優(yōu)秀行政管理論文賞析(2)
行政管理論文篇二
我國行政管理體制發(fā)展的必由之路
摘 要：20世紀(jì)70年代以來，在西方政府管理中，主張改革政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、縮減政府職能的新公共管理學(xué)派逐漸占據(jù)了上風(fēng)，同時，對馬克斯·韋伯所倡導(dǎo)并弘揚的官僚制的批判更是不絕于耳。援引于此，國內(nèi)的行政管理學(xué)者針對我國當(dāng)前的行政管理實踐，進(jìn)而提出了官僚制在我國已經(jīng)過時的主張。這一主張的提出引來了廣泛的爭論。筆者認(rèn)為，當(dāng)下我國不能盲目跟風(fēng)“摒棄官僚制”，而是應(yīng)該從官僚制的內(nèi)涵、特征等角度出發(fā)，以我國的人事制度、機(jī)構(gòu)建設(shè)、職位設(shè)置改革為契機(jī)，建立符合我國國情的理性官僚制。
關(guān)鍵詞：行政管理 官僚制 實現(xiàn)途徑
19世紀(jì)20年代，德國著名社會學(xué)家馬克斯·韋伯提出了理性官僚制行政組織理論。作為一種適應(yīng)現(xiàn)代生產(chǎn)方式和法治條件的社會治理的組織理論，從一開始就因為其倡導(dǎo)的“去人性化”、“制度化”等各種優(yōu)秀特征而被眾多管理學(xué)者所推崇，并在各種管理實踐中得到了廣泛應(yīng)用，并取得了巨大的管理效率。
20世紀(jì)70年代，西方由于資本主義危機(jī)使得政府的公共財政受到嚴(yán)重制約，一場開始縮減政府開支、精簡公共部門人員的運動逐漸蔓延開來，這場以“新公共管理運動”為名的政府“管理革命”的另一個結(jié)果就是產(chǎn)生了對韋伯所設(shè)計的官僚制的合理性和是否能有效提高政府管理效率的懷疑，于是“摒棄官僚制”就成為了西方公共行政改革管理的主題。與此同時，伴隨著我國政府改革與行政改革的不斷深化，國內(nèi)許多公共管理研究者也把批判的矛頭對準(zhǔn)了官僚制理論。他們認(rèn)為我國公共行政過程中所出現(xiàn)的人浮于事、效率低下、衙門作風(fēng)甚至貪污腐化等一系列問題都是官僚制過度發(fā)展帶來的惡果。而筆者認(rèn)為以上這些問題是由于對官僚制產(chǎn)生的學(xué)術(shù)和歷史背景，及其特征等的誤解所造成的。
一、理性官僚制的真正內(nèi)涵與特征
(一)理性官僚制誕生的根源和權(quán)力基礎(chǔ)
通常，人們很容易將官僚制和官僚主義這兩個概念相互混淆，這也是人們談到官僚制時總是搖頭的原因之一。為了糾正行政官員在政府中不作為、擺官威、拿架子的官僚主義作風(fēng)，黨政部門對其進(jìn)行了猛烈的抨擊。由于各級宣傳部門和宣傳者的理解水平參差不齊，在官僚、官僚制和官僚主義等的區(qū)別上會經(jīng)常犯糊涂;又由于東西方文化的差異，一旦不了解官僚制的真正內(nèi)涵和建立的基礎(chǔ)，普通民眾很自然地就將其與中國傳統(tǒng)官僚體制的弊病聯(lián)系起來。
馬克斯·韋伯所探討的理性官僚制，是建立在法理型權(quán)威之上的行政組織，對此他區(qū)別了建立在傳統(tǒng)權(quán)威和“克里斯瑪”權(quán)威之上的官僚制的不合理性。傳統(tǒng)權(quán)威之上的行政組織誕生于文明不夠發(fā)達(dá)的社會中，權(quán)力的獲得來源于民眾對名門望族的景仰，以及其家族獲得的“不可測知的”神意的推崇，因此這樣的組織不是建立在理性的認(rèn)知之上，而是一種愚昧的服從;另一方面“克里斯瑪”權(quán)威又具有極大地不穩(wěn)定性，一旦秉持者喪失他的超凡魅力或者無法向追隨者證明通過忠實的追隨將為他們帶來幸福生活的自我“證明”，秉持者的超凡魅力就將受到挑戰(zhàn)，直至喪失殆盡。另一種情況是，無論是誰都無法抵擋住自然規(guī)律，即死亡的侵襲，一旦秉持者無法將其依靠超凡魅力建立起來的權(quán)力統(tǒng)治，法理化或者建立傳統(tǒng)權(quán)威，其建立的行政組織就會隨著他的死亡而煙消云散。韋伯認(rèn)為，理性的民眾是不會將自己的幸福作為賭注而授予傳統(tǒng)型或者克里斯瑪權(quán)威上建立的官僚制組織，從而建立在法理型權(quán)威之上的官僚制就成為了必然選擇。
(二)理性官僚制的特征和優(yōu)點
韋伯設(shè)想的官僚制具有以下特征：第一，合理的勞動分工。依據(jù)合理分工明確組織每個成員的工作任務(wù)和職責(zé)并以法規(guī)形式嚴(yán)格固定這種分工，從而使組織各部分相互協(xié)調(diào)，提高整體效率。第二，層級節(jié)制的權(quán)力鏈條。官僚體制采取自上而下的命令鏈，下級服從上級，呈現(xiàn)金字塔式的權(quán)威結(jié)構(gòu)。第三，依照規(guī)章辦事的運作機(jī)制。官僚組織依據(jù)對整體具有約束力的規(guī)章制度而非任何個人意志運行，保證官僚體制的組織穩(wěn)定性與嚴(yán)密性，減少或避免主觀隨意性。第四，組織管理的非人格化。韋伯認(rèn)為，個人感情和好惡等非理性因素常常會影響他們的理性、合法性和客觀性。因而，官僚制要求公務(wù)活動和私人生活之間有一條明確的界限，組織必然需要以法律法規(guī)和正式文件等來嚴(yán)格規(guī)范成員的行為。第五，官僚的專業(yè)化。官僚制發(fā)展的一個重要標(biāo)志就是專業(yè)管理人員和專家的增多，這也是官僚體制高度分工和專業(yè)化對有效處理復(fù)雜事務(wù)和解決各種問題的必然要求。
我們不難看出，實際上韋伯所設(shè)計的官僚制是一種以分部——分層、集權(quán)——統(tǒng)一、指揮——服從為特征的組織形態(tài)。這種組織類型有明確合理的職責(zé)分工、層級節(jié)制的嚴(yán)密權(quán)力體系、照章辦事的組織運作機(jī)制、排斥人格化的組織管理。也正是因為上述原因，這種組織制度具有其他組織制度所沒有的優(yōu)點。由于在組織內(nèi)部存在著橫向的部門與人員之間的明確合理的分工，這就大大減少了職責(zé)不清所帶來的管理混亂與管理盲區(qū)。同時，由于存在著縱向的層級節(jié)制的權(quán)力體系，上下級之間的信息溝通將會變得十分順暢，上級的指示能夠迅速地被貫徹落實，下級無權(quán)或無力處理的問題也能迅速地反饋到上級那里。也正是因為存在著照章辦事的組織運作機(jī)制與排斥人格化的組織管理，組織管理者才能排除個人情感等非理性因素對他們的干擾，減少組織運行過程中的主觀主義、裙帶主義等非理性弊病。因此，如果單純從這種制度所追求的理想狀態(tài)來看，理性官僚制無疑是一種效率最高的行政組織模式。
二、理性官僚制的歷史淵源和現(xiàn)實邏輯
官僚、官僚制這些名詞在我國出現(xiàn)的時間比較早，早在秦漢時期，我國就出現(xiàn)了“官僚”的用語，特別是在儒家思想為理論基礎(chǔ)上建立的官僚制更是二千多年不衰，但這是否就可以和韋伯所倡導(dǎo)的理性官僚制等同呢?不然，理性官僚制所建立的權(quán)力基礎(chǔ)是法理型權(quán)力，而我國傳統(tǒng)官僚制則是建立在封建統(tǒng)治者的傳統(tǒng)權(quán)力之上的;其次理性官僚制倡導(dǎo)的是“去人格化”、“理性化”與“制度化”，而恰恰相反，我國官僚制則是建立在高度人格化之上的，倡導(dǎo)“忠孝”的人格化特征，這顯然難以和理性官僚制的高效率、廉潔化相聯(lián)系起來。官僚主義作風(fēng)等問題，正是因為理性官僚制發(fā)展不充分的結(jié)果，行政管理研究者不能人云亦云官僚制已經(jīng)過時。
姑且不論官僚制在世界范圍內(nèi)是不是已經(jīng)過時，簡單考察當(dāng)下西方行政管理學(xué)者倡導(dǎo)“摒棄官僚制”所處的生活水平是一種現(xiàn)代化的時代環(huán)境，大家就不會輕易地將西方學(xué)者的理論拿來論述我國的實踐，更不會不分青紅皂白的宣揚在我國“摒棄官僚制”了。馬克思曾經(jīng)說過“現(xiàn)代工業(yè)發(fā)達(dá)國家的文明，只是工業(yè)欠發(fā)達(dá)國家的未來景象而已”，這一論斷深刻闡明了處在不同發(fā)展階段的國家的行政管理現(xiàn)狀，不可能會遭遇共同的問題。西方從20世紀(jì)70年代開始倡導(dǎo)“摒棄官僚制”，此時的西方國家已經(jīng)進(jìn)入了“后工業(yè)文明時代”，在公共管理領(lǐng)域又遭遇了財政危機(jī)的情況下，進(jìn)而采取的公共管理改革運動。其前提是：經(jīng)濟(jì)已經(jīng)高度發(fā)達(dá)，政治文明取得了較大進(jìn)步，民眾相對進(jìn)入了理性選擇時代，此時的理性官僚制所倡導(dǎo)的理性判斷、理性選擇已經(jīng)有從一般司掌政府權(quán)力的專業(yè)技術(shù)人員手中向普通民眾手中轉(zhuǎn)移的可能性了。
但是，中國的情況完全不同。現(xiàn)在的中國不但沒有跨入后工業(yè)時代的門檻，甚至連工業(yè)化都還沒有完成，總體上只是處于百余年前西方國家所處的前工業(yè)時代，而這是一個與當(dāng)代西方國家的社會發(fā)展階段完全不同的社會發(fā)展階段。雖然我們現(xiàn)在也有互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)，但這并不意味著我們也已經(jīng)進(jìn)入后工業(yè)時代或信息時代。按照雷格斯的社會形態(tài)劃分，中國社會仍然是一個正由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會過渡的棱柱型社會。作為一種與工業(yè)社會相適應(yīng)的管理模式，理性官僚制所崇仰的理性主義精神恰恰是我國政府管理體制所缺乏的。因此，我們現(xiàn)在的主要任務(wù)不是所謂的“去官僚化”，我們根本就沒有完全“官僚化”，何談“去官僚化”?
三、多渠道構(gòu)建我國行政 管理理性官僚制
(一)政府應(yīng)加快完善市場 經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)
政府 組織需繼續(xù)以 發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心，加快各項經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)，尤其是市場經(jīng)濟(jì)制度的完善。理性官僚制產(chǎn)生的基礎(chǔ)之一在于貨幣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。貨幣經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得各種 社會主體擁有自由而又自主的貨幣支配權(quán)，同時可以為減少社會差異獲得前提條件，官僚體制在民眾財富中的調(diào)控手段將更加依賴于看不見的手，即經(jīng)濟(jì)手段的使用。
(二)樹立公民意識，主動關(guān)心國家事務(wù)
公民與市民的區(qū)別在于，公民不但對政府有納稅的義務(wù)，同時還有關(guān)心國家發(fā)展、為國家發(fā)展獻(xiàn)計獻(xiàn)策的責(zé)任要求，這表現(xiàn)為既是一種知曉政府將把自己帶向何方的權(quán)利，更是一種形成大眾思維的必要形式。一方面，韋伯的官僚制理論是建立在歐洲17世紀(jì)以來的科學(xué)主義、理性主義的思想基礎(chǔ)之上的，這個理論對于規(guī)則與秩序的信仰幾乎到了崇拜的程度。這一理論后來之所以受到西方社會的推崇，也是這種理性主義 文化傳統(tǒng)的力量。另一方面，在西方國家，不但個人權(quán)利意識早已隨著啟蒙運動的發(fā)展而覺醒，而且個人對國家與社會的責(zé)任意識也已形成。公民不但意識到自己的權(quán)利，而且意識到自己對社會的責(zé)任，因此，人們愿意為了整體的效率而自覺地遵守規(guī)則，愿意為了整體的利益而犧牲自己的個性。正如中國的救亡圖存的過程一樣，由清王朝洋務(wù)派領(lǐng)導(dǎo)的“洋務(wù)運動”實行的是器物之變，再到后來的“戊戌變法”的制度之變都沒有成功，但最終還是五四運動取得了成功。說明了一點，意識之變才是整個社會發(fā)生質(zhì)的變化的關(guān)鍵所在，因此培育公民意識是當(dāng)下建立理性官僚制的重中之重。
(三)公務(wù)員的選拔應(yīng)做到擇優(yōu)錄取
行政管理中在公務(wù)員的選拔上要做到擇優(yōu)錄取，從而為官僚制管理提供大量優(yōu)秀的人才。選擇好優(yōu)秀的行政管理人員，努力加強國家公務(wù)員隊伍的專業(yè)化、知識化、技術(shù)化建設(shè)。官僚制的重要特點就是高度分工與高度專業(yè)化，只有這樣才能不斷應(yīng)對紛繁復(fù)雜、日益專業(yè)化的公共管理事務(wù)。與此相適應(yīng)，公共行政的主體必然只能是一支具備管理知識與管理技能的 職業(yè)化官僚隊伍，而靠 經(jīng)驗、感覺進(jìn)行管理的傳統(tǒng)官僚隊伍是難以適應(yīng)這種高度組織化、高度專業(yè)化的管理模式的。一支高素質(zhì)的官僚隊伍是建立理性官僚制的另一個重要條件，缺少了這個條件，官僚制的理性精神與對效率的追求將無從談起。
(四)完善公務(wù)員制度建設(shè)和法律體系建設(shè)
加強公務(wù)員制度建設(shè)，在行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和職位設(shè)置方面，明晰權(quán)力和責(zé)任劃分，劃清不同級別、不同職能之間的權(quán)力劃分。同時要加強符合官僚制原則的法律制度的建設(shè)，使得各種行政管理主體能夠在法律的依據(jù)下開展 工作。理性官僚制所賴以生存的基礎(chǔ)就是非人格化和法制化的法律 環(huán)境。當(dāng)前行政管理中還存在著“走后門”、“跑關(guān)系”等充滿個人意志的官員任用行為，我們必須通過完善包括《公務(wù)員法》在內(nèi)的各項法律建設(shè)，并在 實踐操作過程中一以貫之。
四、結(jié)語
由于幾千年的儒家思想影響，我國形成了富于我國特色的東方行政管理方法，目前，在行政管理中“走后門”、“暗箱操作”、“看人情，重面子”的思想仍然存在于較多公共管理主體之中，依法辦事、制度高于一切的觀念還沒有真正形成。關(guān)鍵原因在于理性官僚制所倡導(dǎo)的“去人格化”、“制度化”和“理性化”要求尚未形成，當(dāng)然建立完善的理性官僚制絕非一朝一夕就可實現(xiàn)。不管是行政管理的主體還是行政管理研究者都應(yīng)該堅持建立理性官僚制的目標(biāo)，使理性官僚制模式下的公共行政組織在我國盡快建成。
參考文獻(xiàn)：
[1]郭咸綱，西方管理思想史[M]北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社2004年9月
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[3]陳家浩，官僚制批判性研究的邏輯：基于歷史的審視[J]太平洋學(xué)報第18卷第4期
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