加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè),把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍,依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件,以下是學(xué)習(xí)啦小編為你整理的地方禁止制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件，希望大家喜歡!

　　地方禁止制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件

　　黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化。為實(shí)現(xiàn)這一重要法治目標(biāo)，決定堅(jiān)定地宣示“禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”。而要落實(shí)這一措施，不僅要求我們?nèi)鏈?zhǔn)確地認(rèn)識(shí)和理解中央這一禁令的宏旨和意蘊(yùn)，還要求我們深入探討和正確把握這一禁令的法律內(nèi)涵和所禁對(duì)象的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，并建立切實(shí)可行的發(fā)現(xiàn)、制止此類文件的防范機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，就是要弄清：何謂“帶有立法性質(zhì)的文件”?制發(fā)“立法性文件”與立法有何不同?地方立法與制發(fā)“立法性文件”的區(qū)別在哪兒?哪些地方文件屬于禁止之列?用什么標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別它?以怎樣的機(jī)制防范它的發(fā)布?顯而易見(jiàn)，只有準(zhǔn)確而全面地回答了這些問(wèn)題，才能將“禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”這一禁令落到實(shí)處，有效防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化，從而為推進(jìn)依法治國(guó)營(yíng)造良好的地方環(huán)境。

　　年收入低于10萬(wàn)元不讓當(dāng)村官、要求所有官員統(tǒng)一手機(jī)彩鈴、公務(wù)用車必須購(gòu)買本地某品牌……這些讓人驚訝的要求，竟然都出自莊重嚴(yán)肅的“紅頭文件”。

　　近年來(lái)，由于對(duì)制發(fā)“紅頭文件”的約束、監(jiān)督不強(qiáng)，一些政府部門、單位或者受利益驅(qū)動(dòng)，或者缺乏法治意識(shí)，出臺(tái)了一些令人啼笑皆非、飽受詬病的“紅頭文件”。有的部門利用“紅頭文件”堂而皇之地?cái)垯?quán)，有的部門用“紅頭文件”推卸責(zé)任，一些違法的政策措施隨之出現(xiàn)。

　　黨的十八屆四中全會(huì)明確要求，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。專家紛紛表示，這將有助于用法治手段遏制亂發(fā)、濫發(fā)“紅頭文件”行為。

　　其實(shí)，按照我國(guó)立法法規(guī)定，只有擁有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，才有權(quán)制定、頒布相應(yīng)名稱的規(guī)范性文件，即“帶有立法性質(zhì)的文件”。據(jù)此，除了全國(guó)人大及其會(huì)、國(guó)務(wù)院外，只有省、自治區(qū)、直轄市以及較大的市的人大及其常務(wù)委員會(huì)、地方政府擁有制定地方性法規(guī)、規(guī)章的權(quán)力。

　　然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，有的地方、部門往往采取制發(fā)“紅頭文件”的方式替代地方性法規(guī)、規(guī)章，以此達(dá)到“曲線救國(guó)”的目的。其實(shí)，“紅頭文件”并沒(méi)有嚴(yán)格的定義，只是與地方性法規(guī)、規(guī)章等需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的法定程序相比，“紅頭文件”由政府部門、單位自行制定、發(fā)布，主題往往是圍繞某一項(xiàng)具體工作、某一個(gè)具體問(wèn)題，具有很強(qiáng)的針對(duì)性和操作性，對(duì)社會(huì)公眾的影響力也更為廣泛。

　　對(duì)此，中國(guó)人民大學(xué)教授朱力宇表示，一些沒(méi)有立法權(quán)的單位、機(jī)關(guān)擅自制發(fā)、濫發(fā)“紅頭文件”，不僅損害了我國(guó)的法制統(tǒng)一和權(quán)威，也給當(dāng)?shù)胤ㄖ沃刃蛟斐闪藝?yán)重的破壞。從法律意義上來(lái)說(shuō)，這種文件都是違法的。

　　2011年，某地一縣級(jí)政府出臺(tái)了《某某區(qū)村鎮(zhèn)住宅房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法(試行)》，規(guī)定集體土地上村鎮(zhèn)房屋拆遷補(bǔ)償安置工作實(shí)行屬地負(fù)責(zé)制，政府有權(quán)進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。該規(guī)定一出臺(tái)，立即引發(fā)社會(huì)強(qiáng)烈關(guān)注，由此出現(xiàn)暴力拆遷現(xiàn)象，甚至引發(fā)群體性事件。

　　朱力宇表示，首先，縣級(jí)政府并不具備地方立法權(quán)，拆遷辦法本身就屬于典型的“無(wú)權(quán)立法”，這種文件是沒(méi)有法律效力的。其次，這份文件是典型的與民爭(zhēng)利行為，地方政府出臺(tái)規(guī)則為拆遷行為創(chuàng)造便利條件，不僅嚴(yán)重侵害了村民的合法權(quán)利，而且也給地方政府公信力和法治權(quán)威造成了嚴(yán)重破壞。

　　朱力宇認(rèn)為，要落實(shí)“禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”這一要求，一方面要加強(qiáng)備案審查工作，對(duì)于明顯與上位法相悖的規(guī)范性文件，要依法撤銷和糾正，從源頭上規(guī)范立法性文件。另一方面，要嚴(yán)格禁止一些沒(méi)有立法權(quán)限的政府機(jī)關(guān)單位隨意印發(fā)“帶有立法性質(zhì)”的“紅頭文件”。

　　同時(shí)，違法的“紅頭文件”折射出法治思維的缺失。黨的十八屆四中全會(huì)提出要堅(jiān)持依法執(zhí)政，就是要求行政機(jī)關(guān)必須遵守憲法法律，不得在法律之外設(shè)定權(quán)力，不得作出沒(méi)有法律依據(jù)的減損權(quán)利或者增加義務(wù)的規(guī)定。

　　“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式辦事的能力，堅(jiān)守法律底線。” 朱力宇說(shuō)，有關(guān)部門還應(yīng)當(dāng)加快違法、過(guò)時(shí)“紅頭文件”的清理及廢止工作，完善違法追責(zé)機(jī)制。唯有如此，才能把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，維護(hù)法制統(tǒng)一和權(quán)威。

　　地方制立法性質(zhì)的文件的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)

　　地方“立法性文件”的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，其實(shí)就是如何準(zhǔn)確區(qū)分地方“立法性文件”與地方“非立法性文件”的問(wèn)題，這關(guān)系到能否有效預(yù)防、及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。這是一個(gè)理論闡述簡(jiǎn)單、實(shí)務(wù)操作復(fù)雜的大難題。

　　在美國(guó)，立法性規(guī)則與非立法性規(guī)則在理論上的區(qū)別十分明確。一部立法性規(guī)則基本上是一部行政法律——是對(duì)已有新法未完成的法律設(shè)計(jì)的委任性運(yùn)作。立法性規(guī)則經(jīng)常規(guī)定、修正與廢除義務(wù)、權(quán)利或豁免。相反，非立法性規(guī)則不是運(yùn)用委任性的法律制定權(quán)力，只是對(duì)公眾、行政機(jī)關(guān)的職員與決定者提供指南，因而就不是行政法律。但在實(shí)踐中劃清兩者的界限卻十分困難。因?yàn)槿魏我环N規(guī)則對(duì)公眾的實(shí)際影響都是相同的，兩種規(guī)則都在經(jīng)常地解釋法律中的語(yǔ)言的含義，許多規(guī)則的法律效力很難典型地歸類于立法性規(guī)則或非立法性規(guī)則。[37]具體來(lái)說(shuō)就是，在實(shí)踐中我們很難判斷一項(xiàng)規(guī)則究竟是在解釋法律還是在擴(kuò)展法律。法院和法官們?cè)谂袥Q中時(shí)常深陷困境。不過(guò)，在美國(guó)聯(lián)邦行政程序法頒布以來(lái)的半個(gè)多世紀(jì)里，法院和學(xué)界都在努力地尋找適宜的區(qū)分立法性規(guī)則和非立法性規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)。華盛頓特區(qū)法院在1993年“美國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)訴采礦安全與健康管理局案”中提出了令人容易接受的區(qū)分兩類規(guī)則的基本標(biāo)準(zhǔn)。主要有四個(gè)：(1)若無(wú)此項(xiàng)規(guī)則，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法或?qū)嵤┢渌袨闀r(shí)就失去了充分的立法性基礎(chǔ);(2)行政機(jī)關(guān)擬解釋的立法性規(guī)則是否太模糊或者太不確定，以至于不足以支持解釋性規(guī)則;(3)行政機(jī)關(guān)是否在明確地運(yùn)用普遍性的立法權(quán)力;(4)此項(xiàng)規(guī)則是否有效地修正了先前的一項(xiàng)立法性規(guī)則。如果這幾個(gè)問(wèn)題的任何一個(gè)是肯定性答案，我們就說(shuō)這是一個(gè)立法性規(guī)則，而不是一個(gè)解釋性規(guī)則。

　　盡管我國(guó)沒(méi)有立法性規(guī)則與解釋性規(guī)則的區(qū)分，但上述判斷標(biāo)準(zhǔn)還是有較高的借鑒價(jià)值的。當(dāng)然，也有必要提出適合我國(guó)具體情況的地方“立法性文件”識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)我國(guó)憲法立法法及其他相關(guān)法律的規(guī)定，從建設(shè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的本質(zhì)要求出發(fā)，結(jié)合十八屆四中全會(huì)決定中該“禁令”的具體語(yǔ)境，參照美國(guó)立法性規(guī)則的判斷標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)地方“立法性文件”，筆者提出以下幾個(gè)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)：

　　1. 制發(fā)主體的官方性。文件必須由官方制發(fā)，即或者由地方國(guó)家機(jī)關(guān)制發(fā)，或者由法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的其他地方組織依授權(quán)制發(fā)。地方國(guó)家機(jī)關(guān)既包括地方人大及其常設(shè)機(jī)構(gòu)，也包括地方政府及其工作部門，還包括地方司法機(jī)關(guān)。如果文件不是由這些地方國(guó)家機(jī)關(guān)或者授權(quán)的組織即官方制發(fā)，而是由企事業(yè)單位或者其他社會(huì)組織等民間機(jī)構(gòu)和組織制發(fā)的，那就不屬于“禁令”中的“帶有立法性質(zhì)”的地方文件。但在這方面應(yīng)當(dāng)切實(shí)防止出現(xiàn)“二政府”現(xiàn)象。另外，依照我國(guó)相關(guān)規(guī)定，各類領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部、聯(lián)席會(huì)議等臨時(shí)性行政機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦公室、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不得制發(fā)規(guī)范性文件。

　　2. 文件形式的有限性。“禁令”中所指的地方文件首先不包括地方法規(guī)和規(guī)章，一般情況下也不包括官方機(jī)構(gòu)制發(fā)的非規(guī)范性文件。不是地方官方制定的所有文件，而是地方法形式以外的規(guī)范性文件，具體包括人大機(jī)關(guān)制定的決議、決定、法規(guī)解釋，政府機(jī)關(guān)決定、命令、規(guī)章解釋及其他規(guī)范性文件，司法機(jī)關(guān)(法院、檢察院)發(fā)布的規(guī)范性文件。這些地方機(jī)關(guān)制定的不涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)和所屬工作人員身份得失的內(nèi)部管理規(guī)范、會(huì)議紀(jì)要、請(qǐng)示報(bào)告、工作制度以及表彰獎(jiǎng)勵(lì)、人事任免、對(duì)具體事項(xiàng)作出處理決定等文件，不屬于“禁令”所禁范圍。需要指出的是，認(rèn)定一個(gè)文件是否“帶有立法性質(zhì)”也不能僅看形式和名稱，應(yīng)著重考察其具體內(nèi)容，以防個(gè)別機(jī)關(guān)故意回避法定的備案審查程序。

　　3. 行為規(guī)范的創(chuàng)制性。它是指地方文件在上位法規(guī)定的權(quán)利義務(wù)之外，為公民創(chuàng)制了新權(quán)利義務(wù)。具體表現(xiàn)在：縮減或者剝奪了公民的權(quán)利，增加或豁免了公民義務(wù)，或者授予少數(shù)人特權(quán);增加了本機(jī)關(guān)(部門)的權(quán)力，減少了本機(jī)關(guān)(部門)的法定職責(zé)。這是識(shí)別地方文件是否“帶有立法性質(zhì)”的最核心、最具決定性的標(biāo)準(zhǔn)。如果地方文件只在上位法規(guī)定的范圍內(nèi)具體規(guī)定公民行使權(quán)利履行義務(wù)的條件、方式，就不屬于創(chuàng)制新規(guī)則，因而也就不是地方“立法性文件”。2007年3月初，福建省平和縣以縣政府辦公室名義出臺(tái)了一則關(guān)于嚴(yán)格控制初中輟學(xué)的通知，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和教育、勞動(dòng)、工商、公安、民政、土地等部門對(duì)未取得初中畢業(yè)證書的青少年不得開縣勞務(wù)證明，不給予辦理勞務(wù)證、結(jié)婚證、駕駛證等，在福利補(bǔ)助、宅基地審批、營(yíng)業(yè)執(zhí)照發(fā)放等事項(xiàng)中嚴(yán)格審查青少年及父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人落實(shí)義務(wù)教育情況。[39]這是以政府規(guī)范性文件的形式限制公民行使權(quán)利的案例，福建省平和縣政府辦公室制發(fā)的通知就是典型的“帶有立法性質(zhì)”的地方文件。

　　4. 適用范圍的明確性。這是指文件所規(guī)范和調(diào)整的行為主體要么是公民、法人或其他組織，要么是與本機(jī)關(guān)或部門有隸屬關(guān)系的人員，適用范圍具有明確性。也就是說(shuō)，“帶有立法性質(zhì)”的地方文件既可以表現(xiàn)為約束普通社會(huì)成員的規(guī)范性文件，也可以表現(xiàn)為約束本系統(tǒng)、本部門工作人員的規(guī)章制度。這符合黨的十八屆四中全會(huì)決定的精神，因?yàn)闆Q定不僅明確要求“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”，更重要的是在描述“禁令”時(shí)使用了“文件”而不是“規(guī)范性文件”，禁止制發(fā)的顯然包括外部規(guī)范性文件，也包括內(nèi)部規(guī)范性文件即規(guī)章制度(這在實(shí)踐中不被列入“規(guī)范性文件”)。這符合依法治國(guó)不留死角的治國(guó)理念和基本精神。2003年8月7日，嘉禾、縣政府辦聯(lián)合下發(fā)“嘉辦字[2003]136號(hào)文”，要求黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位工作人員，做好珠泉商貿(mào)城拆遷對(duì)象中自己親屬的“四包”工作。不能認(rèn)真落實(shí)者，將實(shí)行“兩停”處理：暫停原單位工作、停發(fā)工資。[40]文件實(shí)行10個(gè)月，有160多名公職人員受牽連，有的被調(diào)離甚至開除。[41]顯然，嘉禾縣的這個(gè)文件就是內(nèi)外兼治的文件，具有外部規(guī)范性文件和內(nèi)部規(guī)章制度的雙重屬性。

　　5. 適用對(duì)象的普遍性。它指文件對(duì)適用對(duì)象具有普遍約束力，且能夠反復(fù)適用。這一特征使此類文件與行政機(jī)關(guān)的工作報(bào)告、請(qǐng)示、信函、許可證、決定書、判決書、任命書等僅針對(duì)特定人或特定事項(xiàng)的非規(guī)范性文件區(qū)別開來(lái)。適用對(duì)象的普遍性，是識(shí)別地方文件是否“帶有立法性質(zhì)”的一個(gè)關(guān)鍵性標(biāo)準(zhǔn)。如果某一文件不具有普遍性，那它也就不可能為社會(huì)成員創(chuàng)制新規(guī)范，因而也就不可能成為“帶有立法性質(zhì)”的地方文件，當(dāng)然也就不在上述“禁令”范圍。一份判決書即使有極為嚴(yán)重的錯(cuò)誤，甚至顛倒黑白，枉殺無(wú)辜(比如“呼格案”死刑判決書)，那么它也僅使案件當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)受損，不影響普通公眾的合法利益，所以它不是“帶有立法性質(zhì)”的文件。

　　必須明確，上述五項(xiàng)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)必須同時(shí)具備，才能認(rèn)定某個(gè)地方文件“帶有立法性質(zhì)”。其中，第1、2、4、5項(xiàng)為形式標(biāo)準(zhǔn)，第3項(xiàng)為內(nèi)容或?qū)嵸|(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)中缺少任何一項(xiàng)，都不能予以認(rèn)定，但第3項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)具有優(yōu)先適用的資格，因?yàn)槿绻环线@項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，就可以直接排除其“帶有立法性質(zhì)”，也就用不著再逐一套用其他標(biāo)準(zhǔn)了。而如果符合第3項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，那就要繼續(xù)使用其他標(biāo)準(zhǔn)逐一評(píng)判，直到五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)全部符合，才能得出認(rèn)定結(jié)論。