很多地方不是十分具體，操作性比較差，一方面導(dǎo)致法律對社會的影響和感召力比較差，另一方面影響了法律的正常遵守和執(zhí)行。地方環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)明確自己的歷史使命，增強(qiáng)操作性方面的立法力度，突出可操作性。