探究云南政策性農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系中的治理機制問題

　　一、問題的提出。

　　自 2004 年開始，連續(xù) 7 年中央一號文件都明確提出要建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度?？偟膩砜矗獙崿F(xiàn)中央一號文件提出的宏偉藍圖，就需要實施一系列的戰(zhàn)略舉措，其中最重要的有兩條： 一是填補制度缺失，使養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)都覆蓋在農(nóng)業(yè)保障體系之內(nèi)，實現(xiàn)應(yīng)保盡保; 二是提高政策性農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系的制度執(zhí)行能力，使建立的農(nóng)業(yè)保險制度得到有效貫徹和實施。從對云南政策性農(nóng)業(yè)保險實踐的調(diào)查來看，云南政策性農(nóng)業(yè)保險還存在產(chǎn)品單一，部分險種保險責(zé)任不太符合地方實際需要，云南省政府對部分農(nóng)業(yè)保險險種的運行不太滿意，對保險公司農(nóng)險虧損金額持懷疑態(tài)度; 而主要承擔(dān)政策農(nóng)業(yè)保險任務(wù)的中國人保財險公司的云南分公司從事農(nóng)業(yè)保險的基層職員也覺得政策性農(nóng)業(yè)保險又苦又累，對農(nóng)險業(yè)務(wù)也有頗有“微詞”。農(nóng)民也對部分農(nóng)業(yè)保險險種不盡滿意，不積極參加農(nóng)業(yè)保險，如 2010 年云南省的奶牛保險覆蓋率只有7. 8% 左右; 政策性農(nóng)業(yè)保險出現(xiàn)部門聯(lián)動機制不暢，職責(zé)不太清晰，2010 年 8 月未能及時打上能繁母豬耳標(biāo)等問題。截至 2011 年 3 月份，云南農(nóng)業(yè)保險保費規(guī)模不到 1，000 萬，遠低于 2009 年和 2010 年水平。這些問題都反映了云南農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系不暢，制度運行效率不高。為什么云南服務(wù)體系不暢，制度效率不高呢? 筆者認為，“治理機制”是政策性農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系的核心問題，云南政策性農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系中的治理機制不暢是導(dǎo)致這些問題的主要原因之一。

　　二、農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系治理機制的概念及理論基礎(chǔ)。

　　( 一) 基本概念。

　　什么是政策性農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系治理機制? 首先要回答： 什么是“治理”? 在關(guān)于治理的各種概念中，全球治理委員會的定義具有代表性和權(quán)威性。該委員會在 1995 年發(fā)表的《我們的全球伙伴關(guān)系》的報告，該報告對“治理”進行了如下界定： “治理是各種公共的或私人的機構(gòu)治理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使互相沖突的或不同利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程”。有學(xué)者進一步可以認為： 治理實質(zhì)上是一種產(chǎn)權(quán)關(guān)系合同( 費方域，2009) 。筆者認為，政策性農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系中的“治理”概念可以理解為： 政策性農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系中的“治理”是各種公共的或私人的機構(gòu)( 如中介機構(gòu)) 等利益攸關(guān)方一起治理政策性農(nóng)業(yè)保險事務(wù)的諸多方式的產(chǎn)權(quán)關(guān)系總和。它是使互相沖突的或不同利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。它既包括擁有強制服從權(quán)力的正式機構(gòu)和政府，也包括人們和機構(gòu)為了自己的利益而同意或接受的非正式的制度安排。我國政策性農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系的治理主要來自于一系列的政府行政機構(gòu)及其之間的相互關(guān)系，同時也包各級政府與承擔(dān)政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的保險公司( 如中國人保財險公司) 或非政府組織之間的關(guān)系，具體見圖 1。農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系中的治理機制的實質(zhì)上是治理客體在制度約束條件下，向管理者所預(yù)定的目標(biāo)運動的動力機制。從制度經(jīng)濟學(xué)論文" target="_blank">經(jīng)濟學(xué)視角看，治理機制就是為達到制度穩(wěn)定狀態(tài)的“納什均衡解”，而設(shè)計和實施的激勵機制( 青木昌元、錢穎一，1995) 。

　　( 二) 政策性農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系治理機制中的政府與市場關(guān)系。

　　西方經(jīng)濟學(xué)家和管理學(xué)家在社會資源配置中既看到了市場失靈，又看到了政府失靈，便提出了治理概念，主張用“治理”替代統(tǒng)治。市場失靈是指運用市場手段，無法達到經(jīng)濟學(xué)中的帕累托最優(yōu)，同樣僅僅依靠國家的計劃和行政命令等手段，也無法達到資源配置最優(yōu)化，最終不能促進和保障公民的政治利益和經(jīng)濟利益。正是鑒于國家的不足和市場的失效，愈來愈多的人熱衷于治理機制對付市場和政府雙重失靈的問題。農(nóng)業(yè)保險屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，存在外部性，由于市場微觀主體的有限理性和機會主義傾向，采取占優(yōu)均衡策略，會造成“市場失靈”，市場機制難以起到有效配置資源的作用，需要政府科層采取集體行動，以克服人理性與社會福利最大化之間的矛盾，即由政府提供農(nóng)業(yè)保險，可以有效克服市場供給不足失靈，走出集體行動邏輯陷阱。但如果完全由政府提供政策性農(nóng)業(yè)保險的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，則又由于存在信息不足、缺乏競爭和降低政策性農(nóng)業(yè)保險成本的激勵，會導(dǎo)致政府失靈。面對農(nóng)業(yè)保險的市場失靈和政府失靈，需要通過合理和高效的政策性農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系治理機制，既要發(fā)揮政府這只“看得見的手”對政策性農(nóng)業(yè)保險進行資源配置的積極作用，同時也要通過市場這只“看不見的手”，促進保險公司對政策性農(nóng)業(yè)保險的積極性，發(fā)揮市場配置資源的作用，以減少市場和政府的雙失靈，提高政策性農(nóng)業(yè)保險資源配置效率，降低政策性農(nóng)業(yè)保險的交易成本。正如沃頓商學(xué)院的 Kunreather 和 Linnerooth( 2000) 提出的那樣，無論是私營保險市場，還是政府都不是農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理的唯一主體，這種觀點相信，政府與市場的密切合作才是解決問題的唯一途徑。

　　( 三) 政策性農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系治理機制中的各級政府關(guān)系。

　　政策性農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系治理機制不僅體現(xiàn)在政府與市場的關(guān)系上，而且也體現(xiàn)在中央政府與地方政府之間的關(guān)系上，特別是財政關(guān)系。美國當(dāng)代著名的財政學(xué)家馬斯格雷夫提出關(guān)于政府職能三個發(fā)分支的劃分，提供了一個現(xiàn)已被廣泛采用的關(guān)于政府職能的分析框架( Richard A. Musgrave，1959) 。這一分析框架也是分析地方政府經(jīng)濟作用的邏輯起點。一般認為，穩(wěn)定和分配職責(zé)應(yīng)分配給中央政府，而地方政府則在配置職責(zé)中起主要作用( 王雍君，2007) ，即中央政府和地方政府在穩(wěn)定、配置和分配職能中的相對作用是不同的： 中央政府在穩(wěn)定和分配及在分配職能中發(fā)揮主導(dǎo)作用。相對而言，配置職能則是適合地方政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的領(lǐng)域。從公共財政的角度看，這種差異反映了對方財政職能與中央財政職能的差異。確切地說，中央政府的職能重心在于穩(wěn)定和分配及再分配，地方財政職能的重心在于資源配置，而配置職能的中心議題是如何提供有效率的公共服務(wù)。地方政府比中央政府更具備有利條件提供當(dāng)?shù)鼐用袼玫墓伯a(chǎn)品，特別是對于我們這樣一個經(jīng)濟發(fā)展水平多層次化、多民族、地理復(fù)雜、文化傳統(tǒng)多樣化的發(fā)展中國家。由于信息不對稱，中央政府更容易傾向于向各個轄區(qū)提供水平、標(biāo)準(zhǔn)、類型大致相同的公共產(chǎn)品，這樣就不可能顧及到各個地方的不同需要，缺乏效率。在我國政策性農(nóng)業(yè)保險的實踐中，中央政府承擔(dān)了政策性農(nóng)業(yè)保險主要財政責(zé)任，但地方政府總是以某種方式承擔(dān)政策性農(nóng)業(yè)保險的部分財政責(zé)任，并承擔(dān)了協(xié)助實施政策性農(nóng)業(yè)保險的服務(wù)經(jīng)辦職能。如中央財政對能繁母豬保險補貼50%，地方財政補貼30%，省政府根據(jù)各地區(qū)財力不同而確定省級財政和市縣財政分擔(dān)比例，個人承擔(dān)保費的20%; 奶牛保險中央財政出30%，地方三級財政出 30%，個人承擔(dān) 40%; 具體見表 1 和表 2。

　　同時地方政府農(nóng)業(yè)職能部門( 農(nóng)業(yè)部門的畜牧站、農(nóng)科站等) 負責(zé)打能繁母豬耳標(biāo)、協(xié)助保險公司收取保費、核保核賠、監(jiān)督能繁母豬死亡后的無害化處理( 只有個別縣有無害化處理過程，如云南江川縣) 等?？梢?，中央和地方政府在政策性農(nóng)業(yè)保險公共服務(wù)中處于“互相交織”職責(zé)重疊的狀態(tài)。合理科學(xué)地劃分地方政府與中央政府的政策性農(nóng)業(yè)保險權(quán)責(zé)關(guān)系，特別是政策性農(nóng)業(yè)保險資源配置中的責(zé)任是創(chuàng)新政策性農(nóng)業(yè)保險管理體制的重要環(huán)節(jié)、是降低政策性農(nóng)業(yè)保險的制度成本和提升制度效率的基礎(chǔ)、也是政策性農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

　　( 三) 政策性農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系治理機制需要各利益攸關(guān)方的合作。

　　目前云南政策性農(nóng)業(yè)保險主要實行“委托保險公司市場化運作”的模式。姑且不論由于政策性農(nóng)業(yè)保險的“準(zhǔn)公共品”性導(dǎo)致“市場失靈”的問題，而且“委托—代理”也不能解決農(nóng)業(yè)保險運營中的權(quán)責(zé)對等、信息和激勵問題，做到一勞永逸。這也是云南政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營中省農(nóng)業(yè)廳與保險公司都對對方有頗有微詞，致使服務(wù)體系的制度執(zhí)行力不高的主要原因。農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系治理機制如何解決“合理的權(quán)責(zé)對等配置、信息運行的低成本和激勵相容”這三個問題呢?

　　阿爾欽( Armen Alchian) 和德姆賽茨( Harold Dem-setz) 曾說過一句很到位的話： “任何一個團隊中每個成員都希望團隊中沒有人卸責(zé)( 或言偷懶) ，包括他們自己”( 1972，790) ，但為什么在任何團隊中，偷懶或卸責(zé)卻成了治理者甚至每個成員最頭痛的問題? 蓋瑞·J.

　　米勒教授( Miller) 發(fā)現(xiàn)，這原來起源于團隊中的個人對自我利益的追求與群體效率之間存在著某種張力。這種張力所體現(xiàn)的個人理性與社會理性的沖突和“兩難困境”或“囚徒困境”，就構(gòu)成了治理機制問題的核心，也實際上成了作為一種科層組織( hierarchy) ( 如農(nóng)業(yè)保險協(xié)調(diào)委員會) 存在之理由： 解決“囚徒困境”。然而，用科層組織監(jiān)督和激勵制度的辦法來解決治理機制中卸責(zé)和低效率的兩難困境，并不簡單。單憑基于個人利益最大化的推理而建立起來的激勵制度，尤其是單根據(jù)信息經(jīng)濟學(xué)抽象原理所建構(gòu)的理論激勵模型，可能解決不了多少治理機制運作的實際問題。正如米勒( Miller) 教授所言，能夠完全將下屬協(xié)調(diào)到與組織的利潤極大化目標(biāo)相一致，這樣的“理想”激勵制度在現(xiàn)實中可能會有，也可能沒有?？茖咏M織內(nèi)部的權(quán)力分散或分權(quán)能否解決問題? 也不一定。也正如 Mill-er 教授所說，“如果我們在科層中想要任何程度的分權(quán)，我們既不能保證穩(wěn)定的選擇是有效率的，也不能保證有效率的選擇是穩(wěn)定的”。于是，任何科層組織常常處在集體選擇中“Sen 吊詭”( Sen Paradox) 之中。由于社會選擇中的“Sen 吊詭”的普遍存在，加上信息不對稱和市場與科層參與者的策略性的信息歪曲，治理機制中的“囚徒困境”就自然會大量存在。實踐證明，授權(quán)不明或授權(quán)過度必然造成治理機制的碎片化和分散化。米勒( Miller) 教授還認為，一個較有效率治理機制，最需要的可能不是“斗爭”，而是合作。合作，才是跳出治理機制中囚徒困境的唯一出路。有合作文化的治理機制或團隊，才往往是最有效率的。蓋瑞·J. 米勒教授提供了一個啟示： 農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系治理機制只有各方通過“利益共享”達到“利益均衡”，實現(xiàn)各利益攸關(guān)方“合作”才能解決權(quán)“責(zé)對等配置、信息運行的低成本和激勵相容性”這三個問題。農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系治理機制設(shè)計中，不僅需要各利益攸關(guān)方的大局意識，更需要達成各方利益均衡、社會道德和社會責(zé)任約束、各行政領(lǐng)導(dǎo)能力以及科層權(quán)威的可信約束，才能達到更好的合作，使得服務(wù)體系的制度執(zhí)行力更加高效。

　　三、云南政策性農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系治理機制存在的主要問題。

　　目前云南省正在大力推進農(nóng)業(yè)保險試點工作，個別農(nóng)業(yè)保險險種，如能繁母豬保險取得很大成績。

　　2010 年云南省能繁母豬投保 3，477，123 頭，占能繁母豬存欄頭數(shù)的 76. 6%。各級財政到位情況較好，其中中央 財 政 到 位 11，745. 09 萬 元，省 級 財 政 到 位4? 046. 19 萬元，州市財政到位 1，511. 46 萬元，縣級財政到位 1，511. 46 萬元，投保金額 20，862. 738 萬元，賠付8? 172. 1 萬元，出現(xiàn)農(nóng)民踴躍參加能繁母豬保險的良性局面。

　　但由于云南政策性農(nóng)業(yè)保險起步較晚，市場還不完善，同時受經(jīng)營模式、多樣性氣候、復(fù)雜的地理環(huán)境和民情等因素的制約，云南農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系治理機制中還存在一些突出和亟待解決的問題。

　　( 一) 農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系中各部門聯(lián)動機制不暢，職責(zé)不太清晰。

　　目前，在云南政策性農(nóng)業(yè)保險在快速發(fā)展中，還存在部門聯(lián)動機制不暢，職責(zé)不太清晰的問題。截至2010 年 9 月，由于一些部門職責(zé)不太清晰，聯(lián)動機制不暢等原因，未能給能繁母豬打上專用耳標(biāo)，致使保險責(zé)任到期的能繁母豬為能及時續(xù)保。如果能繁母豬未使用專用耳標(biāo)，很難做到承保標(biāo)的與理賠標(biāo)的一一對應(yīng)，這是云南省當(dāng)前能繁母豬道德風(fēng)險管控中最薄弱的環(huán)節(jié)。另外，能繁母豬承保方式粗放，承保質(zhì)量不高，將一些不符合承保條件的標(biāo)的納入承保范圍; 能繁母豬死亡原因鑒定專業(yè)性強，當(dāng)?shù)匦竽琳救藛T把關(guān)不嚴，大量存在“見死即賠”現(xiàn)象; 另外，能繁母豬保險條款規(guī)定，當(dāng)參保母豬死亡時，賠付 1，000 元。當(dāng)豬仔價格下降和母豬相對價格低于 1，000 元時，農(nóng)民不會積極主動地為病豬醫(yī)治，導(dǎo)致大量德道德風(fēng)險。

　　( 二) 農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式不盡合理，無法使各方達到利益均衡。

　　目前我省農(nóng)業(yè)保險采取的模式是政府通過財政補貼，委托中國人民財產(chǎn)保險公司云南分公司商業(yè)化經(jīng)營，自負盈虧的模式。這種模式存在內(nèi)在缺陷，商業(yè)化經(jīng)營與市場失靈的內(nèi)在矛盾，是我省農(nóng)業(yè)保險發(fā)展滯后，農(nóng)業(yè)保險總體覆蓋面較低的一個基本原因。目前除了能繁母豬保險在全省各地州均有開展，覆蓋率較高外，其他險種覆蓋面都比較低。從數(shù)量指標(biāo)來看，云南省區(qū)牲畜存欄數(shù)為 5? 511 萬頭，2009 年參加中央政策性保險的能繁母豬和奶牛數(shù)量為 344 萬頭，僅占全省牲畜存欄數(shù)的6. 2%，還有93. 8%的存欄牲畜因無相應(yīng)險種而無法投保。目前，云南已保奶牛大概有 10 萬頭，但是自愿投保的只有 1 萬頭左右。奶牛保險的保額是 6，000 元，保費比例也是 6%，但是農(nóng)戶自擔(dān)比例為 40%，也就是 144 元，中央和地方各承擔(dān) 30%，也就是 108 元。雖然云南省制定地方各級財政出資情況，但農(nóng)民在與能繁母豬保險比較下( 農(nóng)民自擔(dān)繁母豬保費，每頭 12 元) ，奶牛的保險讓農(nóng)戶覺得政策補償不夠，自擔(dān)保費太高導(dǎo)致自愿投保率較低。

　　甘蔗保險則主要在三個州市開展試點; 而水稻、玉米、油菜和藏區(qū)青稞等種植險業(yè)務(wù)尚未開展。甘蔗種植面積為457 萬畝，投保農(nóng)業(yè)險的有99 萬畝，投保率僅為 22%; 橡膠種植面積為 670 萬畝，投保面積為 0. 38萬畝，投保率僅為 0. 06%; 林地面積 3. 64 億畝，已投保商業(yè)性林業(yè)險的有 153. 6 萬畝，投保率僅為 4. 2%。具體見表 7。

　　( 三) 保險公司查勘定損壓力大，防疫人員存在職業(yè)道德風(fēng)險。

　　云南省區(qū)的養(yǎng)豬業(yè) 70% 是分散養(yǎng)殖，許多農(nóng)戶家里只養(yǎng) 1 -2 頭能繁母豬，規(guī)模養(yǎng)殖僅占 20% - 30%，加之云南省區(qū)多山、地形相對復(fù)雜的特點，出險地點較為分散，特別是在每年 7 - 8 月份豬死亡高峰期，如果每起能繁母豬的報案都需要查勘定損工作人員親臨現(xiàn)場處理，依靠人保財險現(xiàn)有的網(wǎng)點和工作人員數(shù)量，無疑是很難做到的。因此，在某些偏遠地區(qū)，保險公司只能委托防疫工作人員進行查勘定損，而防疫人員由于收入較低，容易受利益趨動，同農(nóng)戶合謀，將埋下的豬挖起再賣，同時獲得保險賠償金額，增加了職業(yè)道德風(fēng)險。比如中國人保云南江川支公司共有工作人員 11人，安排在農(nóng)業(yè)險中有 2 人，并在營業(yè)柜臺中設(shè)了一個專柜，開展能繁母豬保險。查勘定損部門有查勘車 5輛，其中作為能繁母豬專用車有 2 輛，而且需要不時的從另外 3 輛中調(diào)用到能繁母豬的查勘中。江川支公司平均每天接到能繁母豬死亡報案 15 起左右，平均對每起案件的處理時間大約為 1. 5 個小時。也就是說，查勘定損每天需要 22. 5 小時，每人每天花在能繁母豬查勘定損時間是 11. 25 小時，可見工作量非常大。

　　( 四) 死亡牲畜的無害化處理不僅僅是保險公司的責(zé)任。

　　目前，云南能繁母豬的無害化處理主要是在豬死后挖坑焚燒或填充生石灰。填埋坑的挖坑要求是 1. 5米深，長寬的要求是豬能完全沒入坑中，然后倒上汽油點火焚燒或割開豬肚皮填充生石灰。這不僅能有效減少瘟疫大面積的傳播，同時也可以減少死豬流入市場，保障居民的食品安全。目前，云南省區(qū)只有個別縣市能基本做到這點，很多地區(qū)特別是地處偏僻的農(nóng)村地區(qū)則無法做到無害化處理。如果從理賠后的病死母豬肉在市場上買賣會嚴重威脅到人民群眾的身體健康的角度分析，這屬于政府的市場監(jiān)管職能。因為政府的監(jiān)管職能是要將涉及人民群眾身體健康和生命安全的食品、藥品等產(chǎn)品的安全質(zhì)量作為監(jiān)管重點。因此，能繁母豬的無害處理是保險公司和政府共同責(zé)任，而不僅僅是保險公司的職責(zé)。

　　( 五) 浮動費率和浮動保險金的調(diào)整機制不健全。

　　在中國人保財險公司的能繁母豬養(yǎng)殖保險條款中規(guī)定了能繁母豬浮動費率和浮動保險金調(diào)整機制，以控制道德風(fēng)險，但可操作空間有限，運行有困難。在《中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司能繁母豬養(yǎng)殖保險條款》第七條規(guī)定，“保險母豬的每頭保險金額為 1，000元，并且不超過其市場價格的 7 成”。第二十四條規(guī)定，“發(fā)生保險事故時，若保險母豬每頭保險金額低于或等于出險時的實際價值，則以每頭保險金額為賠償計算標(biāo)準(zhǔn); 若保險母豬每頭保險金額高于出險時的實際價值，則以出險時的實際價值為賠償計算標(biāo)準(zhǔn)”。第十五條規(guī)定，“被保險人應(yīng)當(dāng)遵守國家及地方有關(guān)部門生豬飼養(yǎng)治理的規(guī)定，搞好飼養(yǎng)治理，建立、健全和執(zhí)行防疫、治療的各項規(guī)章制度，接受畜牧獸醫(yī)部門和保險人的防疫防災(zāi)檢查及合理建議，切實做好防疫、治療及安全防災(zāi)工作，維護保險母豬的安全。”“投保人、被保險人未按照約定履行其對保險母豬安全應(yīng)盡責(zé)任的，保險人有權(quán)要求增加保險費或解除保險合同。”

　　在云南能繁母豬保險實踐中，特別是 2009 年底和2010 年初，云南能繁母豬市場價值低于 1，000 元，但從穩(wěn)定農(nóng)村社會和保護農(nóng)民利益出發(fā)，相關(guān)政府部門和中國人保財險云南分公司還是按照每頭能繁母豬賠償金額依然 1，000 元，這導(dǎo)致大量養(yǎng)殖戶( 主要是規(guī)模養(yǎng)殖戶) 對生病的能繁母豬采取不治病的道德風(fēng)險，導(dǎo)致大量能繁母豬死亡。如果按照第十五條規(guī)定，保險公司有權(quán)要求增加保險費或解除保險合同，但由于存在信息不對稱，保險公司只能“見死即賠”。另外，進口種豬市場價格遠遠高于當(dāng)?shù)胤N豬，但保險金標(biāo)準(zhǔn)卻和當(dāng)?shù)胤N豬一樣。如云南省江川縣的“斯洛克種豬”大約價值10，000 元，但由于浮動費率調(diào)整運行機制不能健全，保費也是 60 元/頭，保險金也和當(dāng)?shù)啬芊蹦肛i一樣，只有 1，000 元。

　　五、健全和完善政策性農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系治理機制的對策建議。

　　總的看來，政策性農(nóng)業(yè)保險要更好發(fā)揮減災(zāi)防災(zāi)，保障糧食安全、促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和保護農(nóng)民利益，需要建立健全有中國特色的農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系治理機制，不斷完善政策性農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系，夯實制度基礎(chǔ)，提高服務(wù)體系的制度執(zhí)行能力，使建立的農(nóng)業(yè)保險制度得到有效貫徹和實施。建立健全有中國特色的云南農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系治理機制要著力做好以下幾個方面：

　　第一，清晰和優(yōu)化地方政府與保險公司的農(nóng)業(yè)保險責(zé)任和義務(wù)，不斷完善聯(lián)動機制，提高農(nóng)業(yè)保險制度運行效率。目前，云南省農(nóng)業(yè)廳打算依托下屬農(nóng)業(yè)農(nóng)資公司計劃成立農(nóng)業(yè)保險中介公司，承接中國人保財險云南分公司的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦服務(wù)業(yè)務(wù)，如代替保險公司收取保費、打耳標(biāo)、宣傳等業(yè)務(wù)。這是一個有益的探索和嘗試，有利于清晰地方政府與保險公司的農(nóng)業(yè)保險責(zé)任，提高制度執(zhí)行力。促進政策性農(nóng)業(yè)保險制度高效運行和健康發(fā)展。

　　第二，建立云南農(nóng)業(yè)保險工作協(xié)調(diào)委員會，促進部門聯(lián)動。農(nóng)業(yè)保險工作協(xié)調(diào)委員會是農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系的組織機構(gòu)，為了提高服務(wù)體系的制度執(zhí)行力，建議由相關(guān)職能部門，如省農(nóng)業(yè)廳、財政廳、保監(jiān)局、氣象局和保險公司等各有關(guān)部門組成政策性農(nóng)業(yè)保險工作協(xié)調(diào)小組，由分管農(nóng)業(yè)的省級領(lǐng)導(dǎo)任組長。下設(shè)協(xié)調(diào)小組辦公室，負責(zé)組織開展農(nóng)業(yè)保險調(diào)查研究、編制規(guī)劃、確定險種和費率、提出年度預(yù)算、進行再保險安排、組織政策宣傳、統(tǒng)計分析等工作。同時，整合農(nóng)業(yè)技術(shù)部門、農(nóng)業(yè)病蟲害監(jiān)控防疫機構(gòu)、氣象預(yù)測監(jiān)控機構(gòu)、地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)控機構(gòu)等部門資源，通過天氣預(yù)報、災(zāi)害預(yù)測、產(chǎn)量估算和收入估算等手段給予農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體全面的技術(shù)支持，形成信息共享機制。各區(qū)縣也相應(yīng)設(shè)立協(xié)調(diào)治理機構(gòu)，以保證上下聯(lián)動，充分發(fā)揮各級政府的主導(dǎo)作用，通過立法和職責(zé)劃分，規(guī)范各個部門的責(zé)任，各司其職，在工作中相互配合、相互協(xié)作，完善部門聯(lián)動機制，真正建立起農(nóng)業(yè)保險“預(yù)防—補償—恢復(fù)—發(fā)展”功能的治理，共同推進農(nóng)業(yè)保險又好又快發(fā)展。

　　第三，在農(nóng)業(yè)保險工作協(xié)調(diào)委員會下，建立起農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的的市場價格評估機制，每季度評估一次，動態(tài)調(diào)整保險金和保費。比如當(dāng)能繁母豬保險金高于市場價格時，應(yīng)適當(dāng)調(diào)低保險金( 為市場價格的 7 成) ，能有效降低養(yǎng)殖戶不愛惜母豬的道德風(fēng)險; 當(dāng)能繁母豬保險金低于市場價格時，按比例調(diào)高保險金標(biāo)準(zhǔn)，保護養(yǎng)殖戶的利益，促進他們投保的積極性。進口種豬的保險金也應(yīng)為市場價格的 7 成。但保險金調(diào)整( 下調(diào)) 是否會引起農(nóng)民反對? 地方政府是否會反對調(diào)整? 這些問題都需要進一步考量，還需要進一步加強農(nóng)業(yè)保險政策宣傳。

　　第四，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立“農(nóng)險站”，推動鄉(xiāng)村一級的農(nóng)業(yè)保險宣傳機制，多渠道宣傳農(nóng)業(yè)保險政策。( 1) 由承擔(dān)農(nóng)險的保險公司、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局等機構(gòu)聯(lián)合在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立“農(nóng)險站”，負責(zé)農(nóng)險工作; ( 2) 農(nóng)險站利用鄉(xiāng)村政府通過制度宣傳欄、宣傳橫幅、現(xiàn)場發(fā)放宣傳單，流動播放電視字幕和向全縣農(nóng)戶發(fā)送手機短信等方式，增加農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的了解; ( 3) 通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立農(nóng)業(yè)保險咨詢臺及時解答農(nóng)戶的疑惑，提升農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的認知程度。進一步激發(fā)農(nóng)戶在統(tǒng)一購買農(nóng)業(yè)保險這一環(huán)節(jié)的積極主動性，更好地普及農(nóng)業(yè)保險，擴大農(nóng)業(yè)保險的覆蓋范圍; ( 4) 通過農(nóng)業(yè)政策性保險制度建設(shè)促進農(nóng)民組織化程度的提高，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，鼓勵各區(qū)縣組織分散農(nóng)戶以村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位整體參保; 第五，依托產(chǎn)業(yè)合作組織和龍頭企業(yè)開展業(yè)務(wù)。

　　鼓勵由農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)帶領(lǐng)基地農(nóng)戶集中參保; 鼓勵由農(nóng)民專業(yè)合作組織和農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會組織社員( 會員)集中參保。這種承保方式有利于提高投保率，降低展業(yè)成本; 有利于投保人相互監(jiān)督，減低逆選擇和道德風(fēng)險; 也有利于密切保險公司與龍頭企業(yè)聯(lián)系，開展全方位的深入合作。第六，要明確死亡牲畜處理的規(guī)范治理，清晰農(nóng)業(yè)保險公司、防疫部門和防疫人員的職責(zé)，有效減少死亡牲畜對環(huán)境的污染，同時防止其流入市場，降低環(huán)境和社會風(fēng)險。