從世界范圍來看，由于經(jīng)濟的快速發(fā)展引起了整個社會結(jié)構(gòu)的變化，民事訴訟中以個人訴訟為主的訴訟結(jié)構(gòu)在發(fā)生變化，公益訴訟和團體訴訟案件的上升已是普遍的趨勢。為了適應變化，很多國家都在探索檢察機關在民事訴訟中保護社會利益的新功能。在世界各國的檢察監(jiān)督制度中，巴西的檢察監(jiān)督制度獨樹一幟。從上世紀80年代以來，巴西通過修改憲法以及出臺一系列法律，改變了檢察機關單一的公訴機關地位，使其在民事訴訟領域、尤其是涉及社會利益的公益訴訟中扮演著極為重要的角色。改革后的巴西檢察機關甚至認為自己在民事訴訟中的作用比其在傳統(tǒng)刑事公訴中的作用更加重要和有活力。同屬大陸法系又都處于發(fā)展中國家的巴西，其檢察機關在公益訴訟中的經(jīng)驗對我國應該有一定的借鑒意義。
一、巴西檢察機關在公益訴訟中的監(jiān)督方式
巴西檢察機關由于其維護公共利益的憲法地位，因此對于涉及公共利益的案件有檢察監(jiān)督的權力，在公益訴訟中檢察機關起著至關重要的作用。檢察機關不僅通過其司法職能，而且在更多的情況下主要是以法庭以外的機制，譬如民事調(diào)查、行為整改承諾等方式維護公共利益。這些方式互相銜接又互相配合，為檢察機關提供了比較完整的監(jiān)督措施。
（一）民事調(diào)查
1988年巴西《憲法》第129條第3款規(guī)定了民事調(diào)查權，并且該項權力專屬于檢察機關。民事調(diào)查的目的主要是確定侵犯公共權益的事實，認定損害的范圍和嚴重程度，明確應當承擔責任的主體，重點在于收集可能提起公共民事訴訟所必需的證據(jù)材料，但啟動民事調(diào)查程序并非是提起公共民事訴訟的必經(jīng)程序。民事調(diào)查可分為兩類，一類是正式的民事調(diào)查，另一類是預備性調(diào)查，后者的目的是為了確定是否需要展開正式的民事調(diào)查。檢察機關在調(diào)查時，有權要求有關私人或公共機構(gòu)提供相關信息資料和文件，被調(diào)查的個人和機構(gòu)不得拒絕。如果被調(diào)查對象拒絕提供相關資料或不配合檢察機關的調(diào)查，情節(jié)嚴重時會面臨刑事制裁。
民事調(diào)查通常是檢察機關公益訴訟法律工作的起點。檢察官在收到民眾的投訴或其他政府部門的報告后，得知有分散性或集體性利益受到侵害或有侵害之虞時，可以展開民事調(diào)查。因為每個區(qū)域都駐有檢察官辦公室，因此公民的投訴很方便，檢察官也能夠?qū)ν对V做出較快的反應，尤其是在中小鄉(xiāng)鎮(zhèn)。檢察官也可以根據(jù)自行收集到的信息展開調(diào)查。一項調(diào)查立案后，檢察官要會見投訴人、可能的被告人，以及其他利害關系人或知情人并收集證據(jù)。民事調(diào)查通常有三種處理結(jié)果：第一，因缺少損害的證據(jù)而結(jié)束調(diào)查；第二，依據(jù)收集的證據(jù)提起公共民事訴訟；第三，調(diào)查過程中達成和解，并簽署正式的和解協(xié)議。[1]需要指出的是，如果民事調(diào)查后得出的結(jié)論是指控的侵害行為不具備提起公共民事訴訟的條件，只有檢察機關的成員才能作出結(jié)束調(diào)查的建議，該建議應當上報至檢察機關更高一級的管理委員會即公共起訴部門高級委員會，并由該委員會批準結(jié)束民事調(diào)查的建議。[2]如果高級委員會沒有批準終止民事調(diào)查的建議，調(diào)查材料將被退回到公共起訴部門并由新的檢察官繼續(xù)調(diào)查直至作出新的處理意見。[3]
（二）行為整改承諾
在調(diào)查過程中，經(jīng)常會涉及檢察機關和被調(diào)查人的談判和解，雙方達成的正式協(xié)議稱為“行為整改承諾”。行為整改承諾也可以在公共民事訴訟進行的過程中達成，無論原告方是檢察機關還是其他公益團體均可。行為整改承諾一般要解決侵害一方需要采取的補救措施，以及合適的金錢賠償方案等。行為整改承諾是實踐中解決公益侵權案件非常經(jīng)濟有效的手段，但對于其效力問題則有爭論。很顯然，行為整改承諾并不意味著允許檢察機關可以放棄訴權，因為這些權益屬于整個社會所有。[4]放棄訴權意味著檢察機關的行為將違反《憲法》第127條的規(guī)定。當然，行為整改協(xié)議并非完全沒有法律效力，否則該機制就完全失效了。
概而言之，該承諾有以下四個方面的效力：第一，確定了承諾方履行整改行為的義務；第二，形成了法庭外的執(zhí)行依據(jù)；第三，中止行政處理程序；第四，承諾的整改行為履行完畢后結(jié)束調(diào)查程序。事實上，行為整改承諾如果在民事調(diào)查的范圍之內(nèi)，可以避免公共民事訴訟的提起，或終止該案件。行為整改承諾是很高效、有力的工具，可以避免冗長的和不必要的法庭訴訟，因此被檢察機關所廣泛使用，尤其是當檢察機關的民事調(diào)查已經(jīng)顯示出提起公共民事訴訟的合理性時。[5]
如果承諾方不履行協(xié)議，檢察機關可以申請法院強制執(zhí)行。強制執(zhí)行的案件幾乎都會得到法院的支持，因為行為整改協(xié)議表明被申請執(zhí)行人承認造成了損害并且接受了協(xié)議的條款。檢察機關以行為整改承諾結(jié)案的案件要超過通過訴訟解決的案件。
（三）提起訴訟
《憲法》第129條第3款明確規(guī)定了提起公共民事訴訟屬于檢察機關的職權范圍。憲法新的授權以及機構(gòu)職責的擴大使檢察機關能夠代表社會利益提起公共民事訴訟，并致力于保障公共利益法律的實施，檢察機關因此被譽為國家的“第四權”。從憲法上規(guī)定檢察機關的該項職權并非偶然，它表明了檢察機關以往在保護社會利益方面的巨大努力和投入。
檢察機關在提起公共民事訴訟時首先必須確定所指控損害的類別以及應當負責的當事人。檢察官在起訴中可以針對已經(jīng)造成的損害，也可以針對潛在的損害。如果損害已經(jīng)發(fā)生，法院可以命令侵害人進行賠償，賠償款交入國家設立的相關基金，或者命令侵害人采取一定得補救措施或發(fā)出禁令禁止作出某種行為。如果被告的行為有造成侵害的危險并且情況緊急，檢察官可以在法院作出最終判決前請求法院采取保全措施，命令被告采取或者不得繼續(xù)某種行為。檢察官申請保全措施必須證明案件有充足的法律依據(jù)，并且證明所要保護的公共利益將受到不可彌補的損害，如果不采取保全措施則提起該公共民事訴訟的目的可能落空。[6]
盡管其他政府部門和社會組織依據(jù)有關立法也有資格提起公共民事訴訟，但檢察機關提起的公共民事訴訟占到90%以上。公民個人和公益組織也有權提起公共民事訴訟，但他們更多的是選擇向檢察機關提供信息或者投訴。[7]以環(huán)境公益訴訟為例，行政機關和民間環(huán)保組織按照法律的規(guī)定都有提起環(huán)境公益訴訟的資格，檢察機關也可以刑事起訴環(huán)境犯罪案件，但實踐中檢察機關提起的民事環(huán)境公益訴訟起著最為主要的作用。[8]
（四）參與訴訟
盡管檢察機關提起的公益訴訟案件占大多數(shù)，還是有一部分案件是由公益團體或者公民個人提起的。在這些案件中，檢察機關仍然起著重要的作用，主要體現(xiàn)在登記備案制度和檢察機關的參與訴訟制度。前者是指其他團體提起公益訴訟時原告應當向檢察機關備案，后者是指檢察機關作為法律監(jiān)督者介入他人已經(jīng)提起的公益訴訟中。
1988年《憲法》第127條至第130條規(guī)定檢察機關是“對于國家司法功能至關重要的永久性機構(gòu)，負責維護法律秩序、民主體制和不可剝奪的社會和個人權益”。這里憲法使用“永久性機構(gòu)”，表明該條款內(nèi)容的穩(wěn)定性，即其職能不能被其他的權力所取代。另外“，至關重要”意味著在一些案件中，如果檢察機關的介入是強制性的，檢察機關沒有被通知介入時，該案件的程序就是絕對無效的。該條款同時也是從憲法上規(guī)定了檢察機關作為法律監(jiān)督機關的地位，即維護法律的秩序。該條款所規(guī)定的維護民主體制則是檢察機關參與選舉案件的憲法依據(jù)。[9]
另外，根據(jù)《巴西民事訴訟法》第82條規(guī)定，檢察機關在民事訴訟中首要的職責就是法律監(jiān)督，因此只有在法律明確規(guī)定和授權的時候檢察機關才能作為當事人提起民事訴訟。在檢察機關作為當事人起訴的案件中，檢察機關其實也同時具有法律監(jiān)督者的身份。因此，檢察機關作為當事人參加訴訟并不排斥其在訴訟中同時作為法律監(jiān)督者的身份。所以在檢察機關提起訴訟的案件中就不能認為檢察機關僅僅是一方當事人。事實上，檢察機關參加訴訟本身就和其法律監(jiān)督的職能是連在一起的。[10]當然從廣義上講，檢察機關不論是作為當事人提起訴訟還是介入訴訟，都應當主要關注集體利益的保護，因為憲法規(guī)定檢察機關是維護“不可剝奪的個人和社會利益”的機構(gòu)。在介入個人權益的訴訟中，檢察機關也主要是幫助那些沒有能力維護自己權益的個人，或者基于案件的重要性，其影響已經(jīng)超出個人處分范圍之外的案件。