四、自動續(xù)期的無償性與住宅用途管制
住宅建設(shè)用地使用權(quán)具有一定的福利性質(zhì)只是對《物權(quán)法》第１４９條確立的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度進(jìn)行解釋的結(jié)果。這種解釋性意見無法問答如下問題：權(quán)利人在住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期時應(yīng)否支付土地使用費(fèi)。該問題近年來頗受人們關(guān)注，瑐瑥?有必要予以分析。
自動續(xù)期時應(yīng)否繳納費(fèi)用問題關(guān)系千家萬戶的切身利益，應(yīng)當(dāng)慎重對待，畢竟自動續(xù)期現(xiàn)在還主要是一個理論問題，尚有充分時間加以研究。對此，《物權(quán)法》不宜作出規(guī)定，國務(wù)院可視情況發(fā)展作出相關(guān)規(guī)定?，?瑦換言之，《物權(quán)法》在自動續(xù)期時應(yīng)否繳費(fèi)上的緘默并不意味著住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期時不應(yīng)繳費(fèi)或只應(yīng)繳納少量費(fèi)用，而只是意味著對這個問題目前還無法在立法上作出決斷。
如前所言，立法者從申請續(xù)期之舊制中創(chuàng)造性地發(fā)展出住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期制度，并非不是為了強(qiáng)調(diào)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期不要求權(quán)利人須向土地出讓方提出續(xù)期申請，而是為了強(qiáng)調(diào)續(xù)期無須重簽土地使用權(quán)出讓合同、繳納出讓金；否則，自動續(xù)期制度之創(chuàng)設(shè)就明顯是多此一舉。上述解釋性意見明顯將較為明確的法律規(guī)定導(dǎo)入懸疑不定中，嚴(yán)重?fù)p害了法律的可預(yù)見性、穩(wěn)定性。一般而言，如果法律對某一事項保持沉默，那么在大多數(shù)情況下意味著法律沒有就這一事項作出要求。
如果說自動續(xù)期時不應(yīng)再支付出讓金應(yīng)是確定無疑的解釋性意見，那么在自動續(xù)期時應(yīng)否支付少量土地使用費(fèi)則非常值得研究。
在筆者看來，對住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期時應(yīng)否支付土地使用費(fèi)不能一概而論，而應(yīng)根據(jù)住宅所有權(quán)人利用住宅的實際目的確立不同的規(guī)則。具體而言，對于事實上為了滿足房屋所有權(quán)人居住需要的住宅，住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期時不應(yīng)收取任何費(fèi)用；對于作為出租、轉(zhuǎn)售、出資使用或閑置不用的住宅，住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期時必須收取一定的費(fèi)用。判斷住宅實際上是否為滿足房屋所有權(quán)人的居住需要根本無須進(jìn)行任何實際調(diào)查，采取如下做法即可：假定凡已獨立生活者皆需要一套獨立的住宅，或者一戶人家僅需一套住宅即可滿足生活需要，對購買第二套、第三套甚至更多套住宅者而言，不管其除住宅（實際居住的房屋）之外的其他任何房屋用于何種目的，其住宅建設(shè)用地使用權(quán)雖然可以自動續(xù)期，但在續(xù)期時必須向國家繳納建設(shè)用地使用權(quán)持有稅或物業(yè)稅。這是因為住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動、無償續(xù)期制度是實現(xiàn)“居者有其屋”的必要措施。對住宅所有權(quán)人而言，它是國家保障公民居住權(quán)的一項重要制度，具有顯著的福利性。在此情況下，可將《物權(quán)法》第１４９條第１款的規(guī)定解釋為：對于純粹為了滿足自己或家人居住的住宅（自住住宅），住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿時可自動、無償?shù)乩m(xù)期；對于不是為了自己或家人居住需要而是為了投資的住宅（非自住住宅），國家應(yīng)當(dāng)征收建設(shè)用地使用權(quán)持有稅或物業(yè)稅。
從正當(dāng)性依據(jù)看，自住住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期的無償性，嚴(yán)格地講，并非僅僅是因為國家給予所有國民的一種純粹滿足住房人權(quán)要求的福利；瑐?瑧也不是因為房屋購買價已足夠高，國家不宜在建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿時再向住宅所有權(quán)人收費(fèi)；更不是為了在住房方面實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等（農(nóng)民可無償取得宅基地使用權(quán)）并最大限度地保障作為基本人權(quán)的居住權(quán)；瑐?瑨至為根本的一個理由是城市土地屬于國家所有?，偓?
根據(jù)《憲法》第９條第１款、《物權(quán)法》第４５條第１款的規(guī)定，國家所有也就是全民所有。所謂國有土地所有權(quán)，并不是獨立于全體國民之外具有自身利益需求（私利）的國家對城市土地享有的私人所有權(quán)，而是為一國全體國民對城市土地所享有的公共所有權(quán)。在此情況下，城市土地的國家所有權(quán)其實只是國家代表全體國民對城市土地享有名義上的所有權(quán)，城市土地的真正所有權(quán)人應(yīng)屬于國民之全體。既然城市土地本質(zhì)上屬于全民所有，那么無論是在理論上還是根據(jù)《物權(quán)法》第１１８條的規(guī)定，任何單位、個人都可以占有、使用城市土地并享有收益。人人可享有一份土地權(quán)益，是土地國家所有權(quán)的邏輯結(jié)果。
因為城市土地的社會功能主要是為了建造住宅、發(fā)展工商業(yè)、建設(shè)公益或公共設(shè)施等，所以人人可享有一份土地指人人起碼應(yīng)享有建造住宅的土地權(quán)利。因此，比較理想的狀況應(yīng)是凡能夠居住在城市者，仍然可以像農(nóng)民那樣享有無償、無期限的宅基地使用權(quán)。當(dāng)然，在人多地少、人地關(guān)系極其緊張的城市，完全像農(nóng)村那樣均分宅基地根本行不通，但如果能夠通過使人人擁有一套住宅從而間接實現(xiàn)人人享有一份土地的權(quán)利也未嘗不可。
作為全民利益之代表的國家此時須為滿足人們的居住需要挺身而出。國家可以市場化方法委托國有或私有建筑公司建造不同面積或格局的公建房，以成本價或低價出售給工作或長期生活在城市的國民，或以低廉價格將住宅出租給生活貧困的城市居民。除此之外，為滿足人們在住房上的奢侈需求，國家可將土地使用權(quán)有償出讓給房地產(chǎn)開發(fā)公司，后者可將建造的住宅像普通商品一樣出售出去。
因為公建房是滿足人人享有一份土地權(quán)利的基本方式，所以此類住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿時自然應(yīng)無償續(xù)期。對商品房的購買者而言，由于購買商品房必須以放棄公建房為前提，因此住宅建設(shè)用地使用權(quán)無償續(xù)期可能是其所能享有使用國有土地權(quán)利之福利的唯一機(jī)會。換言之，如果完全是為了自住，那么商品住宅的享有者也應(yīng)享有住宅建設(shè)用地使用權(quán)無償續(xù)期的機(jī)會?？傊?，不管是公建房還是純粹的商品住宅，自住住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期時不應(yīng)要求住宅所有權(quán)人繳納土地使用費(fèi)。
由上可見，目前仍然實行的以商品住宅為主、公建房為輔的住宅供應(yīng)制度在改變舊的福利性房屋供應(yīng)體制上明顯矯枉過正。為確保人人享有使用國有土地的權(quán)利，自住住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期時自然不應(yīng)再收取任何費(fèi)用。
住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動、無償、無時限續(xù)期制度的確立不可避免地會產(chǎn)生如下后果：擁有住宅比保有非住宅性房屋具有顯著的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。這種情況會進(jìn)一步引發(fā)“民宅商用”或“以宅投資”等投機(jī)行為。
由于住宅建設(shè)用地與非住宅建設(shè)用地之區(qū)分是以城市土地的規(guī)劃用途而不是以房屋的實際用途為標(biāo)準(zhǔn)，因此凡是居住用地規(guī)劃區(qū)內(nèi)的房屋不管是為了滿足房屋所有權(quán)人的居住需要還是為了滿足房屋所有權(quán)人的投資需求，皆可因居住用地而享受建設(shè)用地使用權(quán)自動、無償、無時限續(xù)期的好處。隨著經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展，城市建設(shè)用地雖然呈擴(kuò)張趨勢，但從社會現(xiàn)實看，城市越向外擴(kuò)張，在中心城區(qū)或毗鄰商業(yè)中心的城區(qū)保有大量住宅在作營利之用后投資收益就越發(fā)豐厚。若任其發(fā)生，則住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動、無償、無時限續(xù)期制度可能會被濫用，從而最終與城市土地國有制背道而馳。因此，有必要對“以宅投資”行為加以適當(dāng)規(guī)制。規(guī)制的辦法不是單純地禁止人們購買過多的住宅，而是根據(jù)地利歸公的思想，將“以宅投資”所得收益按一定比例上繳給國家。
除“以宅投資”外，愈演愈烈的“民宅商用”行為同樣需要進(jìn)行嚴(yán)格管制?，F(xiàn)行規(guī)制“民宅商用”行為的法律依據(jù)主要是《物權(quán)法》第７７條關(guān)于將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房的規(guī)定。從其文義不難看出，不僅“《物權(quán)法》并不禁止將住宅改為經(jīng)營性用房的行為”，瑑瑠?而且其他法律、法規(guī)也未見禁止。
將住宅變?yōu)榻?jīng)營性用房的關(guān)鍵條件是“應(yīng)當(dāng)經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主同意”。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛解釋》）第１１條的規(guī)定，有利害關(guān)系的業(yè)主包括兩種：一種是指“本棟建筑物內(nèi)的其他業(yè)主”，另一種是指能“證明其房屋價值、生活質(zhì)量受到或者可能受到不利影響”的同一建筑區(qū)劃內(nèi)的本棟建筑物之外的業(yè)主。因為生活質(zhì)量不完全取決于物質(zhì)條件，而是與一個人的價值取向、思想觀念、心理和生理等要素緊密相關(guān)的，所以生活質(zhì)量是否受到或者可能受到不利影響，判斷起來相當(dāng)不易。判斷標(biāo)準(zhǔn)的不確定性，明顯為“民宅商用”行為提供了可乘之機(jī)。
需要指出的是，《物權(quán)法》沒有明確規(guī)定未經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主之同意將住宅改為經(jīng)營性用房的法律后果，《建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛解釋》也沒有作出任何規(guī)定。由此完全可以得出這樣的結(jié)論，關(guān)于“民宅商用”行為，現(xiàn)行法實際上旨在為將住宅改為經(jīng)營性用房提供合理通道，而并不重視擅自將住宅改為經(jīng)營性用房的規(guī)制問題。在此情況下，也就不難理解許多純粹的居住區(qū)為何大量存在經(jīng)營按摩、洗腳、美容、理發(fā)、雜貨、餐飲及其他營利事業(yè)的現(xiàn)象。如果不改變現(xiàn)行立法，嚴(yán)格制止將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房的行為，那么基于住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期制度的制度性優(yōu)勢，業(yè)主為節(jié)省經(jīng)營成本而將住宅轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性用房的“民宅商用”現(xiàn)象就會愈發(fā)嚴(yán)重。至于應(yīng)如何修正現(xiàn)行法加以應(yīng)對，需要作專門探討，茲不展開。
五、結(jié)語
自動續(xù)期制度是《物權(quán)法》第１４９條破舊立新的產(chǎn)物。相較舊的申請續(xù)期制度，自動續(xù)期制度的根本特性不是續(xù)期程序上的“自動性”，而是續(xù)期時無須支付出讓金或僅支付少量土地使用費(fèi)。加之自動續(xù)期無次數(shù)或最高時限的限制，自動續(xù)期制度實質(zhì)上賦予了住宅建設(shè)用地所有權(quán)人一種長久使用國有土地的福利。立法者創(chuàng)設(shè)住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期制度的目的，是為了保障“居者有其屋”的住房人權(quán)，使國民安居樂業(yè)。在判斷城鎮(zhèn)建設(shè)用地是否屬于住宅建設(shè)用地時不能純粹依據(jù)物理上的住宅概念，而需以適宜居住的住宅觀念為基礎(chǔ)，把住宅建設(shè)用地擴(kuò)張解釋為城鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃中旨在滿足人們生活居住需要的居住用地。
迥異于一般商品，住宅具有消費(fèi)品和投資品、必需品和奢侈品的多重屬性。特別是在房價持續(xù)攀高、物業(yè)稅闕如的情勢下，作為一種優(yōu)質(zhì)投資品，住宅深受投資者的青睞。自動續(xù)期制度因為能使住宅所有權(quán)人享有一種恒久、無償?shù)慕ㄔO(shè)用地使用權(quán)，所以必將進(jìn)一步刺激投資性購房或“民宅商用”行為。如此之下，自動續(xù)期制度作為一種保障國民住房人權(quán)的福利措施很可能會被濫用，同代人甚至是不同代人之間會發(fā)生能否公平享有建設(shè)用地使用權(quán)的社會問題。因此，在承認(rèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期自動、無償、無時限時，從保障住房人權(quán)與城市土地國有制出發(fā)，應(yīng)通過征收建設(shè)用地使用權(quán)持有稅或物業(yè)稅的方式配套建立住宅數(shù)量限定制度；同時，應(yīng)完善《物權(quán)法》第７７條關(guān)于將住宅轉(zhuǎn)用于經(jīng)營性用房的規(guī)定，建立嚴(yán)格的住宅用途管制制度。
注釋:
[1]參見盛翔：《住宅７０年后續(xù)期問題不應(yīng)模糊擱置》，《檢察日報》２００９年３月２３日；劉宇鑫：《住宅７０年續(xù)期擬刪除“無償”》，《北京日報》２００９年３月２４日。
[2]即山東省青島市黃島開發(fā)區(qū)阿里山住宅小區(qū)２０年使用期限的住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期事件。阿里山住宅小區(qū)建于１９８９年，作為住宅土地使用權(quán)出讓的試點，僅僅規(guī)定了２０年的土地使用期限。參見徐先友：《青島住宅土地使用權(quán)續(xù)期的標(biāo)本意義》，《中華民居》２００９年第４期；勞力：《首個土地到期住宅該如何續(xù)期？》，《檢察日報》２００９年３３０日；花椒、曉華、美英：《首例到期住宅用地面臨續(xù)期難題》，《中國國土資源報》２００９年４月９日。
[3]參見《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第２２條之規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第１４８條的規(guī)定，因依公共利益提前收回土地使用權(quán)的制度，同樣適用于住宅建設(shè)用地使用權(quán)。
[4][21]參見崔建遠(yuǎn)：《物權(quán)法》，中國人民大學(xué)出版社２０１１年版，第３１２頁。
[5]參見史尚寬：《債法總論》，中國政法大學(xué)出版社２０００年版，第７０２頁。
[6]所有權(quán)是一種永久支配標(biāo)的物的物權(quán)，當(dāng)事人不得依契約預(yù)定其存續(xù)期間。參見王澤鑒：《民法物權(quán)》第１冊，中國政法大學(xué)出版社２００１年版，第１５１頁；謝在全：《民法物權(quán)論》（上冊），中國政法大學(xué)出版社１９９９年版，第１２１－１２２頁。
[7]參見全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會民法室編：《物權(quán)法立法背景與觀點全集》，法律出版社２００７年版，第３８頁。
[8]這與續(xù)期制度旨在保有地上建筑物或續(xù)期制度為了解決有期限的建設(shè)用地使用權(quán)與無期限的房屋所有權(quán)之間的權(quán)利沖突問題的初衷是一致的。
[9]換言之，土地使用權(quán)期滿后，土地上房屋及其他不動產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定。所謂依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，具體是指依照《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第４０條的規(guī)定。
[10]參見鄭世剛：《我國住房市場的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析及政策建議》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）２００８年第５期。
[11]由于住宅建設(shè)用地和非住宅建設(shè)用地兩個概念的外延互相排斥并且它們的外延之和窮盡了屬概念的外延（矛盾關(guān)系），因此按邏輯學(xué)理論，只要界定了住宅建設(shè)用地的含義，非住宅建設(shè)用地的含義則不言自明。
[12]迥異于城鎮(zhèn)居民的房屋取得狀況，在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民只有先取得宅基地使用權(quán)才能實施建設(shè)行為，進(jìn)而取得房屋等地上建筑物的所有權(quán)。
[13][28]參見馬天柱：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿自動續(xù)期的若干思考》，《天津商業(yè)大學(xué)學(xué)報》２００８年第２期。
[14][26]參見全國人大會法制工作委員會民法室編：《中華人民共和國物權(quán)法———條文說明、立法理由及相關(guān)規(guī)定》，北京大學(xué)出版社２００７年版，第２７５頁。
[15][20]王利明：《物權(quán)法研究》（下卷），中國人民大學(xué)出版社２００７年版，第１６９頁，第１７０頁。
[16]參見肖澤晟：《我國住宅權(quán)行政法保護(hù)缺失分析》，《行政法學(xué)研究》２００６年第１期。
[17]［德］鮑爾、施蒂爾納：《物權(quán)法》（上冊），張雙根譯，法律出版社２００４年版，第１８頁。
[18]參見朱?；?、李燕：《論公民住房權(quán)的憲法保障》，《暨南學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）２００９年第２期。
[19]參見安建主編：《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法釋義》，法律出版社２００９年版，第８３頁。
[22]根據(jù)《城市國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》第３９條的規(guī)定，土地使用權(quán)因土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的使用年限屆滿、提前收回及土地滅失等原因而終止。
[23]參見孫憲忠：《中國物權(quán)法總論》，法律出版社２００９年版，第５頁。
[24]參見《中華人民共和國民法通則》第８條的規(guī)定。
[25]參見馬新江：《建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)有償續(xù)期》，《中國財政》２００９年第１２期；于永建、崔永林：《“自動續(xù)期”不等于無償續(xù)期》，《中國土地》２００９年第５期；符振彥：《住宅用地７０年后續(xù)期有償？還是無償？》，《北京房地產(chǎn)》２００９年第５期。
[27]參見周洪政：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿要否交納土地出讓金》，《人民法院報》２０１０年７月７日。
[29]參見《中華人民共和國憲法》第１０條第１款、《中華人民共和國土地管理法》第８條第１款、《中華人民共和國物權(quán)法》第４７條的規(guī)定。
[30]王利明：《物權(quán)法研究》（上卷），中國人民大學(xué)出版社２００７年版，第５７９－５８０頁。